ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 232/2016

Decizia nr. 232/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a fost sesizată, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a prevederilor Ordinului nr. 55/2010 emis de președintele A., precum și a anexelor la acest ordin, excepție ridicată de către petentul B. junior în Dosarul înregistrat pe rolul Judecătoriei Sfântu Gheorghe, sub nr. x/305/2012.

Prin sentința civilă nr. 128/F din 28 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/64/2013, a fost respinsă excepția de nelegalitate a Ordinului nr. 55 din 14 iunie 2010, publicat în M. Of. nr. 408 din 18 iunie 2010, precum și a anexelor la acest ordin.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, controlul exercitat de către instanța de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, nu poate fi limitat la actele administrative individuale ci acesta trebuie să vizeze și actele administrative normative, pentru care acțiunea în anulare este imprescriptibilă.

Instanța a constatat că Ordinul nr. 55/2010 a avut la bază Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 852/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004, privind igiena produselor alimentare, cu amendamentele ulterioare, Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 853/2004 al Parlamentului European și al Consiliului din 29 aprilie 2004, de stabilire a unor norme specifice de igienă, care se aplică alimentelor de origine animală, cu amendamentele ulterioare, prevederile O.U.G. nr. 97/2001 privind reglementarea producției, circulației și comercializării alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 57/2002, republicată, O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 215/2004, art. 3 alin. (1) lit. a) pct. 3 și alin. (3) și art. 4 alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea A. și a unităților din subordinea acesteia.

Prima instanță a reținut că în conformitate cu dispozițiile art. 4 lit. f) din Ordinul nr. 55/ 2010, automatele pentru vânzarea directă a laptelui trebuie să prezinte în mod obligatoriu, vizibil, lizibil și permanent, fiecare în parte, numărul de înregistrare sanitară veterinară acordat de direcția sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor județeană, dispoziție ce vine în completarea celor înserate în art. 15 din Ordinul nr. 111/2008 al aceleiași autorități administrative.

Automatele pentru vânzarea directă a laptelui crud sunt definite ca fiind

echipamente și instalații adecvate, amplasate în locurile publice, prin intermediul cărora producătorii agricoli crescători de animale pot comercializa direct către consumatorul final laptele crud provenit de la animalele din exploatațiile proprii. Automatul de lapte funcționează pe baza unei autorizații standard eliberată de C. de care aparține orașul în care urmează să funcționeze automatul. Totodată, în cuprinsul art. 29 din O.G. nr. 42/2004, republicat, legiuitorul a prevăzut că cerințele sanitar-veterinare, condițiile și modalitățile certificării sanitar-veterinare, precum și stabilirea competențelor de certificare, se stabilesc de A. prin ordin al președintelui.

Instanța de fond a constatat că, în speță, nu există un conflict între dispozițiile Ordinului nr. 55/2010 și cele integrate în Regulamentul (Comisia Europeană) 178/2002, potrivit căruia „în cazul în care nu există prevederi comunitare speciale (ca în cazul comercializării laptelui crud prin automate), se consideră că produsele alimentare nu prezintă riscuri atunci când se conformează prevederilor speciale ale legislației alimentare interne a statului membru pe teritoriul căruia se comercializează alimentul respectiv” (art. 14 pct. 9). Totodată, prevederile ordinului atacat se corelează atât cu cele ale art. 25 din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 1069/2009, funcție de care operațiunile cu produse de origine animală trebuie să se desfășoare doar în cadrul unor unități sau instalații autorizate în prealabil de către autoritatea competentă (în speță, D. Covasna), cât și cu cele ale capitolului III din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 852/2004, în raport cu care „incintele și automatele care distribuie produse alimentare trebuie să fie amplasate, concepute, construite și menținute în bună stare pentru a evita riscul de contaminare”.

A mai reținut prima instanță că prin prevederile art. 10 pct. 8 lit. a) din Regulamentul Comisiei Europene nr. 853/2004 se statuează că „un stat membru poate menține sau stabili norme naționale care interzic sau limitează pe teritoriul acestuia comercializarea laptelui crud sau a smântânii crude destinate consumului uman”, ceea ce denotă că pârâta are latitudinea să dispună anumite măsuri restrictive în privința comercializării laptelui crud.

Ordinul nr. 55/2010 nu adaugă noi condiții la cele expuse anterior în Ordinul A. nr. 16/2010, care se referă la procedura de înregistrare sanitar-veterinară a unităților implicate în depozitarea și neutralizarea subproduselor de origine animală, care nu sunt destinate consumului uman, or, laptele crud are o astfel de destinație, ceea ce denotă neaplicarea la cazul dedus judecății a Ordinului nr. 16/2010.

De asemenea, actul administrativ atacat nu a fost emis de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței (art. 10 din O.G. nr. 42/2004), nu a fost emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, este întemeiat juridic, cuprinde un titlu care exprimă cu claritate conținutul actului, o formulă introductivă care face referire la temeiul legal al reglementării, este emis în forma și cu procedura prevăzută de lege (în formă scrisă și publicat în M. Of. nr. 408 din 18 iunie 2010), este conform cu actele normative cu forță juridică superioară, câtă vreme, nu s-a probat existența unei incompatibilități în acest sens.

Instanța de fond a constatat că nu s-a procedat la instituirea unor norme derogatorii de la lege, ci la înserarea unor norme cadru în privința vânzării directe a laptelui crud prin intermediul automatelor, norme care nu-și găsesc o altă reglementare cadru și care nu vin în completarea altor dispoziții legale naționale preexistente.

Cum în această materie nu există alte reglementări în legislația comunitară, permițându-se astfel legiuitorului român să le adapteze pe cele general valabile și să le completeze potrivit specificului național și cerințelor pieții interne, rezultă că nu există un conflict între regulile comunitare cu caracter general din domeniul asigurării igienei produselor alimentare, al liberei lor circulații și cele naționale, printre care și ordinul în discuție.

Împotriva sentinței civile nr. 128/F din 28 iunie 2013 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs, în termen legal, reclamantul B. junior, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Recurentul-reclamant a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii și străine de natura cauzei și a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, în esență, pentru următoarele motive:

Susținerea instanței de fond potrivit căreia dispozițiile art. 4 lit. f) din Ordinul nr. 55/2010 vin în completarea celor înserate în art. 15 din Ordinul nr. 111/2008 al aceleiași autorități administrative, nu are nicio relevanță în stabilirea legalității Ordinului nr. 55/2010, iar articolul invocat nu completează în vreun fel art. 15 din Ordinul nr. 111/2008.

În raport cu dispozițiile art. 60 din Legea nr. 24/2000, în art. 15 din Ordinul nr. 111/2008 nu s-au introdus dispoziții noi, iar pe de altă parte, B. junior este înregistrat la C. Covasna și este în posesia documentului de înregistrare sanitar-veterinară pentru unitățile de vânzare directă de produse primare din 23 decembrie 2008.

În nici unul dintre actele normative sanitar - veterinare europene sau naționale nu este definit termenul de automat de lapte și nici un act normativ nu prevede procedura de înregistrare a automatelor, modelul cererii, a documentelor necesare pentru eliberare și modelul documentului care se va emite, conform art. 3 și art. 4 din Ordinul nr. 111/2008, precum și a anexei nr. 2 la acest ordin.

Afirmația instanței de fond în sensul că art. 29 din O.G. nr. 42/2004 republicată prevede că cerințele sanitar-veterinare, condițiile și modalitățile certificării sanitar-veterinare, precum și modelul competentelor de certificare se stabilesc de A., prin ordin al președintelui său, nu are legătură cu prezenta cauză, în condițiile în care, art. 29 nu dispune cu privire la certificarea laptelui crud.

Norma națională reprezentată de Ordinul nr. 55/2010 este incompatibilă cu Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 178/2002 care nu dispune în privința comercializării laptelui crud prin automate. Mai mult, în cuprinsul regulamentului nu se regăsește termenul „lapte”, deși în preambulul Ordinului nr. 55/2010 este indicat regulamentul menționat drept temei al emiterii acestuia.

Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 1069/2009 dispune cu privire la subprodusele de origine animală și produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman, iar prevederile acestuia nu se pot corela cu cele ale Ordinului nr. 55/2010 și ale cap. III din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 852/2004.

Prin ordinul atacat nu s-a menținut și nu s-a stabilit vreo normă de interzicere sau de limitare a comercializării laptelui crud ci s-au dispus condițiile de vânzare a laptelui prin automate, dispoziție care nu este prevăzută în legislația europeană și în cea națională.

În mod greșit instanța de fond a susținut că laptele nu este destinat consumului uman, motiv pentru care, a reținut că Ordinul nr. 16/2010 nu este aplicabil în cazul dedus judecății.

Ordinul nr. 16/2010 este invocat în procesul-verbal atacat ca temei legal al aplicării sancțiunii contravenționale, deși conform alin. (2) al acestui ordin, exploatațiile non profesionale nu sunt supuse procedurii de înregistrare/autorizare.

Ordinul nr. 55/2010 a fost emis cu încălcarea dispozițiilor art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000, fiind emis în temeiul Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 178/2002, al Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 852/2004 și al Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 853/2004, care nu prevăd vânzarea laptelui crud prin automate, înregistrarea automatelor și autorizarea exploatației de producție a laptelui.

Având în vedere că în legislația comunitară nu există reglementări cu privire la vânzarea laptelui crud prin automate, A. trebuia să emită ordinul în temeiul legislației naționale existente, cu respectarea dispozițiile art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Intimatele-pârâte nu au formulat întâmpinări în cauză.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză;

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de recurs formulate și din oficiu, în limitele prevăzute de art. 304

1

C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat de reclamant.

Motivul de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., este neîntemeiat.

Sentința recurată nu cuprinde motive contradictorii și străine de natura cauzei, în considerentele hotărârii regăsindu-se argumentele care au format convingerea primei instanțe cu privire la soluția pronunțată, care au fost prezentate într-o manieră concisă și clară, prin raportare, în mod necesar, pe de o parte, la susținerile, apărările părților și mijloacele de probă administrate în litigiu, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Criticile formulate de recurent subsumate motivului de recurs prevăzut de dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate, are de verificat concordanța actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea cărora a fost emis, ținând seama de principiul ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Procedând din această perspectivă la examinarea motivelor de nelegalitate invocate de reclamant, în mod corect instanța de fond a reținut că Ordinul nr. 55/14 iunie 2010 a fost elaborat cu respectarea dispozițiilor art. 77 și art. 78 din Legea nr. 24/2000.

Astfel, ordinul menționat a fost emis în temeiul art. 10 lit. b) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor,

cu modificările și completările ulterioare, în forma și cu respectarea procedurii prevăzute de lege,

în formula introductivă a acestui act normativ fiind cuprinse toate temeiurile juridice pe baza și în executarea cărora a fost emis.

Prin Ordinul nr. 55 din 14 iunie 2010 se aprobă normele cadru privind condițiile sanitar-veterinare în care se poate efectua vânzarea directă a laptelui crud prin intermediul automatelor,

norme care nu-și găsesc o altă reglementare cadru și care nu contravin prevederilor actelor normative în baza cărora au fost emise.

În Referatul de aprobare a proiectului de act normativ s-a menționat că principalul obiectiv al normelor sanitar-veterinare este asigurarea unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor, urmărindu-se identificarea și controlarea riscurilor alimentare existente în etapa de producție primară, în situația în care mici cantități de produse primare sunt livrate direct consumatorilor de către operatorul de produse, motiv pentru care, se impune asigurarea protecției prin intermediul legislației naționale.

În acest sens, având în vedere că în ultima perioadă au fost achiziționate echipamente/instalații mobile pentru vânzarea laptelui crud direct către consumatorul final, s-a subliniat necesitatea ca aceste echipamente să furnizeze consumatorului toate informațiile pentru asigurarea siguranței alimentare

La emiterea ordinului contestat au fost avute în vedere și prevederile art. 13 alin. (3) din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 852/2004 privind igiena produselor alimentare, cu amendamentele ulterioare, potrivit cărora statele membre pot să adopte măsuri naționale de adaptare a cerințelor stabilite pentru automatele care distribuie produse alimentare.

De asemenea, dispozițiile pct. 23 din preambulul Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 853/2004 de stabilire a unor nome specifice de igienă care se aplică alimentelor de origine animală, cu amendamentele ulterioare, regulament care a stat la baza emiterii ordinului în discuție, prevăd că, în ceea ce privește laptele crud și smântâna crudă pentru consumul uman direct, fiecărui stat membru îi este permis să stabilească sisteme corespunzătoare de garantare a sănătății animale pentru a asigura realizarea, pe teritoriul său, a obiectivelor acestui Regulament, sens în care, poate menține sau stabili norme naționale care interzic sau limitează pe teritoriul statului, comercializarea acestor produse, potrivit art. 10 alin. (8) din același Regulament.

În temeiul prevederilor comunitare menționate anterior, la nivel național funcționează A., autoritate de reglementare și control în domeniul sanitar veterinar și pentru siguranța alimentelor, care este abilitată să dispună măsuri restrictive cu privire la comercializarea laptelui crud, în scopul protecției consumatorilor.

Ordinul nr. 55/2010 a fost emis și în temeiul O.U.G. nr. 97/2001, act normativ care stabilește cadrul juridic unitar referitor la producerea, ambalarea, depozitarea, transportul și comercializarea alimentelor, responsabilitățile producătorilor și comercianților de alimente, organizarea controlului oficial al alimentelor și sancțiunile în vederea protejării calității alimentelor.

În mod judicios prima instanță a reținut că cerința prevăzută la art. 4 lit. f) din Ordinul nr. 55/2010, referitoare la prezentarea, în mod obligatoriu, de către fiecare automat pentru vânzarea directă a laptelui, a numărului de înregistrare sanitară veterinară, acordat de către direcția județeană sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor, a fost instituită în completarea mențiunilor înserate la art. 15 din Ordinul nr. 111/2008, conform căruia este interzisă vânzarea directă a produselor primare de origine animală, provenite de la micii producători care nu sunt înregistrați sanitar veterinar.

Aprecierea instanței de fond are în vedere completarea reglementărilor referitoare la procedura de înregistrare sanitară veterinară a activităților de vânzare directă a produselor primare de origine animală, provenite de la micii producători, aspect ce rezultă cu evidență din conținutul textului art. 4 lit. f) din Ordinul nr. 55/2010, care face trimitere la prevederile Ordinului nr. 111/2008, nefiind vorba despre o completare a acestui act normativ în sensul prevăzut de 60 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Susținerile recurentului-reclamant potrivit cărora norma națională cuprinsă în Ordinul nr. 55/2010, este incompatibilă cu prevederile Regulamentului (Comisia Europeană) nr. 178/2002, care nu dispun cu privire la comercializarea laptelui crud prin automatele pentru vânzare directă, sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 1 din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 178/2002, acesta stabilește principiile generale care reglementează siguranța produselor alimentare, la nivel comunitar și național, conținând prevederi care se aplică tuturor operatorilor din sectorul alimentar, începând cu producția primară și până la consumatorul final, care au obligația să dispună măsuri astfel încât produsele alimentare să îndeplinească cerințele legislației alimentare.

În conformitate cu prevederile art. 3 pct. 16 din

Regulamentul (Comisia Europeană) menționat, etapele de producție, prelucrare și distribuție a produselor alimentare includ și producția primară a unui produs alimentar, din definiția dată acesteia de către pct. 17 al aceluiași articol, rezultând că laptele crud face parte din categoria produselor primare.

De asemenea, în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, se reține că dispozițiile Ordinului nr. 55/2010 nu vin în conflict cu prevederile art. 14 pct. 9 din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 178/2002, potrivit cărora, în situația în care nu există dispoziții comunitare specifice, cum este cazul în speță a comercializării laptelui crud prin automate, se consideră că alimentele nu prezintă riscuri atunci când se conformează dispozițiilor specifice ale legislației naționale referitoare la alimente a statului membru pe teritoriul căruia se comercializează alimentul respectiv.

Normele cadru instituite prin ordinul în discuție nu intră în conflict nici cu prevederile Regulamentelor (Comisia Europeană) nr. 852/2004 și nr. 853/2004, care, deși nu conțin reglementări specifice cu privire la vânzarea directă a laptelui crud prin intermediul automatelor, cuprind norme generale aplicabile operatorilor din sectorul alimentar, referitoare la igiena produselor alimentare.

Așa cum a reținut în mod corect prima instanță, dispozițiile ordinului contestat pe calea excepției de nelegalitate se corelează cu prevederile cuprinse în Anexa II - cap. III din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 852/2004, care stabilesc cerințele sanitare pe care trebuie să le îndeplinească incintele și automatele care distribuie produse alimentare, precum și cu prevederile art. 25 din Regulamentul (Comisia Europeană) nr. 1069/2009, act normativ care stabilește norme sanitare atât cu privire la subprodusele de origine animală, cât și pentru produsele derivate care nu sunt destinate consumului uman.

Înalta Curte împărtășește și susținerile instanței de fond conform cărora Ordinul nr. 55/2010 nu adaugă cerințe noi la cele prevăzute în Ordinul nr. 16/2010, având în vedere că acesta din urmă reglementează procedura de înregistrare sanitar-veterinară a unităților implicate în depozitarea și neutralizarea subproduselor de origine animală care nu sunt destinate consumului uman, spre deosebire de laptele crud, care este un produs destinat consumului uman.

Susținerile recurentului vizând nelegalitatea procesului-verbal de contravenție din 30 ianuarie 2012, sub aspectul temeiului de drept reținut de organul constatator pentru aplicarea sancțiunii contravenționale, exced controlului exercitat de instanța de contencios administrativ pe calea excepției de nelegalitate, motiv pentru care, nu vor fi supuse analizei instanței de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței atacate, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamantul B. junior, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul B. junior împotriva sentinței civile nr. 128/F din 28 iunie 2013 a Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 februarie 2016.