ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3116/2016

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 11.04.2014, reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâții Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 4 SV Oltenia, a solicitat anularea deciziei nr. 5873 din 20 februarie 2014 de soluționare a contestației și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 39807 din 04 decembrie 2013, precum și a notificării nr. 40457 din 09 decembrie 2013, emise de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 462 din 17 decembrie 2014, Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a luat act de renunțarea reclamantei la judecarea acțiunii în contradictoriu cu pârâtul Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 4 SV Oltenia. 1.

Cererea de recurs Împotriva sentinței civile nr. 462 din 17 decembrie 2014, pronunță de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta SC A. SRL, întemeiat în drept pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat. În motivarea cererii de recurs a arătat că în mod neîntemeiat instanța de fond consideră că nefondate apărările referitoare la dovada că a prestat servicii către populație din mediul rural și dovada că are angajați persoane din mediul rural. A dovedit, cu înscrisurile depuse, că a încheiat un contract de subantrepriză de construcții (faza de pregătire teren, întrucât acesta a fost obiectul finanțării) cu societatea A. SRL pentru lucrări de amenajare în cadrul unui contract de achiziție încheiat cu Compania B. SA, exact pentru canalizare și stație de epurare in județul Dolj (rural și urban) și că mare parte dintre angajații firmei provin din mediul rural, aspect probat cu registrul REVISAL existent la dosarul cauzei. Cu toate acestea, instanța face cumva un procentaj al angajaților din mediul rural și determină ca aceștia reprezintă cca. 30% din numărul total de angajați ai societății. Susține că a fost nevoită să deruleze activitate timp de aproape trei ani fără a putea beneficia de finanțarea contractată cu A.P.D.R.P., având în vedere litigiul în aceeași materie - contencios administrativ - determinat de refuzul plății sumei de aproape 200.000 euro de către A.P.D.R.P., litigiu finalizat cu decizia Înaltei Curți de menținere a soluției de obligare a A.P.D.R.P. să facă plata sumei către reclamantă. În tot acest răstimp a fost nevoită să nu intre în insolvență din lipsa finanțării, în condițiile în care a achiziționat încă din 2010 bunurile (utilaje) prin leasing financiar, aflându-se în mare dificultate să suporte ratele de leasing, ceea ce a condus la executare silită și negocierea și tranzacționarea cu C. Leasing (fost D. Leasing). De aceea are angajați și din mediul urban, nu numai din mediul rural. Singura condiție impusa prin proiect și prin Ghid era ca reclamanta sa aibă angajați noi un număr de 8 persoane din mediul rural. Mai arată că instanța stabilește greșit și procentul angajaților din mediul rural, din totalul angajaților, pentru ca 16 din 41 însemna 40% și nu 30%. A susținut că A.P.D.R.P. s-a răzgândit după ce a verificat, aprobat și contractat eligibilitatea și finanțarea societății reclamante. A fost nevoie de aproape 3 ani de litigii pentru a se stabili că în mod greșit și nelegal a fost emisă împotriva reclamantei Notificarea Beneficiarului asupra Plăților Efectuate nr. 527 din 21 februarie 2011, de către A.P.D.R.P. C.R.P.D.R.P. 4 S-V Oltenia, prin care s-au declarat toate cheltuielile efectuate de societate în temeiul contractului de finanțare, drept neeligibile. La o lună după ce a făcut plata, ca urmare a deciziei instanței de judecată, A.P.D.R.P. vine în control și analizează perioada de activitate cuprinsă între data plății cu marea întârziere de 3 ani (30.07.2013) și data controlului (06.09.2013), adică fix 37 de zile. S-a invocat că verificarea se datorează concluziilor misiunii de audit a Comisiei Europene, derulată în perioada 22-26 octombrie 2012, respectiv 22-26 aprilie 2013, referitoare la Sistemul de implementare și gestiune a măsurii 312 și ca din verificarea bazei de date a A.P.D.R.P. a rezultat că proiectul reclamantei are ca loc de implementare aceeași adresă ca și proiectul E. și proiectul F. I.I. S-a apreciat ca ar fi vorba despre crearea de condiții artificiale in vederea depășirii plafonului maxim eligibil in cadrul Măsurii 312 și aceasta deoarece reclamanta ar fi încălcat dispozițiile art. 1270 C. civ. cu privire la contractul de finanțare și prevederile contractului de finanțare, Regulamentul Comisiei Europene CE 65/2011, art. 4 alin. (8), dispozițiile Regulamentului CE 2988/1995 art. 43 și dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, art. 26. Fără să se indice concret care au fost condițiile artificiale create, autoritatea contractantă ajungea în proiectul de proces-verbal la concluzia că există doar o serie de coincidente în derularea celor două proiecte finanțate, fapt ce conduce spre concluzia că ar fi create condiții artificiale în vederea acordării avantajului financiar și pe bază de logică, fără trimitere la texte legale, se spune că ar fi încălcat prevederile contractului de finanțare în acest mod, fapt ce permite autorității contractante retragerea sprijinului finaciar acordat. Recurenta-reclamantă consideră că este o simplă prezumție nedovedită a organului de control, întrucât toate proiectele au fost verificate și aprobate, atât din punct de vedere al documentației administrative, cât și din punct de vedere al achizițiilor efective, de către autoritatea contractantă. Faptul ca s-a transmis prin comodat spațiul pentru organizarea sediului social pentru trei posibili beneficiari ai măsurii 312 nu poate fi considerat o fracționare artificiala a spațiului, având în vedere că este vorba despre parcele diferite. Nu există în Ghidul măsurii 312 (varianta septembrie 2009) nicio prevedere care să interzică acest lucru, după cum, în procesul-verbal aflat în faza de proiect și nici în cel definitiv, nu se indică ce normă de drept a încălcat sau ce obligație contractuală incidența spetei ar fi încălcată cu privire la locul de implementare. Referitor la modul de realizare a proiectului, susține că în cadrul acestuia au fost prevăzute cheltuieli de consultanță de specialitate, care au fost găsite legale și fără pretenții de înlăturat, cu ocazia verificării chiar de către autoritatea contractantă. S-a adresat acestui consultant care i-a asigurat întregul suport în legătură cu modul de implementare și întocmire a documentației aferente cererii de finanțare. Faptul că în speță consultantul este unul și același pentru solicitanți nu contravine în niciun fel prevederilor europene în materia analizată și dreptul național nu conține nicio reglementare care să interzică ca un singur consultant să aibă mai mulți clienți în cadrul activității sale. Din această cauză, explicația că proiectele conțin înscrisuri și caractere asemănătoare și că aceasta ar reprezenta o condiție artificială este de înlăturat deoarece este logic și evident că un consultant nu trebuie să-și modifice nici caracterul, nici scrisul programului atunci când lucrează cu mai mulți beneficiari, fiind de notorietate că atunci când, în calitate de consultant lucrezi cu mai mulți beneficiari care accesează același tip de program, să folosești în măsura în care nu dăunează, date, informații și explicații din documentațiile întocmite anterior și este normal să-ți folosești aceleași caractere ale scrisului pentru a-ți simplifica munca. A mai susținut că este depășit de mult acest stadiu de analiză, existând putere de lucru judecat în privința eligibilității proiectelor. Referitor la faptul că s-ar fi prezentat la licitație aceiași profesioniști apreciază că și aceasta reprezintă o situație reală, logică, dar nu una nelegală, deoarece punându-i-se la dispoziție o listă cu furnizorii de astfel de utilaje, în urma lansării invitațiilor de participare la licitație și răspunzând cerințelor măsurii 312, s-a declarat câștigătoare oferta care a avut prețul cel mai mic. Faptul că același beneficiar, A., a incheiat același tip de contract cu ambele întreprinderi individuale se datorează recomandării acordate de consultantul de specialitate, or, A. SRL este o firmă reprezentativă în domeniul construcțiilor și prestărilor de servicii în acest domeniu, preocupată să găsească colaboratori, executanți cu utilaje și material care îi sunt necesare în activitatea proprie. Susține că nu poate fi vorba despre condiții artificiale atâta timp cât obiectul implementării există și este determinat, achiziția utilajelor este efectivă și reală, sursele de finanțare sunt dovedite și nu au caracter illicit, nu este nicio normă de drept încălcată în desfășurarea activităților reglementate. A mai precizat că nu s-a cerut niciodată vreo completare a documentației pe care a transmis-o A.P.D.R.P. ca urmare a adresei de solicitări, nu a considerat necesar sa depună extrase bancare din Banca G. și Banca H. pentru simplul considerent că nu a derulat activitate financiară în cele două unități bancare. Înțelege din cuprinsul procesului-verbal final că au fost considerate ca nefiind pertinente, motiv pentru care nu se mai regăsesc în concluziile procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 39807 din 04 decembrie 2013 întocmit de M.A.D.R. - A.P.D.R.P. Cu toate acestea, instanța de fond se pronunță și analizează doar două motive de fond, respectiv cele două concluzii ce se regăsesc în capitolul 8 din procesul-verbal, și anume: că nu a prestat servicii către populația rurală și că are angajați în majoritate din mediul urban. Precizează, de asemenea, că a depus toate facturile aferente contractelor derulate pe acest proiect, contractele depuse sunt aferente acestei activități, iar facturile sunt cele aferente contractelor. Din documentele pe care le-a depus la solicitarea A.P.D.R.P. reiese fără tăgadă că beneficiari finali ai lucrărilor executate de către reclamantă este populația din mediul rural. 1.

Apărarea intimatei Intimata pârâtă A.F.I.R. (fostă A.P.D.R.P.) a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. 1.

Procedura în fața instanței de recurs. Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 31 martie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din camera de consiliu din data de 20 iulie 2016 s-a admis în principiu recursul declarat de reclamanta Societatea A. SRL împotriva sentinței nr. 462 din 17 decembrie 2014 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal. 2. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, având în vedere următoarele considerente: În sesiunea septembrie 2009 de depunere și evaluare a proiectelor aferente Măsurii 112, reclamanta a depus dosarul cererii de finanțare nr. F312M020941700051 aferent proiectului „Dezvoltarea firmei prin achiziția de mijloace fixe” pentru „Lucrări de pregătire a terenului” cod CAEN 4312, activitate ce urma a fi dezvoltată prin proiect. Între părți a fost încheiat contractul de finanțare nr. C312M020941700051 din 12 iulie 2010 având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru punerea în aplicare a cererii de finanțare nr. F312M020941700051 aferent proiectului „Dezvoltarea firmei prin achiziția de mijloace fixe” pentru „Lucrări de pregătire a terenului”, proiect ce a avut ca obiectiv achiziția de utilaje în comuna Podari, sat Braniște, jud. Dolj. Intimata pârâtă a decontat suma de 855.853,84 lei, conform cheltuielilor acceptate la plată. Înalta Curte reține că în Ghidul solicitantului pentru accesarea Măsurii 312 se prevede că această măsură se încadrează în Axa III - „Îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale și diversficarea economiei rurale” și are ca obiectiv general dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale. În acord cu obiectivul general sunt și obiectivele specifice ale măsurii, care se referă la: crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural, creșterea valorii adăugate în activități non agricole, crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală prestate de către micro-întreprinderi, precum și obiectivele operaționale care vizează: crearea de micro-întreprinderi, precum și dezvoltarea celor existente în sectorul non-agricol în spațiul rural; încurajarea inițiativelor de afaceri promovate, în special de către tineri și femei, încurajarea activităților meșteșugărești și a altor activități tradiționale și reducerea gradului de dependență față de agricultură. Având în vedere obiectivul general constând în dezvoltarea durabilă a economiei rurale a fost reglementat în speță, printre alte criterii de eligibilitate, și criteriul EG1 potrivit căruia microîntreprinderile, atât cele existente, cât și cele nou înființate trebuie să fie înregistrate și să-și desfășoare activitatea propusă prin proiect, în spațiul rural. În mod corect instanța de fond a reținut, pe baza înscrisurilor depuse la dosar, că reclamanta nu a făcut dovada că lucrările pe care le-a efectuat în perioada 30.07.2013-06.09.2013 ar fi avut ca beneficiar final populația din mediul rural, fiind încălcate prevederile din Fișa tehnică a măsurii, care menționează că obiectivul general al acesteia vizează dezvoltarea durabilă a economiei rurale, fiind necesară promovarea diversificării activităților prin asimilarea de noi competențe antreprenoriale, dobândirea de noi abilități și furnizarea de noi servicii pentru populația rurală. În memoriul justificativ depus la dosar se menționează la capitolul 2 - Descrierea proiectului, pct. 2.6 - Piața de aprovizionare/desfacere, concurență și strategie de piață ce va fi aplicată pentru valorificarea produselor/serviciilor obținute prin implementarea proiectului, la rubrica „potențiali clienți ai solicitantului”, populația rurală cu 100% din vânzări. Or, recurenta reclamantă a prestat în proporție de peste 95% servicii către societăți comerciale, așa cum rezultă din Fișa contului 704 care a fost pusă la dispoziția echipei de control și nu către populația rurală, astfel că sub aspectul acestei constatări, procesul-verbal contestat este legal. În cererea de recurs se arată că recurenta reclamantă a încheiat un contract de subantrepriza de constructii (faza de pregătire teren, întrucât acesta a fost obiectul finanțării) cu Societatea A. SRL pentru lucrări de amenajare in cadrul unui contract de achiziție încheiat cu Compania B. SA, exact pentru canalizare și stație de epurare în județul Dolj (rural și urban). Susținerea nu poate constitui un argument în sensul soluționării favorabile a căii de atac, din moment ce nu rezultă din înscrisurile depuse la dosar că prestarea serviciilor în baza acestui contract s-a făcut preponderent către populația rurală, în conformitate cu prevederile Ghidului solicitantului aferent Măsurii 112 și cu memoriul justificativ. S-a mai reținut prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare contestat că majoritatea angajaților societății reclamante, atât la data depunerii cererii de plată, cât și la data controlului nu sunt din mediul rural. Astfel, din cele 7 contracte individuale de muncă depuse în dosarul administrativ al cererii de finanțare rezultă că doar 2 dintre angajați au domiciliul în mediul rural, ceilalți 5 având domiciliul în mediul urban. Înalta Curte reține că, potrivit Fișei tehnice a Măsurii 312 - Motivația sprijinului PNDR 2007-2013, măsura se adresează microîntreprinderilor, precum și locuitorilor din spațiul rural care doresc să desfășoare o activitate economică devenind antreprenori, având ca obiectiv încurajararea spiritului antreprenorial în mediul rural, precum și crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural. În cererea de recurs se precizează că, potrivit Registrului REVISAL, recurenta reclamantă are 16 angajați din mediul rural din totalul de 41 de angajați, prin proiect și prin Ghidul solicitantului impunându-se o singură condiție, aceea de a avea angajate 8 persoane din mediul rural. În această privință, Înalta Curte reține că în memoriul justificativ sus menționat, la capitolul 3 - Date privind forța de muncă și managementul proiectului, pct. 3.2 este intitulat „Estimări privind forța de muncă ocupată prin realizarea investiției” și face referire la 8 angajați noi. Așa cum rezultă din denumirea acestui punct din memoriu, este vorba despre o estimare a numărului de locuri de muncă nou înființate în urma realizării investiției de către reclamantă și nu despre stabilirea unui număr fix de angajați, și anume

În condițiile în care estimarea a fost depășită, în sensul că în cadrul societății reclamante s-a ajuns la încadrarea unui număr mai mare de 8 angajați, majoritatea acestora trebuia să provină din mediul rural pentru a fi respectate prevederile Ghidului solicitantului. Or, așa cum chiar recurenta precizează, din cei 41 de angajați, doar 16 provin din mediul rural. Este eronată intrepretarea pe care recurenta reclamantă o dă dispozițiilor din proiect și din memoriul justificativ, în sensul că are obligația de a angaja doar 8 persoane din mediul rural, având în vedere că acest număr reprezenta o estimare a numărului de locuri de muncă nou create, existând posibilitatea înființării mai multor locuri de muncă, situație în care cei mai mulți dintre angajați urmau să provină din mediul rural, în acord cu obiectivele Măsurii 112. Se invocă în cererea de recurs și litigiul derulat între părți, în legătură cu același contract de finanțare, soluționat prin sentința nr. 32/2012 a Curții de Apel Craiova, în Dosarul nr. x/54/2011, prin care a fost anulată notificarea beneficiarului Societatea A. SRL cu privire la confirmarea plății nr. 526 din 21 februarie 2011 și notificarea beneficiarului asupra plăților efectuate nr. 527 din 21 februarie 2011 emise de C.R.P.D.R.P. 4 S-V Oltenia și au fost obligate pârâtele A.P.D.R.P. și A.P.D.R.P. - C.R.P.D.R.P. 4 S-V Oltenia la plata sumei de 855.853,85 lei către reclamanta Societatea A. SRL. Sentința a rămas irevocabilă prin decizia nr. 5393 din 23 mai 2013 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal. Se susține că prin aceste hotărâri judecătorești s-a statuat că reclamanta și-a îndeplinit obligațiile contractuale și a respectat condițiile de eligibilitate impuse de autoritatea contractantă. Înalta Curte reține că litigiul anterior, soluționat prin cele două hotărâri sus-menționate, a vizat o altă perioadă de timp decât cea la care se referă procesul-verbal contestat în prezenta cauză și o altă neregulă constând în încălcarea disp. art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 224/2008 și a prevederilor din Ghidul solicitantului aferent Măsurii 112, în sensul că mijloacele de transport achiziționate de reclamantă nu reprezintă o cheltuială eligibilă. Evident, la analizarea legalității actelor administrative contestate în litigiul respectiv, instanța de fond și instanța de recurs au examinat respectarea de către reclamantă a criteriilor de eligibilitate și a prevederilor din Ghidul solicitantului aferent Măsurii 112 la care se referea neregula constatată prin acele acte. Or, în cauza de față, este vorba despre un control care a vizat perioada 30.07.2013-06.09.2013 și nerespectarea criteriului de eligibilitate EG1 potrivit căruia microîntreprinderile, atât cele existente, cât și cele nou înființate trebuie să fie înregistrate și să-și desfășoare activitatea propusă prin proiect, în spațiul rural, criteriu care nu are legătură cu neregula constatată și sancționată prin actele administrative care au făcut obiectul cererii de chemare în judecată din Dosarul nr. x/54/2011. În consecință, invocarea puterii de lucru judecat a hotărârii judecătorești pronunțate în Dosarul nr. x/54/2011 al Curții de Apel Craiova nu poate fi reținută în soluționarea favorabilă a recursului, față de disp. art. 431 alin. (2) noul C. proc. civ. potrivit cărora oricare dintre părți poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu, dacă are legătură cu soluționarea acestuia din urmă. Singura legătură dintre cele două litigii constă în faptul că este vorba despre același contract de finanțare și același proiect, însă neregulile constatate cu ocazia efectuării celor două controale sunt diferite, presupun încălcarea unor criterii diferite de eligibilitate și a unor prevederi diferite din Ghidul solicitantului aferent Măsurii 112, iar soluționarea cauzelor nu implică analizarea acelorași aspecte de fapt, astfel încât puterea de lucru judecat nu poate fi reținută în soluționarea favorabilă a recursului. Cu privire la susținerile recurentei care vizează crearea condițiilor artificiale pentru a beneficia de plăți prin depășirea plafonului maxim alocat Măsurii 312, Înalta Curte constată că examinarea acestora excede analizei instanței de recurs câtă vreme nu au fost analizate de prima instanță. Aceasta a avut în vedere la pronunțarea soluției de respingere a acțiunii caracterul neîntemeiat al criticilor reclamantei privind reținerea numărului de angajați din mediul rural și constatarea că activitatea nu a fost prestată preponderent către populația rurală, menționând în considerentele sentinței că la capitolul 8 din procesul verbal contestat nu au fost reținute ca nereguli faptul că reprezentanții reclamantei, împreună cu cei ai I.I. F. și I.I. E., ultimele două fiind, de asemenea, beneficiare ale unor contracte de finanțare în cadrul aceluiași program și al aceleiași măsuri, ar fi acționat deliberat în vederea creării de condiții care să conducă la depășirea ajutorului financiar acordat prin Măsura 312. Înalta Curte reține că, potrivit art. 11 alin. (3) din Anexa nr. 1 la contract, în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punerea în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanțare nerambursabilă. De asemenea, art. 17 alin. (4) din Anexa nr. 1 la contract prevede că în cazul înregistrării unei nereguli definite la art. 1, beneficiarul va restitui (...) integral valoarea finanțării necuvenite primite din partea autorității contractante (...). În raport cu aceste dispoziții contractuale, precum și cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 - art. 2 alin. (1) lit. a) conform cărora neregula este orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit se reține existența unei nereguli în accepțiunea acestui text de lege, care constă în faptul că recurenta reclamantă nu a prestat servicii către populația rurala și are angajați in majoritate din mediul urban. Această neregulă justifică restituirea ajutorului finanaciar nerambursabil aferent perioadei de timp care a trecut de la ultima plată, în sumă de 42.792,69 lei, în mod corect făcându-se aplicarea principiului proporționalității, întucât neregula constatată nu este de natură să afecteze eligibilitatea întregului proiect. În consecință, sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 noul C. proc. civ. invocat în cererea de recurs, astfel încât, în temeiul art. 496 noul C. proc. civ., recursul urmează să fie respins ca nefondat.