ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2634/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2/2014 la data de 09.05.2014, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu parata Curtea de Conturi a României suspendarea executării Deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2014 privind punctele 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, din secțiunea "Constatări" precum și a masurilor corelative din secțiunea "Masuri dispuse" de la punctele I.3.; II.6.; II.7.; II.8.; II.9.; II.10; II.11.; II.12; II.13.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 2079 din 30 iunie 2014, Curtea de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a pronunța această hotărâre, prima instanță a apreciat că sunt îndeplinite primele două condiții prevăzute de art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv decizia Curții de Conturi este, în mod indiscutabil, un act administrativ cu caracter individual, în raport de conținutul său, iar reclamanta a promovat acțiune în anulare împotriva acesteia; nu aceeași fiind soluția instanței cu privire la cerințele îndeplinirii cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Astfel, referitor la condiția cazului bine justificat, instanța de fond a reținut că reclamanta nu a expus ca fiind fondată nicio împrejurare legată de starea de fapt și de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, după cum cer prev. art. 14 alin. (1) și art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004; constatând că decizia a fost emisă în forma prevăzută de lege, de autoritatea competentă, cu indicarea temeiurilor de fapt și de drept incidente, fiind amplu și coerent dezvoltat raționamentul avut în vedere de Curtea de Conturi, iar măsurile dispuse sunt conforme dispozițiilor legale, luând deopotrivă în considerare și situația proprie a reclamantei.

Instanța de fond a apreciat că reclamanta pretinde doar o altă interpretare a contextului factual și, în mod corespunzător, a normelor juridice incidente, nefiind însă de domeniul evidenței că interpretarea Curții de Conturi ar fi eronată sau contra legem.

Pe fondul problemei ridicate de reclamantă, instanța de fond a apreciat că argumentele invocate sunt, așa cum s-a arătat în cele ce preced, critici de nelegalitate a actului contestat, care nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, administrarea unor probe și o analiză pe fondul cauzei, ceea ce excede obiectului prezentei cereri.

Altfel spus, pentru a verifica legalitatea și temeinicia aspectelor constatate de către autoritatea pârâtă, cu privire la plățile nedatorate efectuate, la prevederile legale nerespectate și pe cale de consecință la măsurile dispuse în sarcina reclamantei, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate, instanța trebuie să efectueze un examen ce ține de fond, neconstatând nicio împrejurare din care să rezulte cu puterea evidenței caracterul nelegal al constatărilor pârâtei și al măsurilor dispuse de aceasta.

Decizia nr. 2 din 13 ianuarie 2014 nu este evident nelegală, fiind corespunzătoare documentației ce a stat la baza emiterii sale, motivată în fapt dar și în drept.

Totodată, a apreciat instanța de fond că, pentru a răspunde criticii reclamantei, este necesară administrarea de probe suplimentare pentru a observa dacă respectivele servicii au fost efectiv prestate sau nu, ceea ce excede verificărilor posibil a fi efectuate într-o cerere de suspendare.

Referitor la împrejurarea că auditorii externi au solicitat efectuarea unei verificări la societatea în discuție dar nu au mai așteptat rezultatul inspecției fiscale efectuate de către organele de specialitate, concluzionând efectuarea de plăți nelegale, instanța de fond nu a constatat nicio dispoziție legală care să impună așteptarea rezultatului respectivei verificări și respectiv sancțiunea pentru nerespectarea respectivei norme.

Totodată, Curtea nu a reținut nici argumentul reclamantei în sensul că facturile achitate cu titlu de impozit pe clădiri (suma de 327.394 RON) reprezintă refacturarea sumelor prevăzute de art. 6.2.1 din Contractul nr. x/2009, în contextul neexplicării procedeului (refacturării sumelor prestate pentru servicii ce fac obiectul contractului sub denumirea de impozit pe clădiri) dar și în raport de principiul potrivit căruia impozitul constituie o sarcină a proprietății.

Cu privire la criticile aduse primului punct și măsurii dispuse în consecință de Curtea de Conturi, și anume că în cazul administratorilor unei societăți comerciale raporturile juridice cu societatea sunt raporturi juridice de mandat și nu raporturi de muncă, iar disp. art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 129/2000, a apreciat Curtea de Apel nu pot fi interpretate în sensul că acestea interzic avansarea unor sume de bani de către aceste entități în scopul pregătirii profesionale a altor persoane decât salariații, acestea nu relevă nelegalitatea evidentă a constatărilor pârâtei.

Se observă că textul legal evocat face vorbire expres despre condiții care trebuie asigurate salariaților, legiuitorul indicând clar pe destinatarii normei legale.

Totodată, norma nu poate fi aplicată prin analogie și altor raporturi juridice, cu atât mai puțin când acestea exced dreptului muncii, cum este cazul în speță.

Fiind vorba așadar de raporturi distincte, raporturi de mandat ce se bucură de o anumită specificitate, acestea sunt reglementate de o legislație specială, numai în completare aplicându-se dreptul comun. Așa fiind, reclamanta nu a indicat norma legală specială care permitea decontarea taxelor de participare la cursurile de pregătire profesională pentru doi membrii ai Consiliului de Administrație, care nu aveau și calitatea de salariați ai societății.

Cu privire la cel de-al doilea punct, instanța de fond a apreciat ca irelevante susținerile reclamantei în sensul inexistenței unei incompatibilități între profesia de consilier juridic și cea de mediator întrucât ceea ce a reținut Curtea de Conturi constituie un aspect distinct, respectiv prin participarea la curs nu s-au realizat: actualizarea cunoștințelor și deprinderilor specifice postului și locului de muncă și perfecționarea pregătirii profesionale pentru ocupația de bază, dobândirea unor cunoștințe avansate necesare pentru realizarea activității profesionale și adaptarea profesională la cerințele postului și ale locului de muncă, obiective specifice pregătirii profesionale a salariaților, reglementate de O.G. nr. 129/2000.

A apreciat prima instanță că, obligativitatea participării la o ședință de informare privind avantajele medierii, în ipoteza declanșării unui litigiu în fața instanței de judecată, nu constituie un argument pertinent pentru a îmbrățișa interpretarea reclamantei și pentru a considera obligativitatea acesteia de a efectua plăți pentru participarea unui salariat (consilier juridic) la cursul de formare a mediatorilor, care permite accesul la o altă ocupație/profesie decât cele prevăzute în statul de funcții și organigrama S.C. A. S.A. ori pentru nelegalitatea actului ce formează obiect al prezentei cereri de suspendare.

Prima instanță a apreciat astfel că cerința cazului bine justificat nu este îndeplinită în cauza de față.

Totodată, instanța fondului a apreciat că nu este îndeplinită nici condiția necesității prevenirii unei pagube iminente, adică a unui prejudiciu material viitor și previzibil în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Totodată, din probele administrate în cauză nu a reieșit nici vreo posibilitate de perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, astfel cum sunt acestea definite de art. 2 alin. (1) lit. b), m) și r) din Legea nr. 554/2004.

A considerat prima instanță că paguba iminentă nu se analizează în general, prin prisma implicațiilor pe care le-ar putea avea executarea actului administrativ unilateral emis asupra unei categorii nedeterminate, ci, în concret, prin prisma persoanei celui vizat și a situației sale specifice. În plus, pretinsa pagubă iminentă nu se poate limita doar la simpla posibilitate ori chiar iminența executării silite a actului administrativ devenit titlu executoriu, întrucât aceasta este expresia unui drept recunoscut de lege în beneficiul titularului dreptului de creanță reieșit din respectivul titlu.

Executarea unei obligații bugetare, stabilită printr-un act administrativ care se bucură de prezumția de legalitate, nu poate constitui prin ea însăși o pagubă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004. Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar, din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, ceea ce în cauza de față nu s-a configurat la nivel de aparență specifică procedurii de suspendare executare act administrativ unilateral.

Instanța de fond a reținut faptul că nu se poate afirma de plano că executarea unui act administrativ este prejudiciabilă pentru persoana obligată la aceasta, iar eventuala pagubă nu este nici iminentă în sensul textului de lege mai sus evocat și nici imposibil sau foarte greu de recuperat, apreciind și faptul că reclamanta se poate prevala de disp. art. 235 din Hotărârea nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, în conformitate cu care:

"În condițiile în care conducătorul entității verificate prezintă în scris până la termenul stabilit prin decizie argumente temeinice care justifică neaducerea la îndeplinire a măsurilor, acesta poate solicita prelungirea termenului stabilit în decizie".

În ceea ce privește obligația trasată de pârâtă reclamantei de a promova demersuri în vederea recuperării unor sume apreciate ca fiind acordate nelegal de pârâtă, a considerat prima instanță că aceasta nu este în niciun caz prejudiciabilă pentru reclamantă, fiind vorba de acțiuni care ar avea ca finalitate mărirea patrimoniului instituției.

În ceea ce privește eventualul prejudiciu cauzat altor persoane, angajați sau colaboratori ai societății, instanța fondului a reținut că nu poate fi reținut în soluționarea favorabilă a cererii reclamantei de suspendare întrucât nu este vorba de un drept propriu al său, neputând fi deci invocat valabil un drept al altuia.

Argumentul referitor la inițiativa prestatorilor societății reclamante în vederea rezilierii contractelor pentru nerespectarea obligațiilor contractuale asumate nu poate fi primit cât timp ab initio este vorba de contracte și/sau acte adiționale apreciate ca nelegale de către autoritatea pârâtă, intervenite între aceste părți.

Tot astfel, nu poate fi primit nici argumentul referitor la acțiunile judiciare promovate de salariații societății potrivit legislației muncii, cât timp eventualele drepturi astfel pretinse de aceștia au un caracter nelegal, conform actelor emise de pârâta Curtea de Conturi și vizate de prezentul demers judiciar.

Altfel spus, nu poate fi primit punctul de vedere prezentat de reclamantă, în susținerea pagubei iminente, în sensul imposibilității aducerii la îndeplinire a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi în vederea intrării în legalitate, pentru considerentul acțiunilor prestatorilor și angajaților pentru apărarea drepturilor apreciate ca nelegale de pârâta Curtea de Conturi.

Prima instanță a mai constatat că nu s-a făcut dovada că executarea măsurilor dispuse prin decizia Curții de Conturi ar duce la perturbarea gravă a activității și a contabilității societății reclamante, nefiind arătat de altfel nici eventualul prejudiciu astfel cauzat, respectiv în ce ar consta acesta, și nici dovada imposibilității reparării acestuia.

Sub acest din urmă aspect prima instanță a reținut insuficiența probatorie a înscrisurilor depuse în context de reclamantă. Astfel, nu s-au depus documente contabile aferente perioadei de referință sau imediat următoare (în care urmează a fi aduse la îndeplinire măsurile dispuse), în special bilanțul contabil, contul de profit și pierdere, balanța de verificare sintetică și analitică. De fapt, nu a fost depus niciun înscris.

Totodată, instanța de fond a apreciat că suma indicată de reclamantă cu titlu de prejudiciu nu reprezintă decât o estimare, pârâta stabilind în cadrul măsurilor de adus la îndeplinire de reclamantă dispunerea de măsuri în vederea identificării cazurilor de cheltuieli nedatorate, stabilirii prejudiciului și depunerea de demersuri în vederea intrării în legalitate.

Și dacă s-ar considera a fi îndeplinită această din urmă condiție, instanța fondului a menționat că nu poate admite cererea de suspendare deoarece, așa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, cerințele obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ. Or, în cazul de față, întrucât a concluzionat că nu este îndeplinită cerința cazului bine justificat, măsura suspendării nu poate fi dispusă.

Astfel, Curtea de Apel București a constatat că cererea de suspendare nu îndeplinește cerințele art. 15 rap. la art. 14 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care a respins-o, ca neîntemeiată.

Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta A. S.A a formulat recurs, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecând cauza în fond, instanța să admită acțiunea, astfel cum a fost formulată.

Prin cererea de recurs, recurenta a solicitat a se avea în vedere că hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material; recursul fiind încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În susținerea recursului recurenta a susținut că, în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, argumentele invocate, ce releva nelegalitatea actului administrativ atacat, sunt similare atât pentru susținerea cererii pe fondul ei, cat și pentru susținerea cererii de suspendare, este de la sine înțeleasa necesitatea invocării acestor argumente in ambele demersuri judiciare, mai ales ca nu este interzisa aceasta procedura in niciunul din actele normative incidente aplicabile.

Mai susține recurenta - reclamantă că, diferența intre cele doua tipuri de cerere rezida doar în profunzimea analizei pe care instanțele o realizează; în cadrul acțiunii in anulare, instanța trebuind sa stabilească, in mod cert, daca s-a încălcat dreptul pretins de reclamant, în timp ce, în cadrul acțiunii in suspendare, aceasta va stabili doar daca aparenta dreptului este in favoarea reclamantului, cu referire la existenta indoielii serioase asupra legalității actului.

Or, prima instanța s-a rezumat numai la afirmația neîndeplinirii condiției cazului justificat, motivat de faptul ca argumentele invocate sunt critici de nelegalitate care presupun administrarea de probe și o analiza a fondului cauzei și vor fi analizate in faza judecații pe fond a actului, deși avea obligația, potrivit dispozițiilor legale referitoare la condiția cazului bine justificat, sa "pipăie fondul cauzei" și sa analizeze daca au fost invocate împrejurări de fapt și de drept aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat și nu sa se comporte ca o instanța investita cu soluționarea pe fond a acțiunii privind anularea actului in discuție.

În acest sens recurenta - reclamantă invocă Recomandarea nr. R(89)8 adoptata de Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la protecția jurisdictionala provizorie in materie administrativa, care menționează ca autoritatea jurisdictionala chemata sa decidă o atare măsura, trebuie sa aprecieze ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente.

Or, susține recurenta - reclamantă, instanța de fond nu a făcut o astfel de analiza, ci pur și simplu a preluat susținerile Curții de Conturi, apreciind ca sunt temeinice și legale constatările acesteia.

Totodată, recurenta - reclamantă apreciază că motivarea hotărârii de către instanța de fond este contradictorie.

Astfel, pe de o parte în parag. (3) - pagina 7 din cuprinsul hotărârii se menționează ca societatea reclamantă a invocat argumente ce reprezintă critici de nelegalitate ale actelor emise, însă în parag. (4) - pagina 7 menționează ca aparenta de nelegalitate a actului trebuie sa rezulte din acele împrejurări de fapt și de drept care constituie "indici de nelegalitate", însa, în mod straniu nu retine ca argumentele invocate de societate, ce reprezintă critici de nelegalitate ale actelor emise, nu intra in categoria acelor împrejurări de fapt și de drept care constituie "indici de nelegalitate".

Susține recurenta - reclamantă că motivele invocate de societate nu au fost analizate de către instanța de fond. Consideră aceasta că argumentele sale sunt de natură a demonstra legalitatea actului a cărui suspendare o solicită.

În continuare, recurenta - reclamantă reia susținerile din fața instanței de fond referitoare la netemeinicia constatărilor și măsurilor dispuse de intimata - pârâtă.

În ceea ce privește cea de-a doua condiție impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, referitoare la prevenirea unei pagube iminente, susține recurenta că, eronat a reținut instanța de fond că nu este îndeplinită această condiție, în contextul în care, în cuprinsul deciziei a cărei suspendare o solicită există dispoziții care ar crea un prejudiciu societății, respectiv:

punerea in executare a masurilor dispuse de către Curtea de Conturi, astfel cum au fost anterior menționate, au ca și consecința a executării recuperarea sumelor de bani de la:

prestatorii de servicii (spre exp: S.C. B. S.R.L.; S.C. C.);

personalul societății (directorul general, consilierul juridic, membrilor și secretarilor consiliului de administrație etc). .;, astfel că, instanța de recurs ar trebui să aibă în vedere în condițiile în care nu au fost analizate motivele invocate de societate, va rugam sa aveți in vedere argumentele noastre ce sunt de natura a demonstra nelegalitatea actului a cărui suspendare o solicită.

Ca și la judecata pe fond, recurenta - reclamantă solicită instanței a constata că nu se poate solicita restituirea unei părți din sumele achitate prestatorilor societății, care de altfel au fost achitate în baza unor contracte ferme și in baza documentelor prevăzute de lege, fără a exista consecințe care vor fi greu de înlaturat,:

Întrucât in cazul de fata contractele fiind finalizate la termen prestatorii societății vor avea la îndemână posibilitatea solicitării rezolutiunii contractelor in discuție, motivat de faptul ca A. nu și-a respectat obligațiile contractuale (respectiv de plata a sumelor ce fac obiectul acestor contracte), cu consecința restiturii prestațiilor primite;

iar pentru neîndeplinirea obligațiilor contractuale, aceștia vor putea cere executarea garanțiilor prevăzute de art. 7.6. din Contractul de închiriere nr. CI88 din 08 decembrie 2008 încheiat cu S.C. B. S.R.L.

În concluzie, recurenta - reclamantă solicită admiterea recursului și, rejudecând cauza în fond, sa se admită acțiunea astfel cum a fost formulata, în sensul suspendării executării Deciziei nr. 2 din 13 ianuarie 2014 (in continuare denumita, "Decizia";, emisa de Curtea de Conturi a României, privind punctele 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, din secțiunea "Constatări" precum și a masurilor corelative din secțiunea "Masuri dispuse" de la punctele 1.3.; H.6.; II.7.; H.8.; H.9.; 11.10; 11.11.; 11.12; 11.13.

Apărările intimatei

Împotriva recursului a formulat întâmpinare intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României solicitând respingerea acestuia, ca nefondat și menținerea soluției dată de instanța de fond, ca fiind legală și temeinică.

Arată intimata pârâtă că întreaga motivare a recurentei -reclamante constă în reluarea susținerilor din fața instanței de fond, în fapt, fiind vorba despre aspecte ce țin de fondul cauzei privind netemeinicia constatărilor și măsurilor dispuse.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, apreciază intimata - pârâtă că recurenta - reclamantă nu a justificat în niciun fel îndeplinirea acestei condiții, neaducând niciun argument întemeiat care să demonstreze că în cauză sunt împrejurări de natură să susțină existența "cazului bine justificat".

Apreciază intimata - pârâtă că, pentru a fi admisibilă cererea de suspendare ar fi trebuit să se demonstreze instanței de fond că există o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului administrativ, ceea ce nu s-a întâmplat în speța de față.

Mai mult chiar, nelegalitatea actului administrativ trebuie să fie atât de evidentă încât instanța de judecată să o poată constata fără a intra pe fondul cauzei. Motivele de nelegalitate trebuie să apară de la prima vedere ca fiind temeinice, să creeze de la început o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ contestat.

"Existența unui caz bine justificat poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra legalității actelor administrative." (Decizia nr. 768/2011, pronunțată în Dosar nr. x/2010.)

Față de aceste aspecte, intimata - pârâtă solicită instanței de recurs a reține netemeinicia argumentelor pe care se bazează recurenta - reclamantă în ceea ce privește existența "cazului bine justificat", potrivit cărora echipa de control a verificat o altă perioadă decât cea stabilită în mandatul acordat de Curtea de Conturi, unele operațiuni derulate au fost verificate de două ori, cheltuielile au fost efectuate cu respectarea legislației în materie, invocând în acest sens pct. 109 din Regulament, lit. a), b) și c).

Astfel, apreciază intimata - pârâtă că instanța de fond în mod corect a înlăturat susținerile reclamantei, întrucât echipa de audit a procedat corect extinzând perioada verificărilor efectuate, aceasta fiind o obligație care nu necesită aprobarea prealabilă a șefului departamentului coordonator al acțiunii.

În ceea ce privește condiția " pagubei iminente", susține intimata - pârâtă că recurenta - reclamantă nu a demonstrat iminența producerii unei pagube importante instituției în sine, în sensul dispozițiilor art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004; susținându-se de către parte doar că paguba iminentă ar consta în stabilirea în sarcina societății a obligației de recuperare a prejudiciilor în cuantum de aproximativ 4.039.480 RON. Intimata - pârâtă apreciază că, dimpotrivă, dacă s-ar proceda la aducerea la îndeplinire a măsurilor dispuse, s-ar înlătura abaterile constatate și s-ar preveni producerea unor prejudicii bugetului entității.

Mai susține intimata - pârâtă că, dacă, în mod ipotetic, instanța de recurs ar admite cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse prin Decizia nr. 2/2013, ar însemna că toate măsurile cuprinse în deciziile emise de Curtea de Conturi și care au fost atacate la instanțele de judecată, vor trebui, în mod obligatoriu, să fie suspendate de instanța de judecată până la soluționarea irevocabilă a cauzei, în caz contrar producându-se o "pagubă iminentă' entității controlate.

Or, o astfel de interpretare ar putea duce chiar la blocarea activității Curții de Conturi care nu și-ar mai putea pune în aplicare măsurile dispuse în exercitarea atribuțiilor specifice reglementate expres de dispozițiile Legii nr. 94/1992, republicată, precum și de cele cuprinse în Regulament.

Mai mult decât atât, dacă, prin absurd, s-ar admite cererea recurentei - reclamante, prin această abordare ar fi încălcat însăși caracterul excepțional al măsurii suspendării executării actului administrativ de către instanța de judecată, suspendare ce se poate dispune doar cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ.

Totodată, intimata - pârâtă solicită instanței a avea în vedere faptul că societatea recurentă - reclamantă avea la dispoziție prevederile pct. 235 din RODAS potrivit cărora "în condițiile în care conducătorul entității verificate prezintă în scris până la termenul stabilit prin decizie argumente temeinice care justifică neaducerea la îndeplinire a măsurilor, acesta poate solicita prelungirea termenului stabilit în decizie".

În concluzie, solicită respingerea, ca nefondată, a cererii de recurs și menținerea, ca temeinică și legală, a hotărârii recurate.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din 7 aprilie 2016, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Părțile nu au depus puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului.

Prin încheierea din 21 iunie 2016, completul filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul recurentei ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Considerentele și soluția Înaltei Curți asupra recursului

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu suspendarea executării Deciziei nr. 2/13.01.2014 emisă de Curtea de Conturi a României, privind punctele 3,4,5,6,7,8,9,10,11 din secțiunea " Constatări" precum și a măsurilor corelative din secțiunea " Măsuri dispuse" de la punctele I.1, II.6, II.8, II.9, II.10, II.11, II.12, II.13.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de "protecție provizorie" a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

În literatura de specialitate, se precizează că pentru a se dovedi existența unui caz bine justificat reclamantul trebuie să înfățișeze instanței împrejurări legate de starea de fapt, de diligentele depuse, de atitudinea autorității, de posibile efecte asupra instituției/autorității publice sau asupra altor persoane.

În plus, suspendarea unui act administrativ se impune atunci când prezumția de legalitate care îl caracterizează "pălește" sau nu poate fi nici măcar percepută, când actul nu se bucură de credibilitate și forță, datorată unei nelegalități evidente.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, având în vedere conținutul prevederilor art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).

Potrivit art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanței de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluționarea irevocabilă a cauzei.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiții, instanța de recurs constată că soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, apreciindu-se corect, în raport de susținerile părților și de probele depuse la dosar, că recurenta - reclamantă "nu a expus, ca fiind fondată nici o împrejurare legată de starea de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ," astfel cum impun dispozițiile art. 14 alin. (1) și (2) lit. t) in Legea nr. 554/2004; în esență, reclamanta pretinzând doar o altă interpretare a contextului factual și a normelor juridice incidente; nefiind însă evident că interpretarea Curții de Conturi ar fi eronată sau contra legem.

Astfel cum corect a constatat și instanța de fond, Înalta Curte apreciază la rându-i că motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta - reclamantă "cazului bine justificat" nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare a suspendării provizorii a executării unui act administrativ.

Instanța de control judiciar reține că aparența de nelegalitate poate viza și aspecte de drept material, însă este esențial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

Or, astfel cum și instanța de fond a constatat, în cauză, recurenta- reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt și de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai motivele de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanța învestită cu cererea de anulare a actului administrativ atacat, ce exced însă controlului ce ar trebui efectuat de către instanța învestită cu cererea de suspendare, limitată a analiza " aparența de nelegalitate".

Criticile de nelegalitate aduse de recurenta - reclamantă actului administrativ a cărui suspendare se solicită prin prezenta cerere, nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun administrarea unor probe și o analiză aprofundată pe fondul cauzei; operațiuni ce exced obiectului prezentei cereri.

Așadar, aspectele de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă implică o analiză pe fondul litigiului, care presupune un probatoriu amplu și dovezi consistente, ce urmează a fi administrate în cadrul acțiunii în anularea actelor atacate.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține că, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Verificând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că prima instanță, procedând la analiza îndeplinirii condiției "cazului bine justificat", a combătut pe larg susținerile recurentei - reclamante, argumentând soluția dată, atât în fapt cât și în drept, respectând întru - totul limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor susținute de recurentă, potrivit cărora punerea în executare a actului atacat constituie un motiv întemeiat la adoptarea soluției de suspendare, cazul bine justificat poate fi reținut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, iar în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu au fost identificate, în cauză, asemenea indicii, care să conducă la existența unei aparențe de nelegalitate a actelor atacate.

Așa fiind, se constată că prima instanță a reținut în mod corect faptul că s-au invocat aspecte ce țin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, iar prin "pipăirea" fondului a considerat că nu s-a făcut dovada unui caz bine justificat.

Instanța de control judiciar constată că, în mod temeinic și legal, prima instanță a analizat motivele invocate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată și a înlăturat, motivat, argumentele aduse de către aceasta în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, contrar susținerilor recurentei - reclamante, din cererea de recurs, în sensul că, instanța de fond nu ar fi făcut o analiză ci pur și simplu a preluat apărările Curții de Conturi.

Înalta Curte reține totodată că obligația instanței de judecată este aceea de a analiza motivele invocate de parte, iar nu de a răspunde fiecărui argument invocat de reclamantă.

După cum s-a arătat anterior, instanța de fond a examinat motivațiile prezentate de recurenta-reclamantă prin prisma dispozițiilor legale incidente, respectiv a art. 14, art. 15 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, concluzionând, în raport de argumentele pe care societatea a înțeles să le invoce, că nu există motive de îndoială legitimă asupra legalității actului contestat.

De altfel, motivarea clară și accesibilă a judecătorului fondului răspunde și exigențelor impuse de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-și motiveze deciziile dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligației de motivare putând să varieze în funcție de natura deciziei și trebuind analizată în lumina circumstanțelor fiecărei spețe (Hotărârea din 9 decembrie 1994 în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005 în cauza Albina contra României.

Curtea a subliniat în această ultimă hotărâre că, potrivit practicii sale constante, exigența procesului echitabil este îndeplinită și în cazul unei motivări a soluției pe scurt, concentrate, din care să rezulte însă că au fost examinate efectiv problemele esențiale ridicate de părți.

Prima instanță a reținut corect situația de fapt, în raport cu prevederile legale incidente în materie și a realizat o încadrare juridică adecvată, neputându-se susține că motivarea hotărârii este contradictorie.

De altfel, Înalta Curte apreciază ca fiind neîntemeiată această susținere a recurentei - reclamante; nefiind vorba de nici o contradicție în ceea ce privește reținerile instanței de fond din cuprinsul paragrafelor 3 și 4 de la fila 7 a hotărârii recurate. Astfel, în cuprinsul paragrafului 3, instanța de fond vorbește despre aparența de nelegalitate, ce implică o analiză sumară a împrejurărilor în care a fost emis actul, fără a fi prejudecat fondul, prin raportare la susținerile și la probele administrate de reclamantă, reținând că argumentele invocate de aceasta sunt " în realitate critici de nelegalitate a actului contestat", acestea nefiind evidente la o cercetare sumară, astfel cum impun dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În cuprinsul paragrafului 4, instanța de fond continuă să clarifice acest aspect, menționând că aceeași " aparență de nelegalitate" trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în " indicii de nelegalitate", ce nu presupun dovedirea unor motive de nelegalitate, administrarea de probe și analiza pe fond a cauzei.

Nu există astfel contradicție între cele două paragrafe ale hotărârii de fond, instanța de fond reținând în esență că, deși procedura cerută de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune ca toate argumentele aduse de parte să se rezume doar la niște " indicii de nelegalitate" ce pot rezulta dintr-o analiză sumară a împrejurărilor în care a fost emis fondul, în realitate, argumentele invocate de reclamantă sunt veritabile critici de nelegalitate a actului contestat, ce exced obiectului prezentei cereri.

Înalta Curte reține astfel că argumentele aduse de recurenta - reclamantă în susținerea cererii de suspendare nu pot fi în mod obiectiv verificate în cadrul judecării cererii de suspendare, deoarece sunt invocate aspecte ce antamează fondul cauzei, existând pericolul prejudecării acestuia.

În consecință, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte constată că aspectele invocate de reclamantă în aprecierea cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci reprezintă veritabile critici de legalitate care se analizează în cadrul acțiunii în anulare și nu pot fundamenta soluția de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrului legal reglementat de art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, considerentele instanței de fond corespund soluției adoptate în raport cu situația de fapt rezultată din împrejurarea că reclamanta nu a probat îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea actului administrativ atacat; respectiv nu a dovedit existența unui caz bine justificat, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 și anume, existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat și necesitatea prevenirii producerii unei pagube iminente.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, iar dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru a se putea proceda la suspendarea executării Deciziei nr. 53 din 23 decembrie 2013, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Judecătorul cauzei nu era învestit cu analiza susținerilor reclamantei care formează obiectul cererii de anulare a deciziei, întrucât în cadrul soluționării cererii de suspendare a executării actului administrativ nu se poate antama fondul dreptului, ce constituie obiectul altei judecăți.

Astfel, criticile recurentei-reclamante referitoare la neanalizarea, în mod efectiv, de către prima instanță a motivelor invocate de aceasta în susținerea cererii de suspendare, care în opinia sa, "sunt de natură a demonstra nelegalitatea actului" a cărui suspendare o solicită, nu pot fi reținute.

Răspunzând criticilor formulate de recurentă sub acest aspect, instanța de control judiciar apreciază că prima instanță a analizat motivele invocate de reclamantă prin cererea de suspendare a executării actului administrativ și a înlăturat, motivat, argumentele aduse de către aceasta în dovedirea îndeplinirii cazului bine justificat, reținând că obligația instanței de judecată este aceea de a analiza toate motivele invocate de parte, în limitele prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar nu de a răspunde fiecărui argument în parte invocat de reclamantă.

Se observă că instanța a procedat la o analiză sumară a motivelor de nelegalitate invocate de recurenta - reclamantă în susținerea cererii de suspendare, reținând în mod judicios că acestea nu constituie aspecte de o evidentă nelegalitate, că ele nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, astfel cum aceasta a fost definită în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, examinarea lor necesitând administrarea și aprecierea unui probatoriu ce excede procedurii suspendării reglementate de art. 15 din lege.

Totodată, Înalta Curte constată că instanța de fond a analizat inclusiv îndeplinirea condiției referitoare la necesitatea prevenirii unei pagube iminente, prin prisma susținerilor reclamantei, deși aceasta nu se mai impunea a fi analizată, în esență, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în materia suspendării executării actului administrativ.

Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiția referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza condiției prevenirii unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din aceeași lege, atâta timp cât, așa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 coroborat cu art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel cum și instanța de fond a reținut, chiar dacă în cauză s-ar fi apreciat îndeplinită această condiție (necesitatea prevenirii unei pagube iminente), cererea de suspendare nu putea fi admisă deoarece, neîndeplinirea cumulativă a cerințelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 determină caracterul neîntemeiat al cererii de suspendare a executării deciziei atacate.

În fine, deși această examinare nu mai este necesară în raport cu soluția preconizată, totuși, Înalta Curte remarcă împrejurarea că, în cauză, s-a apreciat corect de către instanța de fond că suma indicată de reclamantă cu titlu de "prejudiciu" nu reprezintă decât o estimare, reclamanta nearătând în ce ar consta " eventualul prejudiciu" și nefăcând dovada imposibilității reparării acestuia ori dovada faptului că executarea măsurilor dispuse prin decizia Curții de Conturi ar duce la perturbarea gravă a activității și a contabilității societății reclamante.

Înalta Curte reține că prejudiciul estimat la 4.039.480 RON și caracterul executoriu al actului administrativ nu reprezintă în sine un motiv pentru acordarea suspendării și nu pot face dovada prin ele însele a îndeplinirii cerinței referitoare la prevenirea procedurii unei pagube iminente, ci se impune analizarea îndepliniri acestei condiții pe baza împrejurărilor de fapt și de drept, neprobate de parte.

Înalta Curte constată astfel că motivul de nelegalitate încadrat de recurentă în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 nu este întemeiat; sentința pronunțată în litigiu fiind dată ca urmare a interpretării și aplicării corecte a normelor de drept material la circumstanțele de fapt ale cauzei.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, iar dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței nr. 2079 din 30 iunie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 18 octombrie 2016.