ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1859/2017

Decizia nr. 1859/2017

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate anularea Raportului de evaluare nr. 10901/G/II/13.03.2015 emis de pârâtă, prin care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantei în perioada 19.06.2012-11.07.2012.

Prin sentința nr. 146 din 15 iunie 2015, Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta A. și a anulat Raportul de evaluare nr. 10901/G/II/13.03.2015 emis de Agenția Națională de Integritate.

II. Recursul

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate invocând motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs a arătat că sentința a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, întrucât reclamanta-intimată a fost validată în funcția de Primar al Comunei Drajna, jud. Prahova, în mandatul 2012-2016.

De asemenea, deține și calitatea de reprezentant în Consiliul de Administrație al Școlii, conform Hotărârii nr. 1 din 08 octombrie 2011, emisă de Școala cu clasele I-VIII Drajna, jud. Prahova, fiind numită în acest Consiliu de Administrație, ca reprezentant al părinților, la 16.09.2011.

A menționat că activitatea de evaluare privind respectarea regimului juridic al incompatibilităților s-a efectuat pentru perioada 19 iunie 2012 (data validării mandatului de primar) - 29.10.2014 (data emiterii adresei de către Primăria Comunei Drajna, jud. Prahova).

A invocat disp. art. 25 din Legea nr. 176/2010, art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 și a susținut că incompatibilitatea reprezintă acea situație juridică în care o persoană deține două sau mai multe funcții în mod simultan, fără a avea acest drept, conform legii, respectivele funcții neputând fi deținute concomitent în mod legal.

La edictarea normei, legiuitorul a avut în vedere situația deținerii funcțiilor prin cumul și nu exercitarea lor efectivă. Astfel, devine greșită interpretarea dată de instanță legii.

Intimata reclamantă este primar începând cu data de 19.06.2012, la care a fost validată în funcția de autoritate publică, și nu începând cu data depunerii jurământului, care reprezintă momentul de la care noul primar își exercită efectiv mandatul, aspect lipsit de relevanță, întrucât aceasta s-a aflat în stare de incompatibilitate prin deținere simultană de calități.

Incompatibilitatea are în vedere o restricție ce operează numai în momentul dobândirii funcției sau chiar la o dată ulterioară acesteia, în care titularul funcției este obligat să aleagă între prima funcție și cea nouă, sub sancțiunea demiterii din funcția incompatibilă cu cea deținută anterior.

Stabilirea expresă a incompatibilităților are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deține o funcție de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar și să se abțină de la exercitarea unor funcții sau de la desfășurarea unor activități care, prin natura lor, ar fi în contradicție cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigențelor legale sau regulamentare. Or, prin cumularea mandatului de ales local cu o altă funcție publică de autoritate sau cu o funcție privată, stabilită prin legea specială, alesul ar putea intra în conflict cu prerogativele și obligațiile stabilite prin statutul său.

Un asemenea cumul este în dauna funcțiilor îndeplinite, a imparțialității, obiectivității și independenței pe care exercițiul lor corect îl presupune.

A fost invocată Decizia Curții Constituționale nr. 972 din 21 noiembrie 2012 susținându-se că este lipsită de fundament și susținerea potrivit căreia incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuțiilor aferente funcției care atrage starea de incompatibilitate.

Legea nr. 161/2003 face vorbire despre faptul că funcția de primar este incompatibilă cu funcția de reprezentant al Consiliului de administrație al unei instituții publice - în cauză - al unei școli.

Nu se face nicio precizare despre modul în care ar trebui abordate cele două funcții, în sensul în care legiuitorul nu a considerat necesară nicio precizare suplimentară, cum ar fi faptul că este necesară exercitarea atribuțiilor celor două funcții deținute.

Potrivit principiului general de drept conform cu care unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să o facem, precum și principiului că un text legal poate reglementa mai puțin, dar niciodată mai mult, adaosul la lege fiind inacceptabil, este suficientă și necesară simpla deținere a celor două funcții pentru care cumulul este interzis, pentru a fi atrasă starea de incompatibilitate.

Exercitarea atribuțiilor își pierde relevanța, la fel ca și susținerile referitoare la obținerea de remunerații.

Recurenta pârâtă a invocat disp. art. 58 din Legea nr. 215/2001, art. 14 din Legea nr. 393/2004 și a precizat că mandatul de primar debutează odată cu validarea rezultatului alegerilor de către judecătoria competentă, după procedura prevăzută de lege, fiind momentul de la care o persoană deține calitatea și funcția de autoritate publică de primar.

Instanța are în vedere doar aspectul privind exercitarea funcției de primar și nu deținerea ei. Funcția de primar este deținută de persoana validată de către judecătorie, urmare a validării rezultatului alegerilor.

Validarea pe funcție și exercitarea atribuțiilor funcțiilor nu se suprapun nici sub aspectul conținutului și nici sub aspectul momentului temporal în care cele două intră în portofoliul noului primar, însă momentul validării, adică momentul obținerii calității de primar, este și momentul de la care persoana care a obținut acest statut are obligația respectării prevederilor legale aferente respectivului statut.

Pentru reținerea stării de incompatibilitate, conform legii, deținerea unei anumite calități instituite de lege, în mod cumulativ cu alta/altele, este necesară și suficientă.

Astfel, intimata reclamantă devine primar începând cu data de 19 iunie 2012, prin încheierea din această dată, emisă în Dosarul nr. x/331/2012 de Judecătoria Vălenii de Munte, județul Prahova, când a fost validată alegerea sa în funcția de Primar al comunei Drajna, jud. Prahova, mandatul 2012-2016.

În cauză, termenul de decădere de 15 zile disponibil pentru a înlătura starea de incompatibilitate în care se afla începând cu 19.06.2012 se împlinea la data de 05.07.2012.

Aceasta a demisionat din calitatea de membru în consiliul de administrație al Școlii la data de 11.07.2012, după expirarea termenului impus, astfel că a încălcat regimul juridic al incompatibilităților.

În adresa nr. 143 din 29 octombrie 2014 emisă de Școala Gimnazială Drajna de Jos, s-a menționat că a fost înregistrată la compatimentul secretariat, demisia cu nr. 818 din data de 11.07.2012, a numitei A., din Consiliul de Administrație al școlii, având calitatea de reprezentant din partea părinților. De asemenea, în această adresă s-a precizat că persoana susmenționată a participat la ultima ședință de Consiliu de Administrație în data de 18.06.2012.

Spiritul civic manifestat de intimata reclamantă și susținut de instanța de fond își pierde complet valoarea, atât timp cât a fost exprimat cu încălcarea unor prevederi legale imperative, cum ar fi instituția juridică a incompatibilităților.

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului arătând, în esență, că după depunerea jurământului de către alesul local, când acesta este apt să exercite efectiv atribuțiile funcției publice, starea de incompatibilitate devine o certitudine, deoarece numai în această etapă se poate pune în discuție simultaneitatea funcției de primar, incompatibilă cu o altă funcție deținută anterior.

A invocat și Metodologia de organizare și funcționare a Consiliului de administrație al unităților de învățământ existentă în anul 2012 care, la art. 10 lit. f), arată că nu poate avea calitatea de membru în Consiliul de administrație primarul aflat în perioada exercitării mandatului.

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 27 ianuarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea din 24 martie 2017 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Analizând sentința recurată prin prisma motivului de recurs invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, față de următoarele considerente:

În raportul de evaluare contestat s-a reținut că intimata reclamantă a acționat cu nerespectarea dispozițiilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților, în sensul art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât în perioada 19.06.2012-11.07.2012, simultan cu funcția de primar al comunei Drajna, jud. Prahova, a deținut și calitatea de membru în Consiliul de Administrație al Școlii cu clasele I-VIII Drajna de Jos, jud. Prahova.

Conform art. 87 alin. (1) lit. d) din acest act normativ, funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice.

Art. 91 alin. (1)-(4) din Legea nr. 161/2003 stabilește că

„(1) Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului, iar în cazul prevăzut la art. 88 alin. (2), după validarea celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcție incompatibilă cu cea de ales local.

(2) În cazul prevăzut la art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales local intervine la data la care alesul local, soțul sau ruda de gradul I a acestuia devin acționari.

(3) Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor prezentei secțiuni este obligat să demisioneze din una dintre funcțiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi.

(4) În situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale.”

Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, validarea alegerii primarului se face în termen de 20 de zile de la data desfășurării alegerilor, în camera de consiliu a judecătoriei în a cărei rază teritorială se află comuna sau orașul, de către un judecător desemnat de președintele judecătoriei, după îndeplinirea prevederilor art. 38 alin. (1) și (1

1

) din Legea nr. 334/2006, cu modificările și completările ulterioare.

Conform disp. art. 14 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali, primarul intră în dreptul deplinei exercitări a mandatului după depunerea jurământului, al cărui conținut este prevăzut la art. 7 alin. (1).

În raport cu aceste prevederi legale, instanța de fond a apreciat că data la care începe exercitarea mandatului de primar al reclamantei este 25.06.2012 - data depunerii jurământului , chiar dacă validarea mandatului s-a făcut la o dată anterioară - 19.06.2012.

Din calitatea de membru în Consiliul de administrație al școlii reclamanta și-a depus demisia la data de 11.07.2012, iar în perioada 25.06.2012-11.07.2012 nu s-au ținut ședințe ale Consiliului de administrație, la data de 11.07.2012 împinindu-se termenul de 15 zile prevăzut de art. 91 din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a anulat raportul de evaluare reținând că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, în condițiile în care de la data depunerii jurământului primarul intră în exercitarea mandatului, iar calitatea de primar încetează la data depunerii jurământului de către noul primar.

În acest sens este avută în vedere împrejurarea că finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii 161/2003 constă în asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, precum și în prevenirea corupției, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidență a incompatibilităților vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrității persoanei ce ocupă o funcție sau demnitate publică de eventualele ingerințe determinate de interese personale ce decurg din desfășurarea în paralel a unor activități private conexe. În egală măsură, în accepțiunea legiuitorului, protejarea integrității se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupție ce ar putea fi săvârșite ca urmare a îmbinării exercitării funcției publice cu desfășurarea unor activități economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrități și prevenirea faptelor de corupție se realizează doar în situația în care există premise reale de natură a amenința în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a funcției de membru în Consiliul de administrație al unei unități de învățământ , situație în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcții sau demnități publice. Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităților și este de natură a justifică limitarea exercitării unor drepturi.

În cauză, criticile formulate de recurenta pârâtă în recurs au în vedere greșita interpretare a prevederilor legale privind incompatibilitățile, în sensul că simpla deținere simultană a două calități apte din punct de vedere legal să creeze starea de incompatibilitate este suficientă, fără a avea relevanță dacă funcțiile respective s-au exercitat în fapt și în mod efectiv.

Înalta Curte, în deplină concordanță cu judecătorul fondului, apreciază că simpla deținere, pur formală a două funcții incompatibile nu conduce la stabilirea stării de incompatibilitate.

Această concluzie se întemeiază pe interpretarea ansamblului normelor de drept ce au incidență în cauză întrucât, în procesul de aplicare a dreptului, judecătorul, dar și alte autorități administrative trebuie să clarifice cu precizie compatibilitatea normei juridice în raport cu o anumită situație de fapt.

Din perspectiva acestui scop, interpretul legii trebuie să elucideze sensul exact al normei de drept, pentru a se defini, cu toată precizia, voința legiuitorului.

În realizarea interpretării dreptului se utilizează mai multe metode, prin intermediul cărora urmează să se stabilească sensul exact al normei, efectele și scopul legii din care face parte textul normativ supus interpretării.

Un act normativ are caracter complex, fapt ce impune ca interpretarea să scoată în relief condiționarea social-istorică a actului normativ, finalitățile pe care le urmărește, valorile ocrotite, construcția sa logică.

În cazul de față, prima instanță a efectuat interpretarea sistematică, în conformitate cu ansamblul legislativ din care face parte norma interpretată.

Norma interpretată, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) este prevăzută în Legea nr. 161/2003 care a reglementat măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Din titulatura Legii nr. 161/2003 și ansamblul normelor legale conținute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ.

Rațiunea instituirii regimului incompatibilităților este aceea de a preveni apariția unor situații în care exercitarea simultană a două sau mai multe funcții de demnitate publică și în domeniul privat ar putea influența decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competențelor sale legale.

Înalta Curte reține că numai exercitarea simultană a unei funcții sau demnități publice și a funcției de membru în Consiliul de administrație al unei unități de învățământ conduce la starea de incompatibilitate, aceasta fiind interpretarea care corespunde scopului legii, acela de înlăturare a cauzelor și condițiilor care determină corupția.

De plano, textele legale interpretate fundamentează ideea că exercitarea simultană a celor două funcții determină starea de incompatibilitate.

Numai că, stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie, astfel cum a procedat și instanța de fond, să se facă pe baza stării de fapt dovedite în cauză.

Așa cum s-a arătat, incompatibilitățile reglementate prin Legea nr. 161/2003 instituie o garanție pentru exercitarea funcției publice, în condiții de imparțialitate și transparență, cu scopul protejării interesului public.

Or, în situația în care cele două funcții nu au fost exercitate simultan, este greșit a se reține incidența cazului de incompatibilitate.

Prezintă relevanță și jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene prin care s-au consolidat, ca izvor de drept, principiul proporționalității și cel al prevalenței substanței asupra formei.

Prin prisma principiului proporționalității, natura și severitatea măsurii administrative privind starea de incompatibilitate sunt disproporționate față de scopul legii, fiind astfel încălcat echilibrul rezonabil între situația de fapt și sancțiunile ce urmează a fi suportate.

În cauză s-a nesocotit și principiul prevalenței substanței asupra formei pentru că autoritatea publică a dispus măsuri de natură a aduce restrângeri drepturilor individuale pe considerente pur formale, care nu sunt dublate de considerente ce țin de substanța raporturilor sociale ocrotite prin ansamblul normelor de drept din Legea nr. 161/2003.

În sinteză, prin Legea nr. 161/2003 a fost reglementată interdicția de a exercita concomitent o funcție publică și una în domeniul privat, în vederea asigurării transparenței funcțiilor publice și în mediul de afaceri, cu scopul prevenirii și sancționării corupției.

În speță se constată, pe de o parte, că exercitarea mandatului de primar al reclamantei începe la data de 25.06.2012, iar, pe de altă parte, că în perioada 25.06.2012-11.07.2012 nu s-au ținut ședințe ale Consiliului de administrație, astfel că nu poate fi reținută starea de incompatibilitate din moment ce la data de 11.07.2012 reclamanta și-a prezentat demisia din funcția de membru al Consiliului de administrație al unității de învățământ.

Este de subliniat și faptul că s-a constatat un reviriment al practicii judiciare, care s-a îndreptat spre interpretarea textelor de lege în materia incompatibilităților în sensul că intervine starea de incompatibilitate în cazul exercitării efective a funcției care atrage această stare, reviriment care a fost confirmat și de modificarea legislativă introdusă prin Legea nr. 87/2007 pentru modificarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în M. Of. nr. 313/02.05.2017. Potrivit art. 4 din această lege, la articolul 87 alin. (1), partea introductivă se modifică și va avea următorul cuprins: „Art. 87 (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități: (…)”.

Având în vedere toate aceste considerente, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de recurs invocat de recurenta pârâtă, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenția Națională de Integritate împotriva sentinței nr. 146 din 15 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Ploiești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 19 mai 2017.