Decizia nr. 2126/2019 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 214/2015 a Curții de Apel Craiova

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova la data de 27 noiembrie 2014, sub nr. x/2014, reclamanta SC A. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, solicitând instanței ca prin hotărârea ce va pronunța să dispună anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 18601 din 5 iunie 2014, înregistrată la APDRP sub nr. x din 9 mai 2014 și anularea procesului-verbal de constatare nr. x din 18 martie 2014 emis de către APDRP - Comisia de Control și Antifraudă, și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința nr. 214 din 8 mai 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și a dispus anularea Deciziei nr. 18601 din 5 iunie 2014 emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale - AFIR și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 17 martie 2014 și înregistrat la AFIR sub nr. x din 18 martie 2014.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței nr. 214 din 08 mai 2015 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fosta Agenție de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit), prin care a solicitat admiterea recursului, reținerea cauzei spre rejudecare și casarea sentinței cu consecința modificării în tot a acestei hotărâri, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamantă. În drept, recurenta-pârâtă a invocat motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat. În susținerea cererii de recurs, recurenta-pârâtă a dezvoltat următoarele critici: a) Motivarea soluției dată de prima instanță, conform căreia nu a fost încălcat criteriul de selecție S2, raportat la cele menționate în Memoriul justificativ la secțiunea "Estimări privind forța de muncă ocupată prin realizarea investiției", încalcă normele de drept material. Conform art. 1 alin. (2) din contractul de finanțare "Beneficiarului i se acordă finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite de acest Contract, care este constituit din Contractul de Finanțare și anexele acestuia, pe care Beneficiarul declară că le cunoaște și le acceptă. Cererea de finanțare depusă de beneficiar, împreună cu documentele anexate acesteia, rezultată în urma verificărilor, modificărilor și completărilor efectuate pe parcursul procedurilor de evaluare și implementare, face parte integrantă din contract și este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin. (8)." Potrivit art. 1 alin. (1) din Anexa 1 "Beneficiarul se obligă să execute Proiectul în conformitate cu descrierea acestuia cuprinsă în Cererea de finanțare astfel cum a fost aprobată împreună cu toate documentele anexate și în urma verificărilor, modificărilor și completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de implementare." Conform art. 3 alin. (1) din Anexa 1 "Beneficiarul se obligă să respecte pe toată durata contractului, criteriile de eligibilitate și de selecție înscrise în cererea de finanțare..." Prin urmare, recurenta-pârâtă apreciază că motivarea instanței de fond ignoră atât situația de fapt cât și dispozițiile legale mai - sus citate, sub acest aspect fiind evidentă încălcarea normelor de drept material, respectiv nelegalitatea și netemeinicia hotărârii recurate. b) Instanța de judecată a interpretat greșit clauzele Contractului de finanțare nr. x din 10 iunie 2010. Recurenta-pârâtă apreciază că, admițând existența forței majore, urmată de exonerarea beneficiarului de responsabilitate în derularea proiectului finanțat prin FEADR, în lipsa etapelor și documentelor reglementate în contract pentru o astfel de situație, instanța de fond aduce atingere acordului de voință materializat în Contractul de finanțare nr. x din 10 iunie 2010, înfrângând astfel principiul forței obligatorii a contractului. Față de aceste aspecte, recurenta susține că instanța de fond a ignorat clauzele cuprinse la alin. (1) și (2) ale art. 17 - Forță majoră din Anexa I Prevederi Generale, schimbând natura și înțelesul lămurit și neîndoielnic al acestora. c) Instanța de fond a făcut o interpretare greșită cu privire la existența prejudiciului. Sub acest aspect, recurenta subliniază că logica instanței de fond privind dovedirea prejudiciului se limitează strict la suma de bani acordată beneficiarului și achiziția utilajelor prevăzute în proiect, interpretare ce conduce la ideea că prejudiciul dovedit este numai acela prin care beneficiarul folosește finanțarea pentru altceva decât pentru ceea ce prevede obiectul contractului. Recurenta susține că această interpretare este greșită deoarece prejudiciul dovedit este atunci când întreaga plajă de finanțare, compusă din achiziție, atingerea obiectivului general și atingerea obiectivelor specifice, nu este acoperită. Recurenta în susținerea acestei critici subliniază că prejudiciul produs bugetului Uniunii Europene sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a banilor acordați atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora.

Apărările formulate în cauză Intimata-reclamantă SC A. SRL a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca temeinică și legală. În esență, intimata-reclamantă a reiterat argumentele prezentate instanței de fond prin cererea de chemare în judecată și considerentele sentinței atacate, în raport cu criticile invocate de recurentă prin cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză s-a întocmit raport asupra admisibilității în principiu a recursului și s-a dispus comunicarea acestuia către părți, prin Încheierea din 27 februarie 2018. Prin Încheierea din 31 octombrie 2018, Înalta Curte a stabilit termenul pentru judecata pe fond a recursului, constatând că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. II. Soluția instanței de recurs Examinând legalitatea sentinței prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- pârâtă, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat, sentința atacată fiind afectată de interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept material incidente la situația de fapt rezultată din probele administrate. Intimata- reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal, pe calea prevăzută în art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cu o acțiune îndreptată împotriva Deciziei nr. 18601 din 5 iunie 2014, prin care Agenția de Plăți pentru Dezvoltare și Pescuit a soluționat contestația administrativă formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 18 martie 2014, prin care în sarcina intimatei- reclamante s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 586.645,05 RON, urmare a măsurii de recuperare integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat prin contractul de finanțare nr. x din 10 iunie 2010, dispunându-se, totodată, rezilierea contractului de finanțare. Contestația administrativă a fost admisă în parte, dispunându-se diminuarea debitului principal la 391.096,70 RON (2/3 din totalul finanțării) și anularea măsurii de reziliere a contractului de finanțare, din considerente legate de aplicarea principiului proporționalității, conform art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Neregula reținută cu ocazia controlului ex-post vizează conduita intimatei- reclamante în implementarea proiectului finanțat, constând în nerespectarea obligațiilor asumate prin semnarea cererii de finanțare și a contractului de finanțare și nerespectarea fișei tehnice a Măsurii 312. În esență, echipa de control a reținut două aspecte subsumate neregulii: - Peste 95% din veniturile înregistrate de beneficiarul finanțării provin din activități specifice cod CAEN 0111 "Cultivarea cerealelor (exclusiv orez), plantelor leguminoase și a plantelor producătoare de semințe oleaginoase", iar nu din activități specifice cod CAEN 0161 "Activități auxiliare pentru producția vegetală", fapt ce conduce la încălcarea prevederilor fișei tehnice a Măsurii 312, ce are drept scop "promovarea activităților non agricole care să reducă dependența populației față de activitățile agricole" - Nu a fost respectat, pe întreg orizontul de timp supus verificării, de la data ultimei plăți, a angajamentului de a crea 6 noi locuri de muncă, respectiv un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiți, angajament în baza căruia proiectului i-a fost acordat punctajul specific criteriului de selecție ES 2 - "Proiecte care prin activitatea propusă creează mai mult de un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiți, în funcție de profilul solicitantului". Cu ocazia soluționării contestației, s-a reținut că, începând cu data de 1 aprilie 2014, societatea a remediat deficiențele constatate prin procesul-verbal, făcând dovada angajării efective a personalului prevăzut în cererea de finanțare (crearea a 6 noi locuri de muncă), astfel că perioada afectată de nereguli este de 40 de luni. În esență, prima instanță și-a fundamentat soluția de anulare a actelor administrative contestate pe considerentul că, deși aspectele de fapt reținute în actele administrative contestate sunt în parte corecte, nu se poate vorbi despre o "modificare substanțială a proiectului" care să contureze o încălcare a obligației prevăzute în art. 3 alin. (1) din Anexa 1- Prevederi generale- a contractului de finanțare, pentru că obligația de a crea 6 noi locuri de muncă, respectiv un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiți, a fost asumată prin memoriul justificativ astfel încât să poată suferi modificări în funcție de volumul de lucrări, iar acest volum a fost influențat de condițiile meteorologice extreme, care se circumscriu forței majore și au fost dovedite prin înscrisuri. Într-un considerent subsidiar, potrivit aprecierii judecătorului fondului, "chiar dacă s-ar accepta ideea că acțiunea reclamantei de reducere a locurilor de muncă ar reprezenta o abatere de la legalitate, dispozițiile legale menționate condiționează existența acesteia de producerea unui prejudiciu bugetului Uniunii Europene, care în cauză nu a fost demonstrat." Referitor la existența neregulii, Înalta Curte reține că potrivit art. 2 lit. a) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2011, neregula constă în "orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit". Conform art. 1 alin. (2) și (3) din Contractul de finanțare nr. x din 10 iunie 2010, "Cererea de finanțare depusă de beneficiar, împreună cu toate documentele anexate acesteia, rezultată în urma verificărilor, modificărilor și completărilor efectuate pe parcursul tuturor procedurilor de evaluare și implementare, face parte din contract și este obligatorie pentru beneficiar pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului prevăzută la art. 2 alin.

Beneficiarul acceptă finanțarea nerambursabilă și se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract și cu legislația națională și comunitară în vigoare, iar pe perioada de monitorizare de 5 ani de la data ultimei plăți, beneficiarul trebuie să-și respecte toate angajamentele asumate prin documentele depuse în vederea obținerii ajutorului financiar nerambursabil." De asemenea, în Anexa 1. Prevederi generale a contractului de finanțare se stipulează obligația beneficiarului de a executa proiectul în conformitate cu descrierea cuprinsă în cererea de finanțare și în documentația anexată acesteia - art. 1 alin. (1) și de a respecta criteriile de eligibilitate și selecție înscrise în cererea de finanțare pe toată durata contractului- art. 3 alin. (1). Analizând punctual criticile formulate în recurs în contextul expus rezumativ mai sus, Înalta Curte reține următoarele: Cu privire la încălcarea criteriului de selecție referitor la numărul de locuri de muncă nou create Conform Ghidului solicitantului Măsurii 312, în cadrul căreia a fost solicitată și acordată finanțarea în litigiu, măsura se încadrează în Axa III - "Îmbunătățirea calității vieții în zonele rurale și diversificarea economiei rurale" și are ca obiectiv general dezvoltarea durabilă a economiei rurale prin încurajarea activităților non- agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale. În secțiunea 3.2, "Estimări privind forța de muncă ocupată prin realizarea investiției", din Memoriul justificativ anexat cererii de finanțare, se menționează că "Proiectul propune crearea a minim 8 locuri de muncă, însă în funcție de volumul de lucru, numărul angajaților poate crește pentru a putea face față cerințelor pieței". Așadar, contrar celor reținute în motivarea sentinței, variațiunea asumată de beneficiar în funcție de volumul de lucru este în sensul creșterii numărului minim de locuri de muncă pe care se angajează să le creeze, iar nu și în sensul contrar al scăderii sub acel minim. Crearea a mai mult de un loc de muncă la fiecare 25.000 Euro investiți formează obiectul criteriului de selecție nr. 2, punctajul aferent acestuia (20 pct. ) fiind acordat numai dacă raportul dintre valoarea ajutorului nerambursabil și numărul locurilor de muncă nou create este mai mic sau egal cu 25.000 Euro, astfel că nerespectarea numărului minim de locuri de muncă asumat nu constituia numai o modificare substanțială a proiectului, dar ar fi fost de natură să distorsioneze însuși rezultatul procedurii de selecție a proiectelor. Având în vedere obiectivul Măsurii 312 și scopul proiectului finanțat, propus prin pct. 2.5 din Memoriul justificativ ("...pe lângă generarea de profit, crearea de noi locuri de muncă în mediul rural", prestări de servicii ireproșabile către clienți) nu pot fi reținute ca fiind relevante în cauză apărările formulate prin întâmpinare, privind modul de calcul al rezultatelor financiare în raport cu obiectul principal de activitate al beneficiarului finanțării, care ar fi acela al cultivării cerealelor. De altfel, acest aspect nu a fost avut în vedere de instanța de fond și nu formează obiect al recursului. Cu privire la forța majoră Potrivit art. 17 din Anexa 1. Prevederi generale a contractului de finanțare, partea care invocă forța majoră are obligația a notifica cealaltă parte în termen de 5 zile la de la data apariției cazului de forță majoră, de a transmite acte doveditoare emise de autoritățile competente în termen de cel mult 15 zile de la data producerii acesteia, de a comunica data încetării cazului de forță majoră, în termen de 5 zile și de a lua orice măsuri care îi stau la dispoziție în vederea limitării consecințelor. Dacă începerea și încetarea cazului de forță majoră nu sunt notificate în condițiile și termenele prevăzute, daunele cauzate de lipsa de notificare sunt suportate de partea care invocă forța majoră. Fiecare caz de forță majoră trebuie dovedit și constituie obiect al verificărilor din partea autorității contractante. Instanța de fond a reținut că în speță, cu toate că nu a fost respectată obligația de notificare, nu se poate ajunge la concluzia încălcării prevederilor art. 1 alin. (1) și (3) din Anexa nr. 1 a contractului de finanțare, pe motiv că "această manieră de interpretare a clauzelor contractuale este una extrem de rigidă și formalistă, în condițiile în care fenomenele meteo și consecințele acestora, îndeosebi în agricultură, au afectat zone întregi, pe perioade lungi de timp, fiind dificil de stabilit cu certitudine momentul la care consecințele fenomenelor meteo au încetat". Această concluzie nu poate fi împărtășită de instanța de control judiciar, fiind lipsită de fundament legal și depășind limitele exercitării dreptului de apreciere a proporționalității măsurilor administrative dispuse în raport cu scopul urmărit. În acest sens, Înalta Curte reține, pe de o parte, că art. 17 alin. 6 din Anexa nr. 1 a contractului de finanțare prevede clar că, după parcurgerea procedurilor de notificare expuse anterior, în cazul în care forța majoră și/sau efectele acesteia se întind pe o perioadă mai mare de 6 luni, părțile se vor întâlni într-un termen de cel mult 10 zile de la expirarea perioadei, pentru a conveni fie asupra modului de executare a contractului, fie asupra desființării acestuia. Prin urmare, durata mare a cazului de forță majoră nu poate fi invocată ca motiv de neîndeplinire a obligațiilor legate de notificare și de transmitere a actelor doveditoare. Pe de altă parte, avizul situației de forță majoră nr. 298 din 9 iulie 2014, emis de Camera de Comerț, Industrie și Agricultură Mehedinți, precum și întreaga documentație anexată acestuia se referă doar la perioada 1 ianuarie 2012 - 23 august 2012, în timp ce perioada supusă verificărilor a fost cuprinsă între data ultimei plăți efectuate în cadrul proiectului - 20 decembrie 2010, când beneficiarul trebuia să facă dovada creării locurilor de muncă, și data întocmirii procesului-verbal contestat - 17 martie 2014 . În consecință, și această critică este fondată. Cu privire la existența prejudiciului În cadrul considerentelor privind nelegalitatea măsurilor contestate, prima instanță a dat curs și argumentelor formulate de intimata-reclamantă cu privire la inexistența prejudiciului. Contrar concluziei interpretării date prin sentința recurată, definiția neregulii, citată anterior în prezenta decizie, include elementul existenței unui efect vătămător asupra bugetului Uniunii sau asupra fondurilor naționale corespunzătoare, efect constând într-un impact financiar deja produs sau doar potențial. În ceea ce privește existența sau potențialitatea prejudiciului, în motivarea căii de atac, recurenta- pârâtă a făcut referiri detaliate la jurisprudența CJUE, care a stabilit că inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare a Uniunii (C-465/10 pct. 47 și C-199/03 pct. 31). Regula generală este aceea ca orice abatere să ducă la retragerea avantajului obținut nejustificat (C-199/03, pct. 15), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării (C-271/01, pct. 48, C-465/10 pct. 32) În speță, Înalta Curte reține că neregulile descrise nu au avut doar un caracter formal, astfel că nu se poate susține inexistența unui prejudiciu, ca element definitoriu al neregulii. În cuprinsul întâmpinării, intimata- pârâtă a susținut, de asemenea, că situația descrisă în procesul-verbal a fost temporară și că prin înscrisurile depuse la dosar a demonstrat că a creat 6 noi locuri de muncă, existente și în prezent. Situația prezentată este însă ulterioară efectuării controlului și a fost avută în vedere cu ocazia soluționării contestației administrative, când corecția financiară a fost redusă cu o treime, prin aplicarea principiului proporționalității, prevăzut în art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, în considerarea demersurilor efectuate de beneficiarul finanțării pentru remedierea neregulii. Având în vedere toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 C. proc. civ., va admite recursul pârâtei, va casa sentința atacată și, rejudecând cauza, va respinge acțiunea reclamantei, ca nefondată.