ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 788/2017

Decizia nr. 788/2017

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 29 aprilie 2014, reclamanta SC A. SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale - Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 6 Nord-Vest Satu Mare, anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 28.703 din 10 septembrie 2013 și a Deciziei nr. 36.259 din 08 noiembrie 2013 și să se constate că nu sunt incidente prevederile art. 4 alin. (8) din Regulamentul Comisiei nr. 65/2011, că nu există suspiciune de neregulă, menținându-se ca eligibile toate sumele declarate cu ocazia semnării contractului de finanțare nr. C312M020960500117 din 22 septembrie 2010.

1.2. Soluția instanței de fond

Prin încheierea de ședință din data de 1 octombrie 2014, instanța a respins reclamantei proba testimonială, constatând că unul dintre martorii propuși, B., este administratorul societății reclamante și că ceilalți martori, C., D. și E., au calitate de angajați ai pârâtei și au efectuat controlul anterior celui în urma căruia s-au emis actele administrative contestate în cauză.

Prin sentința nr. 231 din 3 decembrie 2014, Curtea de Apel Oradea a respins acțiunea reclamantei, ca nefondată.

În esență, instanța a reținut că scopul pentru care a fost înființată societatea reclamantă este de a-i asigura un avantaj financiar nejustificat terței societăți F. SRL, prin obținerea de fonduri nerambursabile de care nu ar fi putut beneficia dacă ar fi depus proiectul această societate.

2.1. Recursul

Împotriva sentinței 231 din 3 decembrie 2014 și împotriva încheierii din data de 1 octombrie 2014, a declarat recurs reclamanta, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 3, 5 și 8 C. proc. civ.

i) Critici pe aspecte de procedură

Prima critică formulată de reclamantă se referă la necompetența materială a Curții de Apel Oradea de a soluționa litigiul dedus judecății, raportat la concluzia ședinței de unificare a practicii neunitare din 23 - 24 octombrie 2014 din cadrul CSM-ului, din care rezultă că organismele regionale intermediare sunt autorități publice locale, iar actele emise de acestea vor fi contestate în primă instanță în fața tribunalului. Ca urmare a acestui raționament se impune constatarea că în cauză competența aparține Tribunalului Bihor, nu Curții de Apel Oradea.

O a doua critică se referă la calificarea cererii formulată în fața instanței de contencios-administrativ prin care se contestă un act administrativ, nu se solicită suspendarea sa. În drept au fost invocate dispozițiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ. și art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Deși calificarea cererii este clară, din practicaua sentinței nr. 231/2014 pronunțată de Curtea de Apel Oradea rezultă că obiectul acțiunii constă în suspendarea actului administrativ, cu consecința încălcării dispozițiilor art. 425 C. proc. civ.

ii) Critici privind motivele de nulitate

O a treia critică se referă la aspecte de fond și invocă în drept dispozițiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arătându-se că instanța de fond nu a avut în vedere motivele de nulitate a actului administrativ atacat, atât de formă, cât și de fond.

Cu privire la condițiile de formă, în esență, s-a arătat că potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, procesul-verbal de constatare a neregulilor trebuie să conțină o serie de elemente, cum ar fi, printre altele: motivele de fapt și temeiul de drept al emiterii actului administrativ.

Motivarea actului trebuie făcută sub sancțiunea nulității, or în speță s-a indicat un temei de drept care privește stabilirea neregulii, care nu are legătură nici cu procesul-verbal emis anterior de autoritate de control și nici cu contractul încheiat de părți, invocându-se numai aspecte relevante pentru pârâta ADPRP.

Contractul a fost încheiat în cursul anului 2010, iar aspectele reținute în procesul-verbal au fost legiferate de către Comisia Europeană prin Regulamentul CE nr. 65/2011 privind normele de aplicare a Regulamentului CE 1698/2005 al Consiliului conform căruia nu se efectuează nicio plată către beneficiari în cazul cărora s-a stabilit că au creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Așa fiind, se impune constatarea că beneficiarul proiectului nu a încălcat niciuna dintre normele menționate de către comisia de control și că prevederile legale și contractuale nu au legătură cu cele reținute în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor, astfel încât sancțiunea prevăzută de lege nu poate fi aplicată.

Mai mult, O.U.G. nr. 66/2011 a fost adoptat după încheierea contractului de finanțare, astfel încât dispozițiile legale privind constatarea neregulii nu pot fi constatate în temeiul unui act normativ adoptat ulterior săvârșirii pretinsei nereguli.

Cu privire la condițiile de fond care privesc actul atacat, reclamanta a arătat că instanța s-a limitat la o motivare foarte succintă și nu a analizat toate aspectele invocate în cererea de chemare în judecată.

Astfel, trebuie menționat argumentul că a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013, în temeiul suspiciunii de neregulă/fraudă IRD 0.1 nr. 897 din 11 ianuarie 2013. La controlul efectuat la data de 11 ianuarie 2013 s-a constatat că nu se confirmă suspiciunea de neregulă și că firmele funcționează independent.

Pentru a proba acest aspect s-a solicitat încuviințarea probei cu martori, adică funcționarele din cadrul APDRP care au efectuat controalele. Or, în speță, instanța a respins această probă, în mod nejustificat, împiedicând reclamanta să probeze situația invocată în acțiune.

Este nejustificată concluzia din procesul-verbal de constatare a neregulilor și creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013, din moment ce verificarea a privit de fiecare dată aceleași documente aflate la dispoziția funcționarilor competenți să efectueze controlul activității desfășurate de reclamantă.

În cuprinsul actului contestat s-a menționat că proiectul a suferit o modificare substanțială în perioada de monitorizare prin crearea unui avantaj nejustificat în favoarea SC F. SRL și este evidentă fracționarea artificială a imobilului pentru a crea sedii sociale pentru toate cele șapte firme din grupul societății menționate.

Aceste concluzii au rezultat ca urmare a verificării încrucișate între cele șapte proiecte ale beneficiarilor: SC F. SRL, SC A. SRL, G., H., I., J., K. etc.

Dacă se compară cele două acte de control se constată că verificările efectuate de către echipele de control sunt identice, atât ca tip de verificare, cât și sub aspectul documentelor analizate, însă concluziile sunt diferite.

În mod eronat instanța de fond a reținut că au fost încălcate prevederile contractuale și legale de către beneficiarul proiectului, întrucât nu sunt întrunite condițiile pentru a constata o modificare substanțială a contractului de finanțare.

Potrivit dispozițiilor art. 3 din capitolul referitor la obligațiile beneficiarului: " se obligă să respecte pe toată durata contractului criteriile de eligibilitate și de selecție înscrise în cererea de finanțare. De asemenea, pe o perioadă de 5 ani de la ultima plată efectuată de Agenție, beneficiarul se obligă să nu modifice substanțial proiectul".

Modificarea substanțială este aceea care afectează condițiile de implementare care pot rezulta dintr-o schimbare în natura proprietății, a amplasamentului, a unor elemente inițiale caracteristice proiectului.

În speță, au fost respectate atât dispozițiile contractuale, cât și dispozițiile art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011 și nu se justifică emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor și creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013, mai ales că de la data încheierii contractului de finanțare, proiectul nu a fost modificat, respectându-se și obiectivele specifice așa cum reiese din Ghidul solicitantului.

2.2. Procedura de examinare a recursului în completul de filtru

Raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în Complet de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 19 mai 2016, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Prin încheierea de ședință din data de 22 septembrie 2017, Completul de filtru, apreciind incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., a admis în principiu recursul și a fixat termen pentru judecata cauzei pe fond.

2.3. Apărările invocate în cauză.

La data de 02 martie 2015 a depus întâmpinare Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (fostă APDRP, conform O.U.G. nr. 41/2014) solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

S-a arătat că deși Regulamentul CE nr. 1975/2006 a fost abrogat la 1 ianuarie 2011 și a intrat în vigoare Regulamentul nr. 65/2011, trebuie avut în vedere că aplicarea imediată a legii noi constituie regula de drept conform căreia, de îndată ce a fost adoptată, aceasta se aplică tuturor situațiilor ivite după intrarea ei în vigoare, excluzând aplicarea legii civile vechi, dar aplicându-se efectelor viitoare ale situațiilor juridice născute sub imperiul legii vechi.

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele și lucrările dosarului și de dispozițiile legale incidente, constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

i) Cu privire la competența materială de soluționare a cauzei în primă instanță

Critica este neîntemeiată, raportat la dispozițiile art. 129 alin. (2) pct. 2 și art. 130 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 130 alin. (2) C. proc. civ.:

" Necompetența materială și teritorială de ordine publică trebuie invocată de părți ori de către judecător la primul termen de judecată la care părțile sunt legal citate în fața primei instanțe."

Înalta Curte constată că, în speță excepția necompetenței materiale este de ordine publică, însă aceasta nu a fost invocată până la primul termen de judecată la care părțile au fost legal citate în fața primei instanțe. Reclamanta a depus acțiunea la Curtea de Apel Oradea și nu a ridicat această excepție pe parcursul judecării cauzei, astfel încât din punct de vedere procesual este decăzută din dreptul de a o mai invoca în calea de atac.

ii) Cu privire la calificarea cererii de către instanța de judecată.

Critica reclamantei privind calificarea cererii de către instanță ca fiind o cerere de suspendare este neîntemeiată. Înalta Curte, examinând conținutul sentinței recurate constată că instanța a analizat cererea de chemare în judecată așa cum a fost formulată, raportându-se la nulitatea actelor administrative și statuând asupra motivelor de fapt și de drept ale respingerii cererii. Cererea a fost analizată pe fond, pe motivele de nulitate invocate și nu pe o eventuală cerere de suspendare a actului administrativ.

Faptul că în practicaua sentinței recurate se face referire la o suspendare a actului administrativ atacat, constituie o simplă eroare materială, ce poate fi îndreptată în conformitate cu dispozițiile art. 442 C. proc. civ.

iii) Cu privire la motivele de nulitate ale actelor atacate - condițiile de formă

Este nefondată susținerea că procesul-verbal de constatare a neregulilor și creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013 este nemotivat în fapt și în drept, conținând aspecte ce nu au legătură cu situația reclamantei.

În mod corect a reținut instanța de fond că indicarea temeiului juridic reprezintă o cerință de formă a oricărui act administrativ, însă lipsa acestei mențiuni sau indicarea eronată a respectivului temei nu este de natură să atragă nulitatea actului, decât în măsura în care încălcarea acestei cerințe de formă i se produce părții o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel.

Situația de fapt nu a fost contestată de părți, ci numai încadrarea juridică ce a permis organului de control să stabilească o creanță bugetară, în cuantum de 595.405,64 lei, în sarcina reclamantei.

Înalta Curte constată că în motivele de recurs expuse reclamanta nu este de acord cu temeiul juridic indicat de pârâtă, susținând, în esență, că actul normativ în temeiul căruia a avut loc controlul și s-a aplicat corecția financiară nu era în vigoare la data încheierii contractului de finanțare.

Or, indicarea temeiului juridic în cadrul actului administrativ constituie o chestiune distinctă de aplicarea principiului neretroactivității legii civile. Faptul că reclamanta nu este de acord cu temeiul juridic reținut de autoritatea pârâtă nu atrage, de plano, nulitatea actului administrativ.

În ceea ce privește criticile privind aplicarea legii noi și respectarea principiului neretroactivității legii civile, acestea sunt nefondate.

Astfel, se constată că societatea reclamantă a încheiat cu pârâta contractul de finanțare nr. C312M020960500117 din 22 septembrie 2010 pentru proiectul " Achiziție de utilaje pentru lucrări de pregătire a terenului la SC A. SRL" din jud Bihor.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor și creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013 s-a stabilit că investiția realizată de reclamantă a devenit neeligibilă ca urmare a încălcărilor prevederilor legale și contractuale, prin faptul că a creat un avantaj nejustificat unui terț, adică societății F. SRL. Ca urmare a acestor constatări s-a stabilit o creanță bugetară în cuantum de 595.405,64 lei, în sarcina reclamantei, prin procesul-verbal menționat, act ce a fost contestat de reclamantă, emițându-se Decizia nr. 36.259 din 08 noiembrie 2013.

Temeiul de drept al efectuării controlului a fost menționat la filele 2 și 3 din procesul-verbal contestat de reclamantă. Este adevărat că au fost indicate dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., H.G. nr. 875/2011 privind aprobare a Normelor Metodologice de punere în aplicare a O.G. nr. 66/2011 și Regulamentele (CE) 1998/2006 și (CE) 65/2011, dar și dispozițiile contractului de finanțarea încheiat la 22 septembrie 2010, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și SC A. SRL.

Este necontestat aspectul că activitatea de control s-a efectuat ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, la fel ca și constatarea neregulii. Trebuie subliniat însă că neregula constituia o încălcare a dispozițiilor contractuale, așa cum este definită neregula în cuprinsul articolului 7, iar sancțiunea era prevăzută la art. 11 din contract.

Problema de drept ce trebuie dezlegată de instanță constă în a se stabili dacă legea nouă poate fi aplicată și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi. Aceste aspecte au făcut obiectul sesizării Curții de Justiție a Uniunii Europene, care prin Hotărârea din 26 mai 2016 în cauzele conexe C-260 din 14 și C-261 din 14 a statuat că: "Principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare (...), cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare. "

Prin urmare, constatarea unor nereguli de către organul de control conform contractului încheiat între părți, contract încheiat anterior apariției O.U.G. nr. 66/2011, respectă principiile securității juridice și protecției încrederii legitime.

Ceea ce trebuie reținut este că neregula apărută în cadrul derulării contractului de finanțare, privește încălcarea unor prevederi contractuale, iar constatarea neregulilor se efectua în cadrul unei proceduri administrative prevăzute de O.G. nr. 79/2003. Acest act normativ a fost înlocuit cu O.U.G. nr. 66/2011, permițând ca la momentul efectuării controlului să se constate o neregulă săvârșită anterior intrării sale în vigoare - fiind vorba despre efectele viitoare ale unei situații apărute sub imperiul legii vechi.

Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție este constantă sub acest aspect, statuându-se în numeroase rânduri că în situații similare cu speța dedusă judecății nu se pune problema aplicării retroactive a dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011.

Așa fiind, în mod corect a stabilit instanța de fond că organul de control, întocmind procesul-verbal nu a aplicat retroactiv dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, în vigoare la data efectuării controlului.

iv) Cu privire la motivele de nulitate ale actelor atacate - condițiile de fond

Este nefondată critica reclamantei privind încălcarea condițiilor de fond ale procesului-verbal de constatare a neregulilor și creanțelor bugetare nr. 8.127 din 21 martie 2013, deoarece anterior a mai avut loc un control care a concluzionat că nu există nereguli în derularea proiectului cu finanțare europeană.

Este adevărat că anterior datei de 21 martie 2013, respectiv la data de 18 ianuarie 2013 s-a mai efectuat un control la societatea reclamantă, dar cele două activități au vizat aspecte diferite. Astfel, comisia de control la data de 18 ianuarie 2013 a verificat păstrarea amplasamentului investiției conform cererii de finanțare, iar la data de 21 martie 2013 s-a verificat activitatea desfășurată pe baza documentelor depuse pentru proiectul respectiv, avându-se în vedere și evidența contabilă a reclamantei, dar și o verificare încrucișată între șapte proiecte ale beneficiarilor SC F. SRL, SC A. SRL, G., H., I., J. și K.

Or, din ansamblul probelor administrate în fața instanței de fond rezultă că derularea proiectului de finanțare al reclamantei, prin crearea unor condiții artificiale a dus la favorizarea SC F. SRL.

Această situație constituie o încălcare a dispozițiilor art. 7 din contractul de finanțare, ceea ce constituie o neregulă sancționabilă conform art. 11 raportat la art. 26 din același contract încheiat la 22 septembrie 2010, între Agenția de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit și SC A. SRL.

Așa cum a reținut Curtea de Justiție a Uniunii Europene în hotărârea pronunțată la data de 12 septembrie 2013 în cauza C-434 din 12 și în hotărârile anterioare citate în cuprinsul acesteia, condițiile de punere în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 65/2011 necesită prezența unui element obiectiv, legat de atingerea finalității urmărite de schema de ajutor din cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și a unui element subiectiv, care vizează crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru obținerea finanțării, în scopul procurării unui avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, concluzia se bazează "nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane".

Instanța de fond a stabilit că între societatea reclamantă și SC F. SRL există o serie de legături cum ar fi: asociatul unic al reclamantei este salariat al SC F.; asociații de la societatea menționată sunt administratori ai reclamantei; asociatul unic al reclamantei este sora unuia dintre asociații de la Societatea F.; principalul client și furnizor al reclamantei este SC F. etc. Aceste legături între cele două societăți pot constitui temei pentru a statua asupra elementului intențional, deci a elementului subiectiv ce duce crearea unor condiții artificiale la acordarea ajutorului nerambursabil din fonduri europene.

Astfel, prin Nota directoare pentru auditori nr. 22 data de 10 octombrie 2013 emisă de Comisia Europeană - Direcția Generală pentru Agricultură și Dezvoltare Rurală s-a arătat că, pentru elementele subiective, trebuie stabilit mai întâi scopul principal și real al cererii de finanțare; adică, elementele reale care pot fi luate în considerare pentru a se stabili natura artificială a condițiilor create în vederea obținerii de finanțare FEADR sunt legăturile juridice, economice și/sau personale între persoanele implicate în investiția respectivă. Elementul subiectiv al legăturilor poate însemna și situația în care mai mulți investitori solicită sprijin prin FEADR, dar proiectele sunt identice și prezintă legături geografice, economice, funcționale, legale sau legături de ordin personal.

Așadar, chiar dacă reclamanta pretinde că poate funcționa independent, se constată că scopul derulării activității sale este acela de a crea un avantaj nejustificat SC F. SRL prin obținerea de fonduri nerambursabile de care nu ar fi putut beneficia altfel.

Or, în cazul de față, art. 4 alin. (8) din Regulamentul (UE) nr. 65/2011 al Comisiei din 27 ianuarie 2011 prevede în mod expres faptul că nu se efectuează nicio plată către beneficiarul în privința căruia s-a stabilit că a creat în mod artificial condițiile necesare pentru a obține aceste plăți în scopul obținerii unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

În același sens, dispozițiile art. 11 din Contractul de finanțare prevăd în mod expres sancțiunea constatării unei nereguli cu privire la încheierea sau executarea contractului, respectiv faptul că autoritatea poate înceta valabilitatea acestuia, iar beneficiarul este ținut restituie sumele primite un titlu de finanțare nerambursabilă.

v) Temeiul juridic al soluției pronunțate de Înalta Curte

Față de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 488 alin. (8) și art. 486 C. proc. civ. raportate la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta SC A. SRL.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de SC A. SRL prin administrator judiciar Cabinet Individual de Insolvență L. împotriva Sentinței nr. 231 din 3 decembrie 2014 și Încheierii de ședință din 1 octombrie 2014 ale Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 2 martie 2017.

Procesat de GGC - ED