ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3012/2015

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin sentința civilă nr. 28/CA/2015-P.I. din 18 februarie 2015, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a respins, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate formulată de reclamanta S.C. "A." S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Agenția pentru Protecția Mediului Bihor și Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice (reorganizat la data pronunțării prezentei decizii, ca Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor, în temeiul art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 86/2014), reținând, în esență, următoarele:

Prin cererea formulată în dosar nr. x/2012 aflat pe rolul Tribunalului Bihor, reclamanta S.C. "A." S.R.L. a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 5 alin. (1) din Metodologia de aplicare a evaluării impactului asupra mediului pentru proiecte publice și private, aprobată prin Ordinul ministrului mediului și pădurilor nr. 135/2010 (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010).

În motivarea excepției de nelegalitate, reclamantul a precizat că, potrivit prevederilor H.G. nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice și private asupra mediului (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, "H.G. nr. 445/2009"), autoritatea publică pentru protecția mediului nu poate refuza soluționarea unei notificări fără a analiza pe fond cererea depusă. Conform susținerilor reclamantei, din interpretarea art. 19 din H.G. nr. 445/2009, rezultă că odată declanșată procedura de evaluare a impactului asupra mediului este de la sine înțeles că, în acest moment, nu se mai poate pune problema imposibilității realizării evaluării. Reclamanta învederează, în esență, că prin prevederile criticate sunt stabilite reguli suplimentare pentru cazurile în care se poate dispune declanșarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului cu toate că astfel de reguli au fost stabilite prin art. 9 din H.G. nr. 445/2009, act normativ cu forță juridică superioară.

În ceea ce privește admisibilitatea excepției invocate, reclamanta arată, în esență, că deși textul legal menționează expres doar actul administrativ unilateral cu caracter individual, practica și doctrina au apreciat că o atare procedură acoperă atât sfera actelor individuale cât și a celor cu caracter normativ.

Prin încheierea din 17 octombrie 2014, pronunțată în dosar nr. x/2012, Tribunalul Bihor a dispus sesizarea Curții de Apel Oradea în vederea soluționării excepției de nelegalitate.

Analizând actele și lucrările dosarului, Curtea de apel a reținut că, prin Decizia de încadrare și respingere a solicitării acordului de mediu nr. 08 din 18 ianuarie 2012 emisă de pârâta Agenția pentru Protecția Mediului Bihor, s-a dispus respingerea solicitării acordului de mediu pentru proiectul "Amplasare crematoriu uman" depus de reclamantă, cu motivarea, în esență, că lucrările de construcție prevăzute pentru proiect sunt demarate, astfel încât sunt incidente prevederile art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010. Reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva acestei decizii, contestația fiind respinsă prin adresa din 01 martie 2012 emisă de Agenția pentru Protecția Mediului Bihor.

Curtea de apel a reținut că sunt neîntemeiate susținerile pârâților privind inadmisibilitatea excepției de nelegalitate pe motiv că privește un act administrativ normativ, întrucât, cu referire la art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare anterior datei de 15.02.2013, interpretarea cvasiunanimă în jurisprudență și doctrină este în sensul că textul nu trebuie să fie interpretat în sensul că exclude cercetarea legalității actelor administrative normative pe calea excepției de nelegalitate, referirea la actele administrative individuale fiind făcută în scopul de a conferi părților interesate posibilitatea contestării și a acestei categorii de acte pe calea excepției de nelegalitate, iar nu în scopul excluderii actelor administrative cu caracter normativ.

Pe fondul excepției de nelegalitate, Curtea de apel, analizând prevederile art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010 în raport cu dispozițiile art. 9, art. 19 și art. 26 din H.G. nr. 445/2009, a reținut că una dintre condițiile de valabilitate a oricărui act administrativ este conformitatea acestuia cu legea și cu actele normative cu forță juridică superioară.

În speță, prevederile criticate nu sunt contrare dispozițiilor art. 19 din H.G. nr. 445/2009, text care nu exclude posibilitatea ca autoritatea publică pentru protecția mediului să ia decizia de respingere a solicitării acordului în cazul proiectelor demarate deja anterior solicitării acordului de mediu.

Astfel, prima instanță a apreciat că art. 19 din H.G. nr. 445/2009 se aplică doar proiectelor care nu au fost demarate sau realizate pentru care s-a stabilit că este necesară evaluarea impactului asupra mediului și s-a parcurs procedura de evaluare impact, iar nu și în cazul celor care au fost deja demarate. Pentru aceleași considerente, curtea de apel a reținut că nu există contrarietate între prevederea criticată și cea cuprinsă în art. 9 din H.G. nr. 445/2009.

Totodată, prima instanță a reținut că prevederile criticate transpun dispozițiile art. 26 din H.G. nr. 445/2009, care consacră interdicția realizării proiectului fără obținerea acordului de mediu pentru proiectele prevăzute în anexa nr. 1 și a celor din anexa nr. 2 pentru care s-a decis efectuarea evaluării impactului asupra mediului, motiv pentru care nu se poate reține că prevederea criticată pe calea excepției de nelegalitate ar deroga de la dispozițiile cu forță juridică superioară sau ar adăuga un nou caz de respingere a solicitării de eliberare a acordului de mediu.

Criticile reclamantei privind modul concret în care a procedat autoritatea publică pentru protecția mediului pentru a emite actele administrative contestate privesc condițiile de procedură ale acestora, adică însăși legalitatea actelor administrative contestate și nu pot fi avute în vedere în cadrul analizei excepției de nelegalitate unde instanța este învestită cu analizarea în abstract a conformității prevederii criticate cu legea și cu actele normative de forță juridică superioară.

Împotriva soluției pronunțate de prima instanță prin care a fost respinsă excepția de nelegalitate a declarat recurs reclamanta S.C. "A." S.R.L., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și, pe cale de consecință, admiterea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010.

Recurenta-reclamantă susține că prima instanță în mod neîntemeiat și nelegal a respins excepția de nelegalitate, fără a analiza faptul că refuzul evaluării impactului asupra mediului nu poate fi invocat pe motiv că lucrările au fost începute în condițiile în care, la data demarării procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, acestea erau deja cunoscute de către autoritatea de mediu. Așa cum se arată și în conținutul dispozițiilor art. 6 din H.G. nr. 445/2009, procedura de evaluare a impactului asupra mediului se realizează în două etape, prima dintre acestea fiind etapa de încadrare a proiectului în procedura de evaluare, iar a doua fiind etapa de definire a domeniului evaluării și de realizare a raportului privind impactul asupra mediului.

Potrivit dispozițiilor cuprinse în H.G. nr. 445/2009, act normativ cu forță juridică superioară Ordinului nr. 135/2010, autoritatea publică pentru protecția mediului nu poate refuza soluționarea unei notificări fără a analiza pe fond cererea depusă, astfel că respingerea solicitării pentru simplul fapt că au fost executate mici lucrări echivalează cu refuzul soluționării cererii noastre și care nu este o soluție prevăzută de actul normativ principal care reglementează evaluarea impactului asupra mediului, respectiv de H.G. nr. 445/2009. Un aspect relevant în cauză și deosebit de important este legat de dispozițiile alin. (2) al aceluiași art. 6 care arată că întreaga procedură de evaluare este precedată de o evaluare inițială a proiectului așa cum arată și art. 10 din același act normativ și care are la bază informațiile prezentate de către titularul cererii în cadrul memoriului de prezentare. Acest memoriu de prezentare a fost depus și de către societate conform adresei înaintată Agenției pentru Protecția Mediului Bihor la data de 25.10.2011, adică anterior emiterii Deciziei Etapei de încadrare care a fost emisă la data de 11.11.2011. În acest sens, se susține că, în justificarea emiterii Deciziei Etapei de încadrare nr. 298/din 11.11.2011 se menționează că a fost emisă având la bază și verificarea amplasamentului proiectului, a analizării documentației depuse, a localizării amplasamentului în planul de urbanism și în raport cu poziția față de zona de locuit. Se arată că aceste precizări sunt făcute chiar dacă țin de fondul cauzei, întrucât se consideră necesar a fi aduse în atenția instanței în condițiile în care la dosar nu au fost păstrate documente care să prezinte starea de fapt care a determinat invocarea excepției de nelegalitate, deoarece susținerile vizează tocmai problema legată de imposibilitatea invocării prevederilor art. 5 din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010, după declanșarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului cu atât mai mult cu cât lucrările efectuate au fost executate anterior acestui moment.

Recurenta-reclamantă invocă dispozițiile art. 6 din H.G. nr. 445/2009 și susține că, întrucât anterior declanșării procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, autoritatea de mediu procedează la o evaluare inițială a proiectului, urmând ca decizia de declanșare a procedurii de evaluare să fie luată doar după o primă documentare, aceasta implicând inclusiv o deplasare la fața locului, astfel că ulterior acestui moment, după derularea ambelor etape prevăzute de art. 6, nu mai este posibilă respingerea acordului de mediu fără analizarea raportului privind impactul asupra mediului, ca urmare a invocării efectuării unor lucrării executate anterior declanșării procedurii de impact asupra mediului. În aceste condiții, susține recurenta-reclamantă că, după derularea celor două etape din cadrul procedurii de evaluare a impactului asupra mediului, refuzul analizării raportului fără a analiza conținutul raportului privind impactul asupra mediului este o măsură de natura să contravină scopului prevederilor art. 19 din H.G. nr. 445/2009, potrivit cărora, pentru a emite sau a respinge solicitarea privind emiterea acordului de mediu, autoritatea publică pentru protecția mediului are obligația de a analiza, printre altele, raportul privind impactul asupra mediului care se întocmește de specialiști, persoane fizice sau juridice.

Din lecturarea prevederilor art. 19 alin. (1) din H.G. nr. 445/2009, respectiv ca urmare a faptului că, fiind declanșată procedura de evaluare a impactului asupra mediului, este de la sine înțeles că, în acest moment, nu se mai poate pune problema imposibilității realizării evaluării, așa cum rezultă cu claritate și cu evidență din prevederile art. 9 și art. 10 din aceeași hotărâre a Guvernului, ultimul articol enumerând informațiile pe care titularul le pune la dispoziția autorității de mediu cu ocazia întocmirii memoriului de prezentare, document care se întocmește și se depune anterior deciziei de declanșare a procedurii de impact asupra mediului. În același sens, recurenta-reclamantă invocă și dispozițiile art. 18 din H.G. nr. 445/2009.

În concluzie, recurenta-reclamantă susține că dispozițiile art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010 contravin principiilor instituite prin H.G. nr. 445/2009, în raport cu prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în condițiile în care, prin H.G. nr. 445/2009, au fost stabilit situațiile în care se poate dispune declanșarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Or, prin dispozițiile contestate se stabilesc reguli suplimentare pentru cazurile în care se poate dispune declanșarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului cu toate că, așa cum s-a arătat anterior, aceste situații au fost strict reglementate prin prevederile art. 9 și următoarele din H.G. nr. 445/2009.

Intimata-pârâtă Agenția pentru Protecția Mediului Bihor a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția inadmisibilității recursului, motivat de faptul că reclamanta a declarat recurs împotriva încheierii de amânare a pronunțării, iar nu împotriva sentinței civile prin care a fost soluționată excepția de nelegalitate, precum și excepția nulității recursului, motivat de faptul că reclamanta nu a declarat recurs împotriva unei hotărâri, astfel cum dispune art. 486 lit. c) din C. proc. civ. din 2010, și nu a invocat niciunul dintre motivele de recurs prevăzute de art. 488 din același C. proc. civ.. Pe fondul cauzei, intimata-pârâtă solicită respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea, ca temeinică și legală, a sentinței pronunțate de Curtea de apel.

II. Considerentele instanței de recurs

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 137 din C. proc. civ., excepția inadmisibilității și excepția nulității recursului invocate de intimata-pârâtă Agenția pentru Protecția Mediului Bihor, prin întâmpinare, Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate pentru considerentele arătate în continuare

1.1. Excepția inadmisibilității recursului

Este adevărat că, formal, recurenta-reclamantă a declarat recurs împotriva încheierii din 11 februarie 2015, pronunțată în dosarul nr. x/2014 - P.I., prin care Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus amânarea pronunțării la data de 18 februarie 2015, când a fost pronunțată sentința civilă nr. 28/CA/2015-P.I., prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, excepția de nelegalitate formulată de reclamanta S.C. "A." S.R.L.

Însă, criticile cuprinse în cererea de recurs vizează soluția primei instanțe în privința excepției de nelegalitate, soluție care este materializată în sentința civilă nr. 28/CA/2015-P.I. din 18 februarie 2015 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

În atare condiții, a admite excepția inadmisibilității recursului echivalează cu o aplicare de un formalism excesiv a dispozițiilor procedurale de natură a aduce atingere exercițiului efectiv al dreptului de acces la instanță. Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere, mutatis mutandis, jurisprudența CEDO în care s-a reținut că "Deși este adevărat că autorităților naționale le revine, în primul rând, sarcina de a interpreta și de a aplica normele de natură procedurală, un formalism excesiv în aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 § 1 din Convenție atunci când acesta se face în detrimentul uneia dintre părți (a se vedea, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48.553/99, pct. 81, CEDO 2002-VII). Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ să beneficieze de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale (Bellet împotriva Franței, Hotărârea din 4 decembrie 1995, seria x-B, pct. 42, 36; a se vedea, de asemenea, Cañete de Goñi împotriva Spaniei, nr. 55.782/00, pct. 34, CEDO 2002-VIII)." (CEDO, Hotărârea în Cauza S.C. "B." S.R.L. împotriva României din 08.07.2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 18 martie 2014).

1.2. Excepția nulității recursului

În ceea ce privește excepția nulității recursului invocată de intimata-pârâtă, Înalta Curte constată în primul rând faptul că aceasta este întemeiată în mod eronat pe dispozițiile C. proc. civ. 2010, deși litigiul în care a fost invocată excepția de nelegalitate a fost început anterior datei de 15 februarie 2013 - dată la care a intrat în vigoare C. proc. civ. din 2010 - astfel că pricina se judecă potrivit C. proc. civ. din 1865, așa cum rezultă din dispozițiile art. 3 din Legea nr. 76/2012.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a formulat critici cu privire la soluția primei instanțe care se circumscriu motivului prevăzut de art. 304 pct. 9 din C. proc. civ. din 1865.

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate, în raport cu prevederile art. 304 și art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

Reclamanta a invocat excepția de nelegalitate a dispozițiilor art. 5 alin. (1) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 135/2010, conform cărora:

"Art. 5. - (1) Evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările de investiție au fost demarate sau proiectele au fost realizate."

Criticând soluția primei instanțe, recurenta-reclamantă susține că în mod netemeinic și nelegal a fost respinsă excepția de nelegalitate invocată, întrucât dispozițiile contestate contravin și adaugă normelor cu forță juridică superioară în temeiul și pentru executarea cărora au fost emise, respectiv prevederilor art. 6, art. 9, art. 10, art. 18 și art. 19 alin. (1) din H.G. nr. 445/2009, conform cărora:

"Art. 6. - (1) Procedura de evaluare a impactului asupra mediului se realizează în etape, după cum urmează:

a) etapa de încadrare a proiectului în procedura de evaluare a impactului asupra mediului;

b) etapa de definire a domeniului evaluării și de realizare a raportului privind impactul asupra mediului;

c) etapa de analiză a calității raportului privind impactul asupra mediului.

(2) Procedura prevăzută la alin. (1) este precedată de o evaluare inițială a proiectului realizată de către autoritățile publice pentru protecția mediului în care este identificată localizarea proiectului în raport cu ariile naturale protejate de interes comunitar.

Art. 9. - (1) Cu respectarea prevederilor art. 8 alin. (2), proiectele prevăzute în anexa nr. 1 se supun evaluării impactului asupra mediului, conform prevederilor art. 11-23.

(2) Cu respectarea prevederilor art. 8 alin. (2), autoritatea publică pentru protecția mediului decide, pe baza unei examinări de la caz la caz, cu luarea în considerare a informațiilor furnizate de către titular, dacă proiectele prevăzute în anexa nr. 2 se supun evaluării impactului asupra mediului, conform prevederilor art. 11-23.

(3) În cadrul examinării prevăzute la alin. (2) se utilizează criteriile prevăzute în anexa nr. 3.

(4) Deciziile luate de autoritatea publică pentru protecția mediului potrivit prevederilor alin. (2) se pun la dispoziția publicului.

Art. 10. - (1) Autoritățile publice pentru protecția mediului iau în considerare informațiile furnizate de către titular în cadrul memoriului de prezentare care conține, cel puțin:

a) descrierea și caracteristicile amplasamentului propus;

b) descrierea și caracteristicile proiectului și ale activităților care urmează a fi desfășurate: mărime, tehnologii și materiale propuse a fi folosite și utilizarea resurselor naturale;

c) descrierea activităților specifice perioadei de realizare a proiectului;

d) descrierea sumară a potențialului impact al proiectului asupra mediului, inclusiv, după caz, asupra ariilor naturale protejate de interes comunitar.

(2) Conținutul-cadru al memoriului de prezentare al proiectului este stabilit de metodologia de aplicare a evaluării impactului asupra mediului, prevăzută la art. 30.

Art. 18. - Rezultatele consultărilor și informațiile obținute potrivit prevederilor art. 7 și art. 11-17 se iau în considerare în emiterea acordului de mediu și a aprobării de dezvoltare, respectiv în respingerea solicitării acordului de mediu și a aprobării de dezvoltare pentru proiectele publice sau private care fac obiectul prezentei hotărâri.

Art. 19. - (1) Autoritatea publică pentru protecția mediului, cu consultarea comisiei de analiză tehnică, emite acordul de mediu sau ia decizia de respingere a solicitării acordului, pe baza analizării raportului privind impactul asupra mediului, a propunerilor/recomandărilor exprimate de publicul interesat și a altor informații relevante, după caz."

Înalta Curte constată că prevederile din H.G. nr. 445/2009 invocate de recurenta-reclamantă reglementează:

procedura de evaluare a impactului asupra mediului, care, în esență, vizează încadrarea proiectului, definirea domeniului evaluării, realizarea raportului privind impactul asupra mediului și analiza calității raportului;

proiectele care se supun evaluării impactului asupra mediului, criteriile utilizate și aducerea la cunoștință publică a deciziilor luate de autoritatea publică pentru protecția mediului;

informațiile luate în considerare de autoritățile publice pentru protecția mediului (la emiterea acordului de mediu și a aprobării de dezvoltare, respectiv la respingerea solicitării acordului de mediu și a aprobării de dezvoltare), furnizate de către titular în cadrul memoriului de prezentare a proiectului sau obținute potrivit prevederilor art. 7 și art. 11-17;

emiterea acordului de mediu sau a deciziei de respingere a solicitării, pe baza analizării raportului privind impactul asupra mediului, a propunerilor/recomandărilor exprimate de publicul interesat și a altor informații relevante, după caz.

Se observă că dispozițiile respective au în vedere evaluarea impactului asupra mediului a unui proiect, care, potrivit definiției de la art. 2 lit. c) din H.G. nrt. 445/2009, are următoarea semnificație:

"executarea lucrărilor de construcții sau a altor instalații ori lucrări; alte intervenții asupra cadrului natural și peisajului, inclusiv cele care implică exploatarea resurselor minerale".

Dispozițiile criticate pe calea excepției de nelegalitate reglementează ipoteza în care lucrările de investiție au fost demarate sau proiectele au fost deja realizate, caz în care se prevede că evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că prima instanță cu just temei a concluzionat în sensul că prevederile cu privire la care a fost invocată excepția de nelegalitate nu contravin și nu adaugă dispozițiilor din H.G. nr. 445/2009 invocate de recurenta-reclamantă, ci, dimpotrivă, își găsesc fundamentul în normele de la art. 26 din H.G. nr. 445/2009, conform cărora "Este interzisă realizarea proiectului fără obținerea acordului de mediu pentru proiectele prevăzute în anexa nr. 1 și a celor din anexa nr. 2 pentru care s-a decis efectuarea evaluării impactului asupra mediului".

Totodată, Înalta Curte observă că prima instanță cu just temei a apreciat că susținerile reclamantei referitoare la actele și operațiunile administrative efectuate de autoritatea publică pentru protecția mediului vizează litigiul de fond și exced controlului realizat de instanța învestită cu soluționarea excepției de nelegalitate.

În același sens, Înalta Curte reține că susținerile prin care recurenta tinde să demonstreze nelegalitatea dispozițiilor contestate, prin invocarea refuzului de soluționare a cererii sale, expunerea împrejurărilor de fapt și de drept care au justificat invocarea excepției și susținerea punctului său de vedere în ceea ce privește interpretarea și aplicarea dispozițiilor H.G. nr. 445/2009 în cazul său particular, nu sunt apte să fundamenteze o altă soluție decât cea pronunțată de prima instanță, în condițiile în care, așa cum s-a reținut anterior, prevederile atacate reprezintă transpunerea în cuprinsul actului administrativ cu caracter normativ a normelor cu forță juridică superioară în temeiul și pentru a căror organizare a executării au fost emise.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004 și art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepțiile inadmisibilității și nulității recursului, invocate de intimata-pârâtă Agenția pentru Protecția Mediului Bihor.

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. "A." S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 28/CA/2015-P.I. din 18 februarie 2015 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 octombrie 2015.