ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3072/2016

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 11.12.2013, sub nr. x/39/2013, reclamanta Comuna Moldovița prin Primar, a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, anularea Deciziei nr. 38252 din 25 noiembrie 2013 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 7 octombrie 2013, emise de pârâtă, și implicit a debitului stabilit în sarcina sa, în sumă de 13.116.457,37 RON.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 102 din 20 mai 2014, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Comuna Moldovița prin Primar, în contradictoriu cu pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și a anulat Decizia nr. 38252/2013 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 7 octombrie 2013, emise de pârâtă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 102 din 20 mai 2014 a Curții de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâta Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit (în prezent, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, conform O.U.G. nr. 41/2014), întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul cărora a solicitat casarea hotărârii atacate și rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acțiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată, în esență, pentru următoarele considerente: 1. Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat; Prin hotărârea atacată, instanța de fond, deși respinge în totalitate susținerile reclamantei din acțiunea inițială, în lipsa unei solicitări exprese, a procedat la evaluarea și punctarea criteriilor de selecție avute în vedere la selectarea cererii de finanțare. În acest sens, prima instanță a reținut că cererea de finanțare conținea toate documentele necesare pentru a fi punctată cu maximum de puncte la criteriile de selecție S9 și S10 iar corelarea acestora cu Memoriul Justificativ/Studiul de fezabilitate nu era necesară, în condițiile în care, aprecierea asupra legalității actelor contestate, nu presupunea ca instanța să evalueze și să acorde un punctaj cererii de finanțare depusă de Comuna Moldovița. Astfel, în lipsa unor date complete și a analizării întregii documentații și a manualelor de procedură în temeiul cărora se desfășoară activitatea de evaluare a proiectelor, instanța de fond, subrogându-se autorității pârâte, a procedat la evaluarea proiectului, acordând punctaj maxim criteriilor de selecție S9 și S10. 2. Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat; Conform art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare, autoritatea contractantă poate suspenda sau înceta valabilitatea contractului dacă se constată o neregulă cu privire la încheierea sau executarea contractului. Acest aspect, coroborat cu prevederile art. 1 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare, potrivit cărora,, beneficiarul va fi singurul răspunzător în fața autorității contractante pentru implementarea proiectului" dar și cu faptul că de această neregulă a beneficiat în mod direct reclamanta, atrage responsabilitatea acesteia de a se supune prevederilor contractuale referitoare la restituirea sumelor primite cu titlu de finanțare nerambursabilă în cazul constatării unei nereguli ce produce prejudicii. Din enunțarea prevederilor art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 coroborate cu art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, rezultă că prejudiciul produs bugetului Uniunii Europene sau bugetelor naționale poate fi real sau potențial, iar producerea însăși a unei nereguli și utilizarea necorespunzătoare a fondurilor acordate, atrage sancțiunea restituirii parțiale sau totale a acestora. Prin semnarea contractului de finanțare, beneficiarul și-a asumat în totalitate clauzele contractuale, printre care și prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contract, care stipulează că în cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, autoritatea contractantă poate înceta valabilitatea contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești. În aceste cazuri, beneficiarul va restitui integral sumele primite cu titlu de finanțare nerambursabilă, împreună cu dobânzi și penalități în procentul stabilit conform dispozițiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 16 din Anexa I la contract. Totodată, potrivit art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei (CE) nr. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului în ceea ce privește punerea în aplicare a procedurilor de control și a eco-condiționalității în ceea ce privește măsurile de sprijin pentru dezvoltarea rurală, Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit trebuie să se asigure că "fără a aduce atingere dispozițiilor speciale, nu se efectuează nicio plată către persoane în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a beneficia de aceste plăți și a obține astfel un avantaj care contravine obiectivelor măsurii de sprijin". Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea Programului FEADR în condițiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta și ratificate de Guvernul României, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate. Primirea unui ajutor financiar nerambursabil incumbă tuturor persoanelor beneficiare (beneficiarul direct, dar și furnizorii/prestatorii/constructorii) respectarea cu strictețe a condițiilor de realizare a obiectivului subvenționat, fapt ce justifică aplicarea din partea Agenției de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit a unor măsuri corective, în scopul evitării pe viitor a punerii în dificultate a proiectelor.

Apărările formulate de intimata-reclamantă Comuna Moldovița, prin Primar Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata-reclamantă Comuna Moldovița, prin Primar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate ca fiind legală și temeinică, reiterând susținerile formulate pe parcursul soluționării litigiului în primă instanță.

Procedura de soluționare a recursului 5.1. Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 4 martie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Prin încheierea din data de 10 iunie 2015, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimata-reclamantă Comuna Moldovița, prin Primar, a supus controlului de legalitate Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 07 octombrie 2013 emis de Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, prin care s-a stabilit în sarcina sa o creanță bugetară în cuantum total de 13.116.457,37 RON, precum și Decizia nr. 38252 din 25 noiembrie 2013, prin care autoritatea pârâtă a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare menționat. În fapt, se reține că între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit, în calitatea de autoritate contractantă și Comuna Moldovița, prin Primar, în calitate de beneficiar, a fost încheiat Contractul de finanțare din 14 iunie 2010, având ca obiect acordarea unei finanțări nerambursabile de către autoritatea contractantă pentru implementarea proiectului cu titlul,, Modernizarea infrastructurii de bază în com. Moldovița, jud. Suceava." Prin adresa înaintată Direcției Control și Antifraudă sub nr. x din 28 mai 2013, privind sesizarea nr. 9591 din 02 aprilie 2013 a CRPDRP1 Iași, s-au luat la cunoștință aspecte referitoare la presupuse deficiențe privind modul defectuos de punctare a criteriilor de selecție pe parcursul evaluării acestora, reținându-se că, în dosarul administrativ al cererii de finanțare aferent proiectului mai sus menționat, o parte din formularul E 3.2 - Fișa de evaluare a criteriilor de selecție, a suferit modificări la punctajele înscrise la criteriile S9 și S10, fapt ce a condus la mărirea artificială a punctajului total acordat Comunei Moldovița, pentru a îndeplini punctajul necesar în vederea selectării proiectului pentru finanțare nerambursabilă. În acest sens, s-a constatat că în exemplarul original al Formularului E 3.2, existent în dosarul administrativ al cererii de finanțare la paginile 38-41, la criteriile de selecție S9 și S10, existente la pagina 40 a formularului, sunt înscrise câte 7 puncte la fiecare criteriu, totalul punctajului înscris la proiectul respectiv fiind de 66 de puncte, toate cifrele fiind tehnoredactate pe calculator. În exemplarul copie al formularului E3.2, înaintat odată cu sesizarea, la cererea Directorului General Adjunct al CRPDRP 1 N-E Iași, un evaluator independent a efectuat modificări la punctajul tehnoredactat pe calculator, de câte 7 puncte acordat la fiecare din criteriile de selecție S9 și S10 și punctajul total de 66 de puncte, și a înscris sub acest punctaj, cu scris de mână, punctajul de câte 5 puncte acordat la fiecare din criteriile de selecție S9 și S10 și punctajul total al proiectului de 62 de puncte. La sesiunea de proiecte M 322 - 01/09 - 15 iunie - 31 iulie 2009, în urma semnării și publicării raportului de selecție, punctajul minim cu care proiectele au fost selectate pentru finanțare a fost de 64 de puncte. Astfel, în condițiile punctajului acordat de către evaluatorul independent, proiectul Comunei Moldovița nu ar fi fost selectat pentru finanțare nerambursabilă prin Măsura 322 din Programul FEADR. Având în vedere diferențele din formularul original al dosarului administrativ aferent cererii de finanțare și din exemplarul copie al acestuia, cu modificări ale evaluatorului independent, atașat la sesizare, referitoare la punctajele înscrise la criteriile de selecție S9 și S10, precum și la punctajul total al proiectului, Direcția Control și Antifraudă a solicitat tuturor celor care au semnat acest formular să se prezinte la sediul autorității pârâte, în vederea reevaluării proiectului din punct de vedere al criteriilor de selecție, în special al criteriilor de selecție S9 și S10. În urma reevaluării punctajelor acordate reclamantei Comuna Moldovița, cei doi experți verificatori și șeful de serviciu au înscris, la criteriile de selecție S9 și S10 punctajul 0 și la punctajul total 52 de puncte, susținând că acesta este punctajul corect pe care l-au acordat proiectului. Legat de punctajul total de 62 de puncte acordat de evaluatorul independent în copia formularului E3.2 atașată sesizării, s-a considerat că acesta nu este corespunzător, deoarece putea fi acordat numai în condițiile în care prin proiect se propuneau investiții în infrastructura socială și în promovarea specificului cultural, fără sprijinul unui partener ONG. Situația de fapt expusă se regăsește în considerentele Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 07 octombrie 2013, pârâta concluzionând că acordarea unui punctaj de 52 de puncte nu ar fi permis selectarea și finanțarea proiectului în cauză, astfel încât, sumele decontate în baza contractului de finanțare reprezintă cheltuieli neeligibile. Prima instanță a respins criticile formulate de reclamantă vizând încălcarea principiului neretroactivității legii civile noi prin aplicarea în cauză a prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 și motivarea insuficientă a procesului-verbal de constatare a neregulilor, apreciind însă, cu referire la existența neregulii reținută în sarcina reclamantei prin actele contestate, că cererea de finanțare conținea toate documentele necesare pentru a fi punctată cu maximum de puncte la criteriile de selecție S9 și S10 iar corelarea datelor prezentate în documentația anexată cererii de finanțare cu cele din Studiul de Fezabilitate și Memoriul Justificativ, nu era necesară, context în care, sunt îndeplinite criteriile de eligibilitate impuse de legislația primară pentru obținerea finanțării nerambursabile pentru Măsura 322. În acord cu susținerile recurentei-pârâte, instanța de control judiciar constată că prin dezlegarea dată problemei de drept supuse analizei, judecătorul fondului a procedat, în fapt, la reevaluarea proiectului și acordarea unui anumit punctaj criteriilor de selecție S9 și S10, substituindu-se autorității contractante și depășind limitele controlului de legalitate cu care a fost învestită. Astfel, prin acțiunea dedusă judecății, prima instanță a fost învestită cu cercetarea legalității și temeiniciei actelor administrative contestate, apreciere ce impune, exclusiv, analiza existenței neregulii constatate de pârâtă, prin prisma îndeplinirii de către aceasta a condițiilor prevăzute de legislația în materie. Pornind de la definiția dată neregulii de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, preluate, de altfel, și de art. 16 alin. (1) din Anexa I la contractul de finanțare, se reține că în cazul finanțării nerambursabile obținute prin programul FEADR, răspunderea care incumbă beneficiarului este una generală și independentă de ideea de culpă, acestuia revenindu-i în exclusivitate obligația de a respecta toate criteriile de eligibilitate și selecție și de a prezenta documente justificative în acest sens, fiind în interesul său realizarea unui proiect eligibil. În cadrul verificării eligibilității, un proiect este analizat sub aspectul îndeplinirii condițiilor legale, normative, pentru acordarea unei finanțări nerambursabile, un proiect declarat eligibil însemnând că îndeplinește toate condițiile pentru a beneficia de finanțare nerambursabilă din fonduri europene și/sau naționale. În cadrul procedurii de selecție se realizează departajarea proiectelor declarate eligibile pe baza unor criterii, astfel încât, proiectele pot primi finanțare chiar în sesiunea pentru care a fost depusă cerere de finanțare sau în alte sesiuni din cadrul aceluiași program. În cauză, după cum s-a arătat anterior, au fost constatate nereguli la evaluarea criteriilor de selecție S9 și S10, prin modificarea punctajului de 52 de puncte obținut de cererea de finanțare depusă de Comuna Moldovița, fapt ce a permis încheierea nejustificată a contractului de finanțare. Neregula constatată subzistă din etapa de evaluare a proiectului depus de reclamantă și este de natură a afecta condițiile în care beneficiarul a obținut finanțare nerambursabilă și a încheiat contractul de finanțare. Înalta Curte nu împărtășește opinia exprimată de prima instanță, care a apreciat că pentru criteriile de selecție S9 și S10, nu era necesară existența unei corelări între documentația anexată cererii de finanțare și memoriul justificativ/studiul de fezabilitate, cerință prevăzută în Manualul de procedură pentru evaluarea și selectarea cererilor de finanțare pentru proiecte de investiții. În conformitate cu Manualul de procedură pentru evaluarea și selectarea cererilor de finanțare pentru proiecte de investiții, cod manual M 01-02, versiunea 07, aprobat prin Instrucțiunea nr. 43/2009, respectiv, Ordinul MADR nr. 379 din 11 iunie 2009, aplicabil cererilor de finanțare pentru Măsura 322, aferent sesiunii de proiecte în care reclamanta a depus cererea de finanțare, pentru proiectele integrate care conțin investiții în infrastructura socială și care promovează investiții în scopul conservării specificului local și a moștenirii culturale, cum este și cazul proiectului depus de reclamantă, în formularul E 3.2 - Fișa de evaluare a criteriilor de selecție, sunt prevăzute punctajele care se acordă criteriilor de selecție S9 și S10. În Manualul de procedură menționat, la analiza și evaluarea criteriilor de selecție S9 și S10, sunt precizate condițiile care trebuie realizate simultan pentru considerarea ca îndeplinite a criteriilor în discuție în cazul proiectelor care prevăd asocierea comunei cu un ONG/unitate de cult, în vederea funcționării investiției sociale, printre acestea regăsindu-se și cerința corelării datelor prezentate în SF referitoare la descrierea implementării și funcționării investiției în colaborare cu un partener, cu cele din documentul 28 (ex: activitatea vizată de parteneriat, numele asociaților, obligațiile și responsabilitățile partenerilor, durata asocierii, etc.). În speță, din documentele anexate cererii de finanțare, rezultă că intenția reclamantei a constat în implementarea investițiilor în infrastructura socială (cămin de zi pentru copii) și în promovarea specificului cultural (dotarea căminului cultural), în parteneriat cu O.N.G.-ul Fundația "A." Vatra Moldoviței. Experții verificatori au motivat acordarea punctajului 0 la criteriile de selecție S9 și S10, și a punctajului total de 52 de puncte, prin completarea rubricii "Observații" cu următoarele mențiuni: la "S9 - nu sunt îndeplinite simultan cele 4 condiții obligatorii din procedură, parteneriatul cu ONG specificat nu este descris în SF (nu este îndeplinit pentru centru de zi pentru copii)"; la "S10 - idem ca la S9 pentru dotare cămin cultural, nefiind descrisă în MJ activitatea desfășurată cu ONG". În raport de conținutul documentației anexate cererii de finanțare și a dosarului administrativ al cererii de finanțare, se constată că în Studiul de Fezabilitate elaborat pentru construirea centrului de zi pentru copii și în Memoriul Justificativ întocmit pentru dotarea căminului cultural, din cererea de finanțare, nu s-a asigurat corelarea datelor referitoare la descrierea implementării și funcționării investiției în colaborare cu un partener, cu cele din documentul 28, nefiind astfel întrunite simultan cele patru condiții precizate în procedură pentru punctarea criteriilor de selecție S9 și S10. În dezacord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar reține că pentru criteriile de selecție S9 și S10, era necesară și obligatorie cerința corelării datelor prezentate în documentația atașată cererii de finanțare cu cele din Studiul de Fezabilitate și Memoriul Justificativ, această cerință fiind prevăzută în mod expres în Manualul de procedură pentru evaluarea și selectarea cererilor de finanțare pentru proiecte de investiții, elaborat de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale în aplicarea Regulamentelor CE și a legislației interne, document care, în completarea legislației primare, stabilește o procedură unitară pentru evaluarea criteriilor de selecție și de eligibilitate aplicabile cererilor de finanțare ale beneficiarilor publici din cadrul Măsurii 322. În condițiile arătate, documentația întocmită de intimata-reclamantă pentru obținerea finanțării nerambursabile, nu conține date complete cu privire la derularea parteneriatului, informații care sunt necesare pentru stabilirea eligibilității proiectului, astfel încât, în mod corect recurenta-pârâtă a constatat că pe parcursul evaluării criteriilor de selecție au fost încălcate prevederile procedurale referitoare la punctarea criteriilor de selecție S9 și S10, abatere ce constituie neregulă în accepțiunea conferită de O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte constată întemeiate și criticile formulate de recurentă ce vizează îndeplinirea condiției privind existența prejudiciului creat sau posibil a fi creat bugetului Uniunii Europene, donatorilor publici și/sau naționali. În legătură cu aspectul analizat, este de subliniat faptul că în afara prevederilor cuprinse în legislația națională, noțiunea de neregulă este definită în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziții care au aplicabilitate directă în legislația națională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al UE, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general". În jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a statuat că, inclusiv abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii (C-465/10, pct. 47 și C-199/03, pct. 31), statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanțării (C-271/01, pct. 48, C-465/10, pct. 32), regula generală fiind că orice abatere trebuie să ducă la retragerea avantajului obținut în mod fraudulos (C-199/03, pct. 15). Prin urmare, întrucât obligația de restituire sau recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor fraude sau nereguli, fără a fi necesară probarea existenței sau producerii unui prejudiciu, iar în cauză s-a reținut în sarcina reclamantei săvârșirea unei nereguli cu privire la modalitatea de încheiere a contractului de finanțare, autoritatea publică pârâtă a declanșat procedura de recuperare a sumelor plătite necuvenit din fondurile europene, procedând, în mod legal, la emiterea actelor administrative contestate. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, casarea sentinței atacate și rejudecând cauza, va respinge acțiunea formulată de reclamanta Comuna Moldovița, prin Primar, ca neîntemeiată.