ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 210/2016

Decizia nr. 210/2016

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei;

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11 iunie 2012 și precizată la 5 mai 2014, reclamanții A. și B. au chemat în judecată pe pârâtul D., solicitând obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de guvern prin care să constituie ca rezervă și să pună la dispoziția Comisiei Locale de Aplicare a Legii nr. 18/1991 a com. Apahida terenurile aflate la poziția 78 din anexa IV la H.G. nr. 60/2005, anexă care cuprinde lista bunurilor imobile din domeniul privat al statului aflate în administrarea C., mai precis terenurile cu suprafața de 5 ha și 4.612 mp din parcelele cu nr. topo 242, 243, 244 din C.F. Sânnicoară, jud. Cluj și sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a pct. 51 din anexa 3 la O.U.G. 101/2011.

C. a formulat cerere de intervenție accesorie în favoarea pârâtului D., admisă în principiu la termenul de judecată din 5 septembrie 2012.

Prin încheierea de ședință din 29 mai 2014 a fost sesizată Curtea Constituțională cu soluționarea excepției de neconstituționalitate a punctului 51 din anexa 3 din O.U.G. nr. 101/2011 invocată de reclamanții A. și B.

S-a dispus suspendarea soluționării cauzei, în temeiul art. 29 din Legea nr. 47/1992 și art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate.

Prin Decizia nr. 123 din 10 martie 2015 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor pct. 51 din anexa nr. 3 la O.U.G. nr. 101/2011 privind reglementarea condițiilor pentru vânzarea unor imobile, proprietate privată a statului, aflate în administrarea C.”, a imobilelor proprietatea C.”, pentru reglementarea situației juridice a unor imobile, pentru reglementarea cheltuielilor de cazare în unele situații speciale, precum și pentru modificarea unor acte normative, publicată în M. Of. nr. 315 din 08 mai 2015, Curtea Constituțională a respins excepția ca inadmisibilă.

Pentru a decide astfel, Curtea Constituțională a subliniat că nu are competența de a examina situația de fapt și de a verifica în ce măsură afirmațiile părților sunt reale sub aspectul întinderii dreptului de proprietate în discuție. Or, în cauza de față, pretinsa neconstituționalitate a textului de lege criticat este motivată exclusiv din perspectiva unor împrejurări concrete, individualizate la speța aflată pe rolul instanței de contencios administrativ, generate de incertitudinea existentă cu privire la amplasarea suprafețelor de teren în litigiu. Clarificarea aspectelor de fapt revine instanțelor judecătorești, instanța de contencios constituțional fiind învestită prin Legea fundamentală cu competența de a aprecia asupra concordanței dintre prevederile legilor și ordonanțelor și dispozițiile ori principiile constituționale. Verificarea constituționalității textelor de lege supuse controlului de constituționalitate se realizează prin raportare la Legea fundamentală, aceasta constituind reperul față de care, în virtutea rolului său constituțional, Curtea poate examina constituționalitatea textelor de lege ce formează obiect al excepției. Dacă ar exercita controlul de constituționalitate prin prisma situațiilor de fapt particulare, specifice fiecărui litigiu aflat pe rolul instanțelor judecătorești în cursul soluționării cărora se ridică excepții de neconstituționalitate, Curtea Constituțională ar nesocoti principiul separației puterilor în stat, substituindu-se instanței de judecată și riscând să realizeze, astfel, o intruziune în atributele autorității judecătorești.

Prin sentința civilă nr. 349 din 24 iunie 2015 a Curții de Apel

Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal

, a fost admisă excepția inadmisibilității acțiunii, a fost admisă cererea de intervenție formulată de C. și a fost respinsă acțiunea formulată de reclamanții A. și Stavăr Mariana în contradictoriu cu pârâtul D., ca inadmisibilă, fiind obligați reclamanții la plata în favoarea intervenientei a sumei de 3.777,23 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată.

În motivarea sentinței, s-a reținut că, potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată, privind contenciosul administrativ, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce acțiunea la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță.

Acțiunea în contencios administrativ trebuie să privească în mod necesar, o vătămare într-un drept sau interes legitim aparținând unei persoane și trebuie să aibă un obiect complex, în sensul ca să existe o cerere principală specifică contenciosului administrativ și anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanței D., atacată în cauză, iar excepția de neconstituționalitate a acesteia trebuie să constituie o cerere secundară.

Construcția juridică concepută de către reclamanți, care au sesizat instanța de contencios administrativ cu o acțiune vizând obligarea D. la emiterea unei hotărâri de guvern, concomitent cu cererea de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a unui text al unei ordonanțe de urgență se grefează așadar, așa cum de altfel este și precizat în acțiune, pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Curtea a procedat în maniera reglementată de textul de lege, dispunând în temeiul art. 29 din Legea nr. 47/1992 și art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, soluționării cauzei până la soluționarea de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate.

Textul art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 prevede însă, fără să facă vreo distincție, că, în ipoteza în care excepția este respinsă, acțiunea urmează a fi respinsă, ca inadmisibilă.

Prima instanță a reținut că legiuitorul nu distinge asupra motivelor pentru care excepția de neconstituționalitate este respinsă - ca neîntemeiată sau inadmisibilă.

Pe de altă parte, reclamanții, deși au criticat maniera de redactare a textului art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, nu au invocat o excepție de neconstituționalitate a acestui text, ci doar au solicitat înlăturarea lui de la aplicare.

Posibilitatea particularilor de a se adresa instanței, în măsura în care au fost vătămați prin ordonanțe sau dispoziții din acestea declarate neconstituționale este garantată de însăși legea fundamentală, astfel că legiuitorul a fost obligat de acest mandat constituțional explicit de legiferare să reglementeze condițiile exercitării acestui drept. Astfel, Constituția României, în art. 126, alin. (6), ultima teză, dispune : „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale."

Dar, instanța de contencios administrativ poate pronunța o hotărâre de admitere a acțiunii doar dacă starea de neconstituționalitate este confirmată, ajungând să soluționeze cauza după constatarea neconstituționalității.

În speță, nu se poate referi de o denegare de dreptate, reclamanții având posibilitatea valorificării drepturilor lor procesuale în cadrul altor acțiuni care să nu fie grefate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva sentinței civile nr. 349 din 24 iunie 2015 a Curții de Apel

Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal

, au declarat recurs reclamanții A. și B., solicitând, în temeiul art. 299, art. 304

1,

art. 304 pct. 9, art. 312 alin. (3) și 5, art. 313 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, respingerea excepției inadmisibilității cererii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond, pentru următoarele motive:

Excepția inadmisibilității cererii a fost admisă cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5), art. 11, art. 20 alin. (2), art. 21, art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție și art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 vine în contradicție cu dispozițiile constituționale și convenționale anterior citate, îngrădind liberul acces la justiție al reclamanților, în contextul în care Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 123 din 10 martie 2015, a respins ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate, cu motivarea că aspectele invocate vizează starea de fapt într-un caz particular și că ele trebuie avute în vedere de instanța de judecată investită cu soluționarea pe fond a litigiului.

În absența unei hotărâri de admitere a cererii de chemare în judecată,Comisia județeană pentru stabilirea dreptului e proprietate Cluj (obligată prin Decizia civilă nr. 477/R/2005 să restituie reclamanților în natură mai multe parcele de teren între care și suprafața de 5 ha și 4.712 mp din parcelele cu nr. topo 242,243 și 244) nu poate emite titlul de proprietate în favoarea reclamanților datorită refuzului D. și al C. de a pune la dispoziția Comisiei acest teren.

Respingerea ca inadmisibilă a cererii pe motivul prevăzut de art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 echivalează cu îngrădirea liberului acces la justiție întrucât numai pe calea emiterii unei hotărâri de guvern prin care să se pună la dispoziția Comisiei de fond funciar a com. Apahida a terenurilor menționate poate fi pusă în executare Decizia civilă nr. 477/R/2005. Admiterea excepției inadmisibilității a creat reclamanților un obstacol în calea dreptului de liber acces la justiție, lipsind de efecte hotărârea definitivă și irevocabilă anterior menționată.

În aceste condiții, judecătorului național îi revine obligația de a aplica direct dreptul comunitar și prevederile art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, în sensul înlăturării de la aplicare a normei interne care îngrădește liberul acces la justiție, cu consecința oferirii pentru reclamanți a posibilității ca cererea să fie soluționată pe fond.

Mai arată recurenții că prima instanță a reținut greșit posibilitatea lor de a-și valorifica drepturile în cadrul altor acțiuni care să nu se întemeieze pe art. 9 din Legea nr. 554/2004. În realitate, reclamanții nu au alte opțiuni pentru restituirea în natură a terenurilor menționate, dar prima instanță trebuia să țină seama că potrivit O.U.G. nr. 101/2011 aceste terenuri au fost înscrise în lista celor propuse în vederea vânzării.

Executarea unei hotărâri judecătorești trebuie privită, conform jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului ca parte integrantă a procesului, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Or, deși recurenții dețin o hotărâre judecătorească irevocabilă prin care s-a dispus restituirea terenurilor, aceasta nu a fost pusă în executare mai bine de 10 ani de la pronunțarea ei. Este invocată și încălcarea art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului precum și a dispozițiilor art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi, susținându-se că prin respingerea ca inadmisibilă a cererii nu s-a realizat o restrângere a drepturilor reclamanților ci a fost atinsă existența însăși a dreptului.

C., prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței de fond.

În motivare arată că recurenții reclamanți au uzat de calea procesuală prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004, trebuind să-și asume și aplicarea prevederilor alin. (3) al textului de lege citat. Susținerea că ar fi fost încălcate prevederile ar. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului este nefondată. Recurenții au avut parte de un proces echitabil și au beneficiat din plin de accesul liber la justiție.

Decizia nr. 477/2005 a Tribunalului Cluj nu este opozabilă C. Pe de altă parte, Tribunalul nu putea obliga comisia locală de fond funciar să restituie ceva ce nu avea în patrimoniu. Parcelele 242, 243 și 244 din C.F. Sânnicoara, la care se referă recurenții, nu se identifică cu E. Apahida, concluziile raportului de expertiză administrat în cauză bazându-se pe date incerte.

Respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în contencios administrativ nu semnifică încălcarea dreptului recurenților de a-și valorifica pretențiile referitoare la punerea în executare a hotărârii judecătorești. De altfel, Decizia civilă nr. 477/2005 a fost pusă în executare la data de 3 decembrie 2015, recurenții fiind puși în posesie asupra „ terenului identificat în C.F. Sânnicoară, sub nr. topo 242, 243, 244, în suprafață de 13.653,6 mp”, executare contestată de C. (contestație în curs de judecare la Judecătoria Cluj-Napoca).

II. Soluția instanței de recurs;

Înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu hotărârea atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va respinge recursul ca nefondat, pentru considerentele ce urmează:

Recurenții-reclamanți au formulat prezenta acțiune în contencios administrativ, solicitând obligarea pârâtului D. la emiterea unei hotărâri de Guvern prin care să constituie ca rezervă și să pună la dispoziția Comisiei locale de aplicare a legilor fondului funciar a com. Apahida terenurile aflate la pct. 78 din anexa 4 la H.G. nr. 60/2005, care cuprinde lista bunurilor imobile din domeniul privat al statului aflate în administrarea acestei autorități, respectiv terenurile cu suprafața de 5 ha și 4.612 mp din parcele cu nr. topo 242,243 și 244 din C.F. Sânnicoară, județul Cluj și investirea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a pct. 48, devenit pct. 51 din anexa 3 la O.U.G. nr. 101/2011.

Premisa necontestată a cauzei este că recurenții-reclamanți au formulat obiectul cererii întemeindu-se pe dispozițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care se referă la acțiunile împotriva ordonanțelor D.

Controlul instanțelor judecătorești în cadrul acțiunilor împotriva ordonanțelor D. este limitat, în considerarea naturii juridice a acestor acte. Ordonanța este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituțional și de drept administrativ, spre deosebire de hotărârea de Guvern, supusă exclusiv unui regim juridic de drept administrativ.

Mecanismul de control consacrat de art. 9 din Legea nr. 554/2004 în privința ordonanțelor D. se întemeiază pe dispozițiile art. 126 alin. (6) din Constituție, conținând o strictă condiționare a soluției instanței de contencios administrativ de soluția instanței de contencios constituțional. Astfel admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ depinde de pronunțarea de către Curtea Constituțională a unei soluții de constatare a neconstituționalității ordonanței D. În acest mod sunt conciliate exigențele impuse de rigorile statului de drept: asigurarea supremației Constituției, respectarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat și protecția drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanelor.

Recurenții susțin că prima instanță ar fi trebuit să nu aplice dispozițiile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, pe motiv că, în speță, ar conduce la o îngrădire a liberului lor acces la justiție.

Înalta Curte constată că prima instanță, în aplicarea legii, nu putea pronunța decât o soluție prin care să respecte întocmai mecanismul conceput de legiuitor pentru controlul ordonanțelor D. Atât art. 126 alin. (6) din Constituție cât și art. 9 din Legea nr. 554/2004 consacră competența instanțelor de contencios administrativ de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale, respectiv accesul la justiție al persoanelor aflate în situația menționată, determinând însă strict regimul juridic specific al acestui tip de acțiuni în contencios administrativ, care ține seama de natura mixtă, constituțională și administrativă a ordonanțelor D. Admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ este condiționată de răsturnarea prezumției de constituționalitate a ordonanței D. pretins vătămătoare, așa încât, prima instanță nu se putea pronunța, în condițiile respingerii de către Curtea Constituțională a excepției de neconstituționalitate invocată de către reclamanți, decât în sensul respingerii cererii, ca inadmisibilă. O distincție în raport de motivele respingerii excepției de neconstituționalitate este nerelevantă și inutilă întrucât, atât potrivit art. 126 alin. (6) din Constituție, cât și potrivit art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ este admisibilă exclusiv în situația admiterii excepției de neconstituționalitate, ca expresie a controlului constituțional asupra ordonanței D..

Dispozițiile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu constituie un obstacol procedural, ci o limită materială a dreptului la acțiune împotriva ordonanțelor D. consacrat de legislația internă, care nu intră în sfera de aplicare a art. 6 par. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Cât privește criticile din recurs referitoare la îngrădirea, prin soluția de inadmisibilitate a cererii, a punerii în executare a Deciziei civile nr. 477/2005 a Tribunalului Cluj și încălcarea, astfel, a dreptului reclamanților la un proces echitabil guvernat de art. 6 parag. 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate întrucât pentru punerea în executare a hotărârilor judecătorești există căile prevăzute de C. proc. civ., care nu au nicio legătură cu mecanismul de control prevăzut de art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Rezultatul procedurii de față nu este hotărâtor în mod direct pentru dreptul recurenților-reclamanți la executarea Deciziei nr. 477/2005.

Cu alte cuvinte, respingerea prezentei cereri ca inadmisibilă, în raport de temeiul de drept invocat, nu are legătură cu executarea hotărârii judecătorești invocate de către recurenții-reclamanți.

Cât privește prioritatea dreptului unional, aceste argumente ale recurenților sunt complet greșite întrucât în cauză nu s-a invocat și nu este incidentă nici o normă din dreptul Uniunii Europene.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanții A. și B. împotriva sentinței civile nr. 349 din 24 iunie 2015 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 3 februarie 2016.