ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2964/2017

Hotărârea pronunțată de instanța de fond

Cererea de recurs

Apărările intimaților

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la obiectul sesizării, din analiza practicii neunitare atașate cererii de recurs în interesul legii rezultă că jurisprudența neunitară vizează stabilirea instanței competente material să soluționeze cererile de chemare în judecată formulate de Agenția Națională de Integritate care au ca obiect constatarea nulității absolute a unor acte juridice din categoria celor menționate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 (acte juridice care, potrivit hotărârilor judecătorești anexate sesizării, respectiv comunicate de curțile de apel, pot consta în: contracte de muncă, contracte civile pentru desfășurarea unor activități la birouri parlamentare, contracte de finanțare încheiate de autoritățile locale cu asociații sportive, contracte de furnizare servicii medicale, contracte de închiriere pășune etc.) pretins a fi încheiate, direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese.

Astfel, în vreme ce o secție a Înaltei Curți de Casație și Justiție a considerat că aceste acțiuni sunt întotdeauna de competența instanței de contencios administrativ, conform art. 24 din Legea nr. 176/2010, indiferent de natura actului juridic, o altă secție a aceleiași instanțe a apreciat că, într-o asemenea ipoteză, instanța competentă se determină în raport cu natura contractului.

În consecință, Înalta Curte de Casație și Justiție este chemată să stabilească, prin hotărâre pronunțată în recurs în interesul legii, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010, dacă instanța competentă material să soluționeze acțiunea având ca obiect constatarea nulității actelor juridice din categoria celor menționate de art. 23 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, formulată de Agenția Națională de Integritate, ulterior constatării existenței conflictului de interese, este, în toate cazurile, instanța de contencios administrativ sau aceasta se determină prin raportare la natura juridică a actului juridic (a contractului, în cazul sesizării de față) a cărui nulitate absolută se solicită a se constata.

Cu referire la dispozițiile art. 22 din Legea nr. 176/2010 se reține că nu au fost anexate sesizării hotărâri judecătorești prin care să fie soluționate cereri de anulare a actelor emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese [prevăzute la art. 22 alin. (2)] care sunt date în mod expres în competența instanței de contencios administrativ.

Cu toate acestea, în vederea soluționării recursului în interesul legii este necesară interpretarea coroborată a dispozițiilor art. 22, 23 și 24 din Legea nr. 176/2010, întrucât unele dintre argumentele exprimate în opiniile jurisprudențiale pun în discuție și sfera de reglementare a art. 22.

Analizând recursul în interesul legii, raportul întocmit de judecătorii-raportori, precum și problema de drept ce se solicită a fi dezlegată, se constată următoarele:

Legea nr. 176/2010 are în obiectul de reglementare integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, iar unul din principalele mijloace de atingere a scopului legii constă în instituirea în sarcina anumitor categorii de persoane, expres menționate în cuprinsul art. 1 alin. (1), a obligației declarării intereselor.

Regimul juridic al acestei obligații, precum și consecințele constatării existenței conflictului de interese sunt reglementate atât de actul normativ amintit, cât și de Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 161/2003).

Potrivit art. 32 din Legea nr. 176/2010:

Având în vedere că sediul materiei în ceea ce privește conflictul de interese (definiție și principii) se regăsește în capitolul II din titlul IV al Legii nr. 161/2003 și față de dispozițiile legale evocate, se impune interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 22, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 176/2010, precum și a prevederilor Legii nr. 161/2003 în scopul asigurării dezideratului de unitate și coerență a sistemului normativ.

Astfel, din cuprinsul Legii nr. 176/2010 rezultă că Agenția Națională de Integritate este autoritatea competentă să întocmească rapoartele de evaluare a existenței sau inexistenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate [art. 21 și art. 22 alin. (4)].

În situația constatării existenței conflictului de interese, în condițiile și termenul prevăzute de lege, după întocmirea raportului corespunzător și după parcurgerea procedurii judiciare sau expirarea termenului de contestare, după caz, Agenția Națională de Integritate poate cere instanței competente anularea următoarelor categorii de acte juridice:

Definiția noțiunii de "conflict de interese" se regăsește în cuprinsul Legii nr. 161/2003, care, totodată, reglementează atât cazul de nulitate absolută a actelor emise sau încheiate prin încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese, cât și dreptul la acțiune al persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese.

Astfel, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative."

Conform art. 72 alin. (1) din aceeași lege: "Persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I."

Art. 73 alin. (2) din lege dispune că: "Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea obligațiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

În sfârșit, potrivit art. 75 din același act normativ: "Persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenței unui conflict de interese prevăzut în prezenta secțiune se poate adresa instanței de judecată competente, potrivit legii, în funcție de natura actului emis sau încheiat."

Dispoziții identice sunt prevăzute pentru aleșii locali (conform art. 76 și 78 din Legea nr. 161/2003).

În consecință, atunci când titularul acțiunii în anularea actului emis sau încheiat prin încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese este "persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim", cererea de chemare în judecată se va soluționa de instanța competentă în raport cu natura actului, care poate fi cea de contencios administrativ [în cazul actelor administrative unilaterale, precum și în cazul contractelor administrative definite în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare], instanța civilă (în cazul contractelor civile) sau instanța de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă).

Interpretând sistematic dispozițiile Legii nr. 176/2010, prin raportare la Legea nr. 161/2003, se constată că natura juridică a actului este decisivă în stabilirea instanței competente material să soluționeze acțiunea în anularea acestuia, în primul rând din motive de coerență normativă (ubi eadem ratio ibi eadem jus).

În caz contrar, nu ar exista o justificare rațională pentru ca, de exemplu, acțiunea în constatarea nulității absolute a unui contract civil, pentru motivul că a fost încheiat cu încălcarea obligațiilor referitoare la conflictul de interese, să fie judecată, potrivit Legii nr. 176/2010, de instanța de contencios administrativ, în cazul în care reclamantă este Agenția Națională de Integritate, și de instanța civilă, potrivit Legii nr. 161/2003, în cazul în care reclamantă este persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim.

În consecință, per a contrario, indiferent de titularul acțiunii, același tip de acțiune se va judeca de aceeași instanță în raport cu natura juridică a actului.

Aceeași concluzie rezultă și din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 22 și art. 23 din Legea nr. 176/2010, justificată de folosirea alternativă a noțiunilor de acte "emise, adoptate sau întocmite", în cuprinsul art. 22, și de acte "încheiate", în cuprinsul art. 23.

În acest sens se apreciază că distincția de ordin terminologic pe care legiuitorul o face între actele "emise, adoptate sau întocmite" menționate la art. 22 alin. (2) și (3) și actele juridice sau administrative "încheiate" reglementate de art. 23 nu are altă justificare decât aceea că primele constau în acte administrative unilaterale, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pe când ultimele sunt reprezentate de contracte (administrative, civile sau de muncă).

Trimiterea expresă pe care doar art. 23 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 o face la posibilitatea instanței de a dispune repunerea părților în situația anterioară, ca efect al constatării nulității actului juridic, arată cu claritate că în acest caz obiectul reglementării este de natură contractuală.

Or, în contextul în care art. 22 - 24 din lege reglementează în principal condițiile de exercitare a acțiunii în justiție și competența materială a instanței, distincția între acte administrative unilaterale și contracte semnifică tocmai regimul procesual distinct generat de această clasificare. Consecința este aceea că acțiunea în anularea actelor "emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese" întemeiată pe dispozițiile art. 22 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se va judeca de instanța de contencios administrativ competentă, conform art. 24 din aceeași lege, atât datorită dispoziției exprese a legii, cât și a naturii administrative a acestor acte, pe când acțiunea în constatarea nulității absolute a unui contract se va judeca de instanța competentă în raport cu natura contractului, respectiv instanța civilă (în cazul contractelor civile), instanța de dreptul muncii (în cazul contractelor de muncă) sau instanța de contencios administrativ (în cazul contractelor administrative).

De asemenea, având în vedere că interpretarea privește reglementări cuprinse în articole și alineate distincte, este necesar a se avea în vedere și intenția legiuitorului, așa cum rezultă din tehnica legislativă folosită.

Astfel, folosirea unor articole distincte semnifică intenția legiuitorului de a reglementa ipoteze juridice distincte (conform art. 48 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare), ceea ce înseamnă că art. 22 și art. 23 din Legea nr. 176/2010 au obiect de reglementare diferit și trebuie interpretate astfel încât să producă în mod distinct efecte. Elementul care le diferențiază privește instanța competentă material să soluționeze acțiunea în anulare/constatarea nulității absolute.

Într-adevăr, dacă s-ar lua în considerare doar felul acțiunii, prevederile referitoare la contracte ar fi fost deja reglementate în cuprinsul art. 22, care menționează diferite tipuri de acțiuni (acțiunea în anularea raportului de evaluare a conflictului de interese, acțiunea în anularea raportului de evaluare a incompatibilității, precum și acțiuni în anularea actelor administrative emise, adoptate sau întocmite cu încălcarea prevederilor legale privind conflictul de interese sau incompatibilitățile).

Așadar, doar regimul procesual diferit justifică tehnica legislativă folosită de legiuitor. Omisiunea de a indica expres instanța competentă material să judece acțiunile întemeiate pe dispozițiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 semnifică tocmai diversitatea situațiilor care pot rezulta din natura contractului.

Cu referire la considerentele exprimate în susținerea primei orientări jurisprudențiale, conform cărora: "(..) cererea de anulare a respectivelor contracte are un caracter subsidiar acțiunii de constatare a conflictului de interese, fiind, de altfel, și cauza principală a nulității acestora. Așadar, competența de soluționare se determină în raport cu cererea principală, care este acțiunea de constatare a conflictului de interese", se reține că, deși nu se poate contesta că cererea de constatare a nulității absolute a actelor juridice în discuție trebuie să fie precedată de constatarea existenței unui conflict de interese, respectiv că anularea actelor juridice la care face referire art. 23 din Legea nr. 176/2010 este o consecință a constatării, în condițiile legii, a unui conflict de interese, din punct de vedere procedural nu există niciun argument legal pentru care să se poată aprecia că operează o prorogare de competență în sensul menționat.

Astfel, dispozițiile art. 123 C. proc. civ., care prevăd că cererile accesorii, adiționale și incidentale se judecă de instanța competentă să soluționeze cererea principală, au ca situație premisă formularea mai multor cereri, care nu au toate caracter principal, în cadrul aceluiași proces.

Or, în ipoteza analizată, constatarea existenței conflictului de interese și cererea de constatare a nulității actelor juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese sunt proceduri distincte care nu pot fi soluționate concomitent.

În plus, constatarea existenței conflictului de interese se face prin raportul de evaluare întocmit de inspectorul de integritate, raport împotriva căruia persoana care face obiectul evaluării poate formula contestație în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanța de contencios administrativ, conform art. 22 din Legea nr. 176/2010, după cum aceasta poate alege să nu conteste acest raport, neexistând în acest caz o acțiune pretins principală adresată instanței de contencios administrativ.

Prin urmare, nu se poate considera că instanța competentă conform art. 22 din Legea nr. 176/2010 va soluționa și cererile formulate în condițiile art. 23 din același act normativ, dispozițiile art. 123 C. proc. civ. nefiind aplicabile, pentru considerentele expuse.

Din perspectiva argumentelor prin care s-a susținut că Legea nr. 176/2010 nu conține o normă expresă care să abiliteze Agenția Națională de Integritate să sesizeze instanța specializată în soluționarea conflictelor de muncă se constată că dispozițiile art. 23 din Legea nr. 176/2010 au valoare de lege specială, în sensul art. 267 lit. d) C. muncii, și aceasta conferă legitimare procesuală activă Agenției Naționale de Integritate.

Cu referire la dispozițiile art. 24 din Legea nr. 176/2010, în prima opinie jurisprudențială, s-a arătat că ar fi redundante dacă nu s-ar fi intenționat să se atribuie instanțelor de contencios administrativ competența de anulare a tuturor actelor încheiate cu nerespectarea dispozițiilor acestui act normativ. În cea de-a doua orientare jurisprudențială s-a arătat că, dimpotrivă, reglementarea cuprinsă în art. 24 este un argument în sensul că instanța competentă se determină prin raportare la natura actului a cărui nulitate se solicită, pentru că numai în acest mod se explică de ce legiuitorul s-a referit în conținutul art. 23 din Legea nr. 176/2010 la acte juridice sau administrative încheiate cu încălcarea dispozițiilor legale privind conflictul de interese.

Așa cum s-a arătat deja, interpretarea sistematică, dar și logico-juridică a dispozițiilor art. 24 alin. (1) din lege conduce la concluzia că necesitatea reglementării în mod distinct a regulilor de competență aplicabile acțiunilor introduse la instanțele de contencios administrativ este justificată de împrejurarea că ipoteza art. 23 cuprinde atât acte juridice administrative încheiate (așadar care au un caracter bilateral/multilateral de natură contractuală), cât și o largă varietate de acte juridice din sfera de reglementare a ramurilor de drept privat, care atrag norme de competență specifice naturii juridice a acestora.

Sensul art. 24 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 este acela de a institui aplicarea normelor de competență din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, tuturor acțiunilor introduse la instanțele de contencios administrativ, care reprezintă dreptul comun în materie, derogatoriu de la dispozițiile generale cuprinse în Codul de procedură civilă. În acest mod, legiuitorul a ales să dea prioritate, în privința regulilor de competență, prevederilor Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, iar nu celor cuprinse în Codul de procedură civilă, act normativ care, potrivit dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 176/2010, se aplică în completare.

O dispoziție asemănătoare nu a fost necesar a fi edictată pentru acțiunile introduse pe rolul altor instanțe decât cele de contencios administrativ deoarece, în privința acestora, Legea nr. 176/2010 nu a adus nicio modificare regulilor de stabilire a instanței competente.

Totodată, deși sancțiunea nulității actelor juridice sau administrative prevăzute la art. 23 din lege reprezintă o consecință a încălcării dispozițiilor legale privind conflictul de interese, constatată prin raportul de evaluare (nefiind, așadar, necesar ca instanța sesizată să facă analiza condițiilor de valabilitate ale actelor juridice), alin. (3) al aceluiași text prevede și posibilitatea instanței de a dispune repunerea părților în situația anterioară.

Or, în acest din urmă caz, în sprijinul orientării jurisprudențiale care susține determinarea instanței competente în funcție de natura actului juridic pledează și argumente care țin de respectarea principiului specializării instanțelor cu consecințe în planul calității actului de justiție."