ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1412/2017

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 22 mai 2014 reclamanții A. și B. au solicitat în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Jandarmeriei Române și Ministerul Afacerilor Interne: - anularea Hotărârii nr. 148.983 a Comitetului de analiză și repartizare nominală a locuințelor din cadrul Inspectoratului General al Jandarmeriei Române, garnizoana București, din data de 13 noiembrie 2013, aprobată prin decizia Inspectorului General al Jandarmeriei Române; - anularea soluției Direcției Generale Logistice din cadrul Ministerului Afacerilor Interne comunicate prin notificarea nr. 4224727 din data de 03 decembrie 2013 prin care reclamanților li s-a adus la cunoștință respingerea cererii de a transfera și atribui contractul de închiriere al locuinței de intervenție; - anularea Deciziei nr. 34.605/1 din data de 14 ianuarie 2014 a Inspectoratului General al Jandarmeriei Române prin care s-a dispus menținerea deciziei luate prin procesul-verbal din data de 13 noiembrie 2013 al Comitetului de analiză și repartizare nominală a locuințelor din cadrul Inspectoratului General al Jandarmeriei Române, garnizoana București; - obligarea pârâților la atribuirea prin preluare a contractului de închiriere nr. 4034388 din 05 septembrie 2012 de către B. a apartamentului situat în București, sector 3.

Soluția instanței de fond Prin Sentința nr. 3452 din data de 16 decembrie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Inspectoratul General al Jandarmeriei Române și Ministerul Afacerilor Interne, a anulat procesul-verbal nr. 148983 din 13 noiembrie 2013 aprobat de Inspectorul General al Jandarmeriei Române și notificarea nr. 4224727 din 03 decembrie 2013, a obligat pârâții la atribuirea către reclamantul B. a locuinței ce face obiectul contractului de închiriere nr. 4034388 din 05 septembrie 2012, precum și, în solidar, la 3438,88 lei cheltuieli de judecată către reclamantul A. Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a reținut, în esență, că Ministerul Afacerilor Interne este parte în contractul de închiriere a cărui atribuire se solicită și totodată este emitentul notificării contestate, prin urmare acest pârât are calitate procesuală pasivă în cauză, având în vedere și interdependența dintre capetele de cerere. S-a mai arătat că, așa cum reiese din probele administrate coroborate cu susținerile părților, reclamantul B. are dreptul la locuința de intervenție, întrucât statutul de agent operativ îl obligă să fie prezent în unitate în caz de urgență (iar textul din metodologie nu specifică o anume unitate militară), lucrează în structurile MAI, este fiul titularului inițial, iar din probele administrate nu reiese că există o altă persoană care ar fi mai bine calificată decât reclamantul pentru atribuirea locuinței în discuție.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Inspectoratul General al Jandarmeriei și Ministerul Afacerilor Interne, ambii criticând-o pentru nelegalitate. Recurentul Ministerul Afacerilor Interne a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., arătând în esență, că: - în mod nelegal instanța de fond a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Afacerilor Interne, având în vedere faptul că intimații-reclamanți au solicitat anularea Hotărârii comitetului de analiză și repartizare nominală a locuințelor din garnizoana București întrunită în data de 13 noiembrie 2013 la sediul Inspectoratului General al Jandarmeriei Române, materializată în procesul-verbal cu nr. 148.983 din 13 noiembrie 2013, precum și faptul că aceștia au avut sau au raporturi de muncă cu IGJR. În speță, nu există identitate între Ministerul Afacerilor Interne - citat în calitate de pârât în cauză și cel oblicat în raportul juridic dedus judecății. - cu privire la anularea Notificării nr. 4224727 din 03 decembrie 2013 emisă de către Direcția Generală de Logistică din cadrul MAI se învederează, în primul rând, faptul că această notificare nu este act administrativ în înțelesul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, motiv pentru care se impunea respingerea acestei cereri ca fiind inadmisibilă, iar în al doilea rând, se arată că și în cazul în care ar aprecia că notificarea este act administrativ, calitate procesuală pasivă are autoritatea administrativă emitentă, în speță Direcția Generală Logistică. 2. Recurentul Inspectoratul General al Jandarmeriei (UM 0251 București) a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și a arătat următoarele: - analizând textele de lege incidente, pentru a aprecia situația cazurilor de urgență sau cele care necesită prezența permanentă la unitate, trebuie analizate atribuțiile sau funcția, fapt nedemonstrat de reclamant. - este eronată aprecierea instanței de fond cum că prevederile art. 29 alin. (1) din Anexa la O.M.A.I. nr. 243/2011 nu fac distincție între locuință de serviciu și cea de intervenție, singura condiție fiind aceea ca un membrul de familie să facă pare din personalul M.A.I:

Apărările intimatului Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimații au solicitat respingerea recursurilor formulate ca nefondate, arătând, în esență, că: - autoritatea ierarhic superioară a Direcție Generale Logistice este Ministerul Afacerilor Interne, iar autoritatea ierarhic superioară a Comitetului de repartizare a locuințelor este Inspectoratul General al Jandarmeriei Române. - instanța de fond a fost chemată să constate îndeplinirea tuturor condițiilor legale privind atribuirea unei locuințe de intervenție, existența unui drept efectiv al reclamantului B. și, pe cale de consecință, să dispună obligarea pârâtelor la atribuirea prin preluare a contractului de închiriere. Interpretarea extensivă a recurentului în ceea ce privește aplicarea și a altor condiții nu este de natură a adăuga la lege.

Procedura de filtrare a recursului Raportul asupra admisibilității recursului, întocmit în cauză potrivit art. 493 alin. (2) - (3) C. proc. civ., a fost comunicat părților în baza încheierii din data de 20 iulie 2016, conform alineatului (4) al aceluiași articol. Prin încheierea din 24 noiembrie 2016, completul de filtru a admis recursul în principiu și a fixat termen pentru judecarea acestuia în ședință publică, în condiții de contradictorialitate, conform art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Cu privire la recursul formulat de Ministerul Afacerilor Interne se constată că au fost invocate dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 C. proc. civ., criticându-se respingerea excepției lipsei calității procesuale a M.A.I. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deși aparent am fi în prezența unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiași motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată și o hotărâre care nu este deloc motivată și una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și motivele pentru care s-au respins cererile părților. Motivarea este de esența hotărârilor și este necesară pentru a o face înțeleasă și acceptată de părți, dar și pentru a permite instanței de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situației de fapt și a aplicării legii sau numai aplicarea legii. Este însă important de reținut că judecătorul este obligat să motiveze soluția dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părților care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluția este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument. În cauza de față se constată că hotărârea primei instanțe este motivată atât în fapt cât și în drept, astfel încât motivul invocat nu este incident. Cel de-al doilea motiv de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față, aceste motive nu sunt incidente, prima instanță aplicând în mod corect dispozițiile legale. Astfel, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei entități între persoana pârâtului și cel obligat în raportul juridic. Autoritatea publică este definită de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ teritoriale care acționează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public. În materia contenciosului administrativ, nu este relevantă personalitatea juridică a autorității publice astfel definite, ci capacitatea de drept administrativ, constând în aptitudinea prevăzută de lege de a realiza prerogative de putere publică, asigurând organizarea executării și executarea în concret a legii. Transpusă în plan procesual, capacitatea administrativă conferă capacitatea autorității publice de a sta în proces, indiferent dacă are sau nu are personalitate juridică și deci capacitate juridică în sensul civil al noțiunii, fapt ce produce efecte asupra modului de aplicare a criteriului rangului autorității emitente în determinarea instanței competente. Potrivit dispozițiilor art. 5 din Normele Metodologice privind utilizarea unor spații, aflate în administrarea Ministerului Administrației și Internelor, aprobate prin Ordinul MAI nr. 243/2011, fondul locativ se compune din locuințe de serviciu și de intervenție aflate în proprietatea publică sau privată a statului și în administrarea Ministerului Administrației și Internelor. Art. 7 din același act normativ prevede că evidența fondului locativ și încadrarea lui pe categorii de locuințe se constituie la unitatea de administrare la care acesta este înregistrat și se centralizează la structura de specialitate a ordonatorului de credite de nivel superior, precum și la Direcția generală logistică, centralizat pentru Ministerul Administrației și Internelor. Apare evident faptul că Direcția generală logistică este un departament al Ministerului Administrației și Internelor, o structură în cadrul căreia se ține evidența fondului locativ administrat de M.A.I. Or, așa fiind, Înalta Curte reține că Direcția generală logistică nu este o autoritate publică în sensul legii contenciosului administrativ, care să acționeze în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public. Cum în cauza de față atât contractul de închiriere cât și notificarea de eliberare a locuinței au fost emise de Ministerul Afacerilor Interne, în mod corect prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive. Nefondată este și critica privind inadmisibilitatea capătului de cerere privind anularea Notificării nr. 4224727 din 3 decembrie 2013 întrucât prin acest act administrativ reclamanților-intimați le-a fost comunicată soluția respingerii cererii privind preluarea locuinței și au fost somați să părăsească spațiul până la data de 20 decembrie 2013. Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că reprezintă manifestări unilaterale de voință care generează, modifică sau sting drepturi și obligații în beneficiul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate. Or, notificarea în cauză, constituie un act administrativ de natură să modifice sau să stingă un drept în sensul legii contenciosului administrativ. 2. Recurentul Inspectoratul General al Jandarmeriei a invocat dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ. și a susținut neîndeplinirea condițiilor legale pentru atribuirea locuinței. Critica este nefondată după cum se va arăta în continuare. În fapt, între intimatul-reclamant A. și Direcția Economico-Administrativă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne a fost încheiat contractul de închiriere nr. 1086407 din 24 septembrie 2009 privind un apartament situat în București, spațiul având destinație de locuință de intervenție. Potrivit Anexei C la contract, alături de intimat au locuit membrii familiei sale, respectiv soția C., fiica D. și fiul acestuia, intimatul-reclamant B. - subofițer operativ la Unitatea Specială 70 Jandarmi București (UM 0530 București). Prin Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 11/4580 din 17 septembrie 2013 s-a dispus trecerea în rezervă a intimatului-reclamant A., ofițer în vârstă de 55 de ani, cu o vechime în structuri militare de 35 ani, 11 luni și 4 zile. În aceste condiții și prin raportare la dreptul conferit de dispozițiile art. 29 din Norme, în data de 23 octombrie 2013 A. a formulat o cerere la Inspectoratul General al Jandarmeriei Române prin care a solicitat atribuirea locuinței de intervenție prin preluarea contractului de închiriere de către fiul său B.. Potrivit dispozițiilor art. 29 alin. (1) din Ordinul MAI nr. 243/2011 pentru aprobarea Normelor Metodologice privind utilizarea unor spații aflate în administrarea Ministerului Administrației și Internelor, forma în vigoare la momentul formulării cererii, titularul contractului de închiriere care și-a încetat activitatea din motive neimputabile lui, poate cere ca locuința pe care o ocupă să fie atribuită unui membru al familiei cu care locuiește împreună, dacă acesta face parte din personalul Ministerului Afacerilor Interne. Cum în mod corect a reținut și prima instanță, prevederea legală nu făcea distincție între locuința de serviciu și locuința de intervenție, dreptul de a cere atribuirea existând indiferent de tipul spațiului închiriat, iar unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă: ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Potrivit Anexei 1 lit. l) din Ordinul MAI nr. 243/2011, prin locuință de intervenție se înțelege locuința situată în incinta unității de administrare sau în imediata apropiere a acestuia, destinată cazării personalului Ministerului Administrației și Internelor care îndeplinește funcții sau atribuții de serviciu ce necesită prezența lui permanentă sau în caz de urgență, la unitate. De asemenea, conform art. 24 alin. (2) din aceleași norme, în forma în vigoare la momentul formulării cererii, conducătorii unităților atribuie locuința de intervenție solicitată ținând cont de nevoile unității și de personalul îndreptățit să ocupe spațiul respectiv, potrivit legii. Or, în condițiile în care chiar recurenta susține că 90% din subofițerii Jandarmeriei Române au calitatea de subofițeri operativi, ceea ce presupune prezența permanentă sau în caz de urgență la unitate, se impunea ca unitatea de administrare să facă o departajare în funcție de celălalt criteriu prevăzut de lege și anume nevoile unității. Însă, în actele administrative atacate, nu se motivează existența altor cadre din personalul Ministerului Administrației și Internelor care, potrivit criteriilor legale, să fie mai îndreptățiți la atribuirea locuințelor de intervenție, ținându-se seama de activitatea propriu-zisă desfășurată de aceștia și de nevoile unității.

Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia Pentru aceste considerente și în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile declarate de Inspectoratul General al Jandarmeriei și Ministerul Afacerilor Interne împotriva Sentinței nr. 3452 din 16 decembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Potrivit dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., instanța poate, chiar și din oficiu, să reducă motivat partea din cheltuielile de judecată reprezentând onorariul avocaților, atunci când acesta este vădit disproporționat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfășurată de avocat, ținând seama de circumstanțele cauzei. Măsura luată de instanță nu va avea nici un efect asupra raporturilor dintre avocat și clientul său. Neîndoielnic că intimații reclamanți au beneficiat, pe tot parcursul procesului, de asistență juridică calificată, complexă sub aspectul pregătirii apărării, avocatul depunând toate diligențele în scopul realizării unei apărări bine documentate, în vederea unei corecte aprecieri asupra drepturilor deduse judecății.La fel de adevărat este și că onorariul de avocat fixat de comun acord de client și avocat, corespunde pe deplin exigențelor exercitării profesiei de avocat, însă cheltuielile acordate s-au raportat la munca îndeplinită de avocat și mai cu seamă la caracterul lor rezonabil, dat fiind că în fața Înaltei Curți a existat un singur termen de judecată. Pentru aceste motive vor fi reduse cheltuielile de judecată și vor fi obligați recurenții Inspectoratul General al Jandarmeriei și Ministerul Afacerilor Interne să plătească intimaților A. și B. suma de 6.000 lei cheltuieli de judecată, cu aplicarea dispozițiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.