ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3482/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul acțiunii și procedura derulată în fața primei instanțe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 13.02.2012, reclamantul A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență și Inspectoratul pentru Situații de Urgență al județului Giurgiu, municipiul Giurgiu, solicitând:

- nulitatea măsurii punerii la dispoziție începând cu data de 15.06.2011;

- nulitatea absolută a măsurilor premergătoare și ulterioare trecerii reclamantului în rezervă, respectiv examinarea orală denumită "interviu" în vederea accesării funcțiilor vacante;

- nulitatea absolută a Ordinului de trecere în rezervă nr. 18.905/1 din 14 septembrie 2011 emis de Inspectorul Șef al Inspectoratului pentru Situații de Urgență al județului Giurgiu.

- repunerea sa în situația anterioară emiterii Ordinului de trecere în rezervă nr. 18.905/1 din 14 septembrie 2011, atât în ceea ce privește repunerea în funcția deținută anterior, respectiv subofițer tehnic principal, dar și drepturilor materiale restante și efective, cuprinzând norma de echipare, solda de grad și funcție, diferența de soldă de 25% reținută pe perioadă determinată, care ulterior a fost reținută pe perioadă nedeterminată, de la data trecerii în rezerva și până la reîncadrarea sa efectivă.

Prin sentința civilă nr. 4799 din data de 07.09.2012 au fost disjunse capetele de cerere privind anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011 și a Ordinului I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011, fiind înregistrate separat la data de 23-04.2012 în Dosarul nr. x/2/2012.

I.2 Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 2066 din 27 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea completatoare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor, Inspectoratul General pentru Situații de Urgență, și Inspectoratul General pentru Situații de Urgență al județului Giurgiu, ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, instanța de fond a reținut în esență următoarele aspecte:

Inițial, prin sentința civila nr. 2822 din 7 septembrie 2012, Curtea de Apel București a admis excepția necompetenței materiale, a disjuns soluționarea capetelor de cerere privind anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011, Ordinul I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011 de celelalte capete de cerere, a declinat competența soluționării capetelor de cerere privind anularea măsurii punerii la dispoziție, anularea măsurilor premergătoare și ulterioare punerii în rezervă, respectiv examinarea orală, anularea Ordinului nr. 18.905/I/14.09.2011, repunerea în situația anterioară emiterii acestuia și plata drepturilor materiale restante la Tribunalul Giurgiu și a înaintat dosarul având ca obiect anularea Ordinului M.A.I. I/658 din 10 iunie 2011 și Ordinul I.G.S.U. 080211 din 11 iunie 2011 la C.26 Fond pentru continuarea judecății.

Prin încheierea din 19.02.2013, Curtea de Apel București a scos cauza de pe rol și a trimis-o la Tribunalul Giurgiu.

Prin sentința civilă nr. 323 din 18 aprilie 2013, Tribunalul Giurgiu a declinat competența soluționării cauzei la Curtea de Apel București.

Prin sentința civila nr. 2822 din 27 septembrie 2013, Curtea de Apel București a admis excepția necompetentei materiale, a declinat competența soluționării cauzei la Tribunalul Giurgiu, a constatat ivit un conflict negativ de competență și a înaintat dosarul la Înalta Curte pentru soluționarea acestuia.

Prin decizia nr. 7564 din 3 decembrie 2013, Înalta Curte a stabilit competenta soluționării cauzei la Curtea de Apel București.

Prin încheierea de ședință din 28.03.2014, Curtea a respins excepția lipsei procedurii prealabile și a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului I.S.U. al județului Giurgiu.

S-a reținut că potrivit art. 12 din O.G. nr. 30/2007, încadrarea unităților pe categorii, funcționarea, organizarea și dotarea acestora se aproba prin ordin al ministrului, iar în baza art. 3 din H.G. nr. 416/2007, ministrul administrației și internelor stabilește structura organizatorica a unităților proprii ministerului.

S-a arătat că, în temeiul art. 22 alin. (2) din H.G. nr. 1490/2004, numărul de posturi pentru I.G.S.U. se stabilește prin ordin al ministrului, motiv pentru care s-a apreciat că este neîntemeiată susținerea reclamantului potrivit căreia un act normativ cu forță juridică superioară a fost modificat printr-un act normativ cu o forță juridică inferioară.

S-a constatat că emiterea ordinelor atacate a fost determinată de necesități de ordin organizatoric adaptate la limitările impuse prin Legea nr. 286/2010 privind bugetul de stat, respectiv reducerea numărului de posturi finanțate din cadrul Ministerului Administrației și Internelor începând cu trimestrul al II-lea al anului 2011.

De asemenea, s-a reținut că pentru punerea în aplicare a măsurilor de diminuare a cheltuielilor în cadrul M.A.I., a fost emis Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea IGSU și a unităților subordonate, iar inspectorul general a I.G.S.U. a emis, în condiții de legalitate, OIG nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind statul de organizare a subscrisei. Aceste două Ordine (O.M.A.I. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 și O.I.G. nr. 080211 din 11 iunie 2011) sunt acte administrative normative ce cuprind în conținutul lor informații clasificate "secret de stat".

S-a constatat că subunitatea la care a fost încadrat reclamantul a fost afectată de măsurile de reorganizare instituțională, în sensul că numărul funcțiilor de subofițer operativ principal din noul stat de organizare este mai mic decât numărul acestor funcții din statul anterior. Prin urmare, începând cu data de 15.06.2011 persoanele care au încadrat aceste funcții au fost puse Ia dispoziția unității în conformitate cu prevederile art. 82 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare, urmând a susține examinarea îi vederea departajării și numirii în funcție.

În fine, s-a constat că deoarece O.M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 și O.I.G. nr. 080211 din 11 iunie 2011 sunt acte administrative normative clasificate "secret de stat", nu sunt supuse publicării în M. Of. , potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2004.

Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs A., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

I.3. Recursul exercitat în cauză

Recurentul reclamant a invocat, sub un prim aspect, greșita interpretare a actelor deduse judecății, prin aceea că au calificat actele administrative contestate ca având caracter normativ, deși chiar intimații pârâți au susținut caracterul lor individual, în considerarea faptului că se adresează unei categorii speciale de personal al structurii I.G.S.U. al M.A.I. (nefiind comunicate totuși aceste ordine, ceea ce în opinia recurentului atrage lipsirea lor de eficiență juridică).

Sub un alt aspect se arată de către recurent că ordinele atacate ar fi trebuit precedate de emiterea unei hotărâri de guvern, pentru respectarea normelor de tehnică legislativă. În același timp, susține recurentul că numărul de posturi pe timp de pace și mobilizare în cadrul M.A.I. trebuie să fie aprobat prin hotărâre de guvern, iar lipsa unui astfel de act normativ duce la nulitatea ordinelor emise de M.A.I., nefiind permis ca un act normativ cu forță juridică inferioară să se subroge unui act administrativ cu forță juridică superioară.

O altă critică a recurentului reclamant s-a formulat în legătură cu reținerile instanței de fond referitoare la încadrarea numărului de posturi la nivelul I.G.S.U. și la nivelul M.A.I. în limita stabilită prin ordinele contestate, arătându-se că nr. maxim de posturi s-a stabilit prin H.G. nr. 416/2007.

S-a menționat în calea de atac împrejurarea că ordinele atacate nu au fost declasificate, astfel că toate apărările titularului acțiunii au fost făcute prin prisma aspectelor relevate de intimații pârâți în întâmpinările lor din dosarul de fond.

Un ultim argument în susținerea recursului a fost acela că actele administrative contestate au fost emise după ce se dispuseseră măsuri de organizare a interviurilor pe teme profesionale, ordinele fiind astfel nelegale pentru caracterul lor retroactiv.

În drept recursul a fost întemeiat pe dispozițiile art. 304 pct. 8 și 9 vechiul C. proc. civ.

I.4. Apărările intimaților

I.4.a. Prin întâmpinarea depusă la dosar, pârâtul I.G.S.U. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, pentru următoarele aspecte:

Raportând criticile recurentului la motivele de recurs invocate ca temei de drept în calea de atac declarată, a susținut intimatul I.G.S.U. că hotărârea atacată poate fi cercetată numai în limita acestor motive.

Referitor la critica recurentului vizând caracterul nelegal al reorganizării, intimatul a arătat că prin Ordinul M.A.I. nr. S/65/2011 privind activitatea de planificare structurală și management organizatoric în unitățile M.A.I. s-au realizat propunerile de transformări structurale care au condus la reorganizarea I.G.S.U., fiind avute în vedere prevederile art. 3 și ale art. 4 din H.G. nr. 416/2007 la emiterea Ordinului M.A.I. nr. I/658/2011.

A mai precizat intimatul pârât că Ordinul Inspectorului General al I.G.S.U. nr. 080211 din 11 iunie 2011 este un înscris clasificat, exceptat de la publicare în M. Of. , conform prevederilor art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004, care a fost emis în baza Ordinului ministrului administrației și internelor nr. I/658 din 10 iunie 2011 și în conformitate cu prevederile art. 10 și art. 13 din ordinul M.A.I. nr. S/65 din 13 martie 2011.

Consideră intimatul pârât I.G.S.U că au fost respectate toate exigențele legale referitoare la aprobarea prin ordin al ministrului a unui ordin emis de inspectorul general subordonat acestuia, iar recurentul nu a dovedit care este vătămarea ce i-a fost cauzată prin nepublicarea actelor cu caracter intern în Monitorul oficial.

I.4.b Prin întâmpinarea depusă de pârâtul ministerul Afacerilor Interne la filele 27-29 din dosar s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătându-se, în esență, că I.G.S.U. a avut responsabilitatea formulării de propuneri de reducere a posturilor, iar conform Ordinului M.A.I nr. I/658 din 10 iunie 2011 și Ordinului I.G.S.U. nr. 080211/2011, fiecare unitate teritorială din cadrul I.G.S.U. trebuia să elibereze regulamente proprii de organizare și desfășurare a evaluărilor.

În acest context a susținut intimatul pârât că actele administrative atacate au fost emise cu respectarea prevederilor legale de nivel superior, nefiind argumente care să susțină contrariul.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 2066 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel București este nefondat, urmând a fi respins pentru considerente care suplinesc argumentele care au format raționamentul juridic al primei instanțe.

II.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

O primă critică a recurentului reclamant a vizat reținerea de către judecătorul fondului a caracterului de act normativ pentru cele două ordine contestate, respectiv Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 și Ordinul I.G.S.U. nr. 080211/2011.

O astfel de critică nu poate fi analizată decât în contextul motivelor de nelegalitate formulate prin cererea completatoare, prin care s-a solicitat a se reține că se impune constatarea nulității absolute a celor două ordine pentru nepublicarea lor.

Este evident, în opinia instanței de control judiciar, că ordinele contestate au un caracter individual, fiind adresate unor categorii determinate de persoane, astfel că, în raport de această clasificare, aceste acte administrative nu sunt supuse cerinței aducerii la cunoștința celor interesați prin publicare, ci prin comunicare.

Or, pentru situația în care se invocă lipsa de comunicare a unui act administrativ cu caracter individual există alte remedii procesuale decât cel ales de recurentul reclamant, fără ca această necomunicare să afecteze valabilitatea actului atacat.

Tot în considerarea acestei calificări a caracterului individual pentru Ordinul M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011 și pentru Ordinul I.G.S.U. nr. 080211/2011, se constată că doar ipoteza în care un act normativ este supus publicării și nu se respectă această cerință poate atrage lipsirea actului de eficiență juridică, ceea ce nu este cazul în situația de față.

Din această perspectivă Înalta Curte a reținut că sunt aplicabile în cauză prevederile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în care se arată că "nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: - actele normative clasificate, potrivit legii, precum și cele cu caracter individual, emise de autoritățile administrative autonome și de organele administrației publice centrale de specialitate."

Un alt aspect adus în discuție de recurent a fost cel al încălcării forței juridice superioare dintr-o hotărâre de guvern printr-un act inferior care excede competențelor atribuite prin legislația secundară.

Înalta Curte observă că prin prevederile art. 3 din H.G. nr. 416/2007 se recunoaște ministrului administrației și internelor competența de "a stabili structura organizatorică a unităților, instituțiilor și structurilor din subordinea/din cadrul ministerului și aparatului central, precum și a organelor și unităților centrale de specialitate, unităților teritoriale și altor componente constituite în condițiile legii ca instituții civile ori militare, cu excepția situației când aceasta este prevăzută în acte normative de nivel superior. În cadrul acestor structuri organizatorice, prin ordin al ministrului, se pot înființa, desființa, reorganiza, disloca și redisloca structuri, unități, institute, ateliere de reparații sau de producție similare, până la nivel de birou, serviciu, sector, direcție, direcție operativă, direcție generală, batalion inclusiv, în limita posturilor și a fondului de salarii, aprobate. "

Se relevă faptul că structura organizatorică I.G.S.U. face parte din cadrul M.A.I., fiind cuprinsă la pct. 11 din Anexa nr. 2 a H.G. nr. 416/2007.

În aceste condiții, este legală delegarea competențelor de stabilire prin ordin a structurii organizatorice a I.G.S.U., astfel cum s-a procedat în cauza dedusă judecății.

Critica recurentului vizând neaprobarea posturilor pe timp de pace și mobilizare din cadrul M.A.I printr-o hotărâre de guvern este una nefondată, date fiind prevederile art. 4 din H.G. nr. 416/2007, care stabilesc faptul că "numărul posturilor, pe timp de pace și mobilizare, este cel prevăzut în Anexele nr. 3 și 4*)."

Având în vedere indicarea numărului de posturi în cuprinsul hotărârii de guvern anterior menționate, Ordinul M.A.I. nr. I/658/2011 a fost emis pentru reglementarea activității de planificare structurală și management organizatoric în unitățile M.A.I, în limita competențelor stabilite de actele normative cu forță superioară incidente asupra instituției publice I.G.S.U.

În privința Ordinului Inspectorului General al I.G.S.U. nr. 080211/2011, acesta a vizat aprobarea și intrarea în vigoare a statelor de organizare ale unităților din subordinea I.G.S.U., fiind emis în aplicarea Ordinului M.A.I. nr. I/658 din 10 iunie 2011, cu respectarea competențelor atribuire prin acte normative cu forță superioară (Legea nr. 286/2010 și O.U.G. nr. 30/2007).

Prin urmare, nu poate fi reținută incidența vreunui motiv de nelegalitate în procedura de adoptare a ordinelor contestate, acestea fiind emise în considerarea prevederilor legale ce au fost avute în vedere în expunerea de motive a fiecărui act din cele două, fără a exista un exces de putere în conținutul normelor astfel adoptate.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că sentința pronunțată de prima instanță este una legală și temeinică, nefiind incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 8 și 9 vechiul C. proc. civ.

II.2. Temeiul de drept al soluției pronunțate

În raport de dispozițiile art. 312 vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul reclamantului A., consecința fiind cea de menținere a sentinței atacate astfel cum aceasta a fost pronunțată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinței civile nr. 2066 din 27 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 5 noiembrie 2015.