ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2472/2017

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

- anularea în întregul său a Adresei nr. 15989 din 06.08.2013 și a consecințelor acesteia, respectiv recunoașterea competentei continue a celor 19 piloți menționați în aceasta; anularea brevetelor pilot maritim I pentru următorii piloți maritimi: G., H., I.;

- anularea brevetelor pilot maritim II pentru următorii piloți maritimi: J., G., H., K., I.;

- obligarea pârâtei Autoritatea Navală Română să comunice actele atacate împreună cu întreaga documentație care a stat la baza emiterii acestora, precum și toate lucrările efectuate, ca fiind necesare soluționării cauzei;

- pronunțarea asupra validității actelor juridice încheiate în baza actelor nelegale mai sus indicate, precum și a efectelor juridice produse de acestea, adică orice alte înscrisuri emise de pârâta ANR către terți prin care sunt recunoscute brevetele de pilot maritim I, respectiv pilot maritim II către persoanele indicate în petitul cererii despre care nu au cunoștință, actele fiind dosite de către pârâta ANR ce refuză să le prezinte;

- obligarea pârâților funcționari publici la plata către reclamante a sumei de 160.000 €, adică 708.800 RON la un curs de 4,43 RON = 1 euro în vederea taxării, plătibili în RON la cursul din data efectuării plății, reprezentând repararea pagubei cauzate în solidar cu instituția publică Autoritatea Navală Română; obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Pârâta F. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii ca nefondată.

A invocat excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel București, precum și excepția lipsei calității procesuale pasive .

Pârâtul D. a formulat întâmpinare, invocând excepția necompetentei teritoriale a Curții de Apel București, excepția necompetentei funcțională a Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, în judecarea capătului 1 al cererii de chemare în judecata, respectiv anularea Adresei nr. 15989 din 06 august 2013.

Pârâtul a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor, excepția lipsei de interes a reclamantelor în formularea cererii introductive de instanța și excepția lipsei calității procesuale pasive.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.

Pârâtul C. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii reclamantei ca neîntemeiată.

Pârâta Autoritatea Navală Română (ANR) a formulat întâmpinare, invocând următoarele excepții:

- excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor, având în vedere dispozițiile art. 1 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

- excepția lipsei de interes.

- în ceea ce privește petitul 1 al acțiunii, ce vizează anularea Adresei nr. 15989 din 06.08.2013 și a consecințelor acesteia, a solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă.

- referitor la petitele nr. 2 și 3 ale cererii de chemare în judecată, prin care se solicită anularea actelor administrative ce constau în Brevetele de pilot maritim I și II, a invocat excepția tardivității formulării plângerii prealabile și excepția tardivității introducerii acțiunii la instanță.

- față de existența pe rolul Curții de Apel Constanța a Dosar nr. x/2013, a invocat excepția de conexitate reglementată de dispozițiile art. 139 alin. (4) C. proc. civ. și trimiterea prezentei cauze spre competentă soluționare Curții de Apel Constanța, ca instanță ce are competență exclusivă în domeniul maritim și fluvial.

Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul E. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

Pârâtul a invocat excepția de conexitate reglementată de art. 139 alin. (4) și trimiterea prezentei cauze Curții de Apel Constanța, ca instanța ce are competență exclusivă în domeniul maritim și fluvial.

Pârâtul a invocat tardivitatea îndeplinirii procedurii prealabile cu consecința respingerii cererii ca inadmisibilă cu privire la capătul nr. 2 și nr. 3 din cerere, prin care s-a solicitat anularea actelor administrative ce constau în Brevetele de pilot maritim I și II.

Prin încheierea din 9.04.2014, Curtea de Apel București a respins ca neîntemeiate excepția lipsei capacității procesuale de folosință, excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes a reclamantei Asociația Piloților Maritimi Independenți A.. De asemenea, a respins ca neîntemeiată excepția necompetenței teritoriale.

Prin încheierea de ședință din 28.05.2014 a Curții de Apel București s-a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârâți-beneficiari ai actelor administrative care formează obiectul acțiunii în anulare, a numiților L., M., N., J., G., H., K. și I.

Prin încheierea nr. 112/CA din data de 2 iunie 2014 Curtea de Apel Constanța a admis excepția conexității și a dispus conexarea Dosar nr. x/2013 la Dosar nr. x/2013 al Curții de Apel București.

Ca urmare, la termenul din 25.06.2014, a fost introdus în cauză în calitate de pârât O.

În ceea ce privește capătul de cerere, ce vizează anularea Adreselor nr. 15989 din 06.08.2013, nr. 16329 din 14.08.2013 și nr. 16518 din 20.08.2013 și a consecințelor acestora, au solicitat respingerea acțiunii ca inadmisibilă, întrucât nu au caracterul unor acte administrative.

Referitor la capătul de cerere, prin care s-a solicitat anularea brevetului pilot maritim II pentru O. emis în luna iulie 2011, au invocat excepția tardivității formulării plângerii prealabile precum și excepția tardivității introducerii acțiunii la instanță, aceeași apărare fiind valabilă și în ceea ce privește solicitarea de anulare a brevetelor de pilot maritim grad II pentru: J., G., H., K., I.

Pârâții au invocat următoarele excepții:

a) excepția lipsei calității procesuale active a reclamantelor;

b) excepția lipsei de interes a reclamantelor;

c) excepția lipsei calității procesuale active a Asociației;

d) excepția lipsei calității de împuternicit pentru reclamanta Asociația Piloților Maritimi Independenți a semnatarului plângerilor prealabile și a cererii de chemare în judecată;

e) excepția de necompetență teritorială și funcțională a Curții de Apel București.

La data de 22.09.2014, reclamanta B. S.R.L. a formulat cerere de majorare a câtimii, solicitând obligarea pârâților la plata de daune în sumă de 6.960.000 RON.

Prin încheierea de ședință din 24.09.2014 a Curții de Apel București a fost respinsă excepția lipsei calității de reprezentant a semnatarului cererii de chemare în judecată și a fost respinsă cererea de introducere în cauză a persoanelor menționate în cuprinsul Adresei nr. 15989/06.08.2013.

Împotriva sentinței nr. 3047 din 12.11.2014 a Curții de Apel București au formulat recurs F. întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Asociația Piloților Maritimi A. și S.C. B. S.R.L. întemeiat pe dispozițiile art. 488 pct. 6 și 8 din C. proc. civ. D. întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

3.1. Recursul formulat de reclamantele Asociația Piloților Maritimi Independenți "A." și S.C. B. SRL

3.1.1. În mod nelegal instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii de anulare a Adreselor nr. 15989 din 6.08.2013, nr. 16329 din 14.08.2013 și nr. 16518 din 20.08.2013.

Prima instanță a calificat nelegal adresele a căror anulare s-a cerut ca simple răspunsuri ce nu dau naștere la raporturi juridice, confirmă simple situații de fapt și nu sunt nici operațiuni administrative, deoarece au fost emise și comunicare ulterior emiterii brevetelor.

Adresele indicate, susțin recurentele-reclamante sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual emise de o autoritate publică, pârâta Autoritatea Navală Română, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și au dat naștere la alte raporturi juridice de drept administrativ, respectiv semnarea contractului de siguranță - pilotajul navelor maritime în porturile românești de la Marea Neagră, administrate de C.N. Administrația Porturilor Maritime S.A.

Caracterul individual al actului reiese, susțin recurentele-reclamante din cuprinsul acestuia, ce este adresat unui subiect de drept privat, la o cerere adresată de acesta.

S-a solicitat de către S.C. P. S.R.L. emiterea unui act administrativ ce confirmă recunoașterea competenței continue a celor 19 piloți, conform art. 6 alin. (4) din Regulamentul privind criteriile minime de pregătire, perfecționare și certificare a piloților maritimi, alții decât piloții de mare largă aprobat prin OMT nr. 382/2007, sub supravegherea unui pilot maritim cu brevet valabil.

Fără emiterea adreselor atacate, beneficiarul S.C. P. S.R.L. nu putea semna contractul de siguranță, iar natura administrativă a contractului a fost determinată definitiv de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 4704 din 9.12.2014, ce are autoritate de lucru judecat în prezenta speță.

Adresele atacate au dat naștere unor raporturi juridice noi, confirmarea competenței continue a unor piloți.

Confirmarea competenței continue nu reprezintă o simplă confirmare a unei situații de fapt, ci transformă o stare de fapt într-o stare de drept, pentru că exclusiv pe baza acestor adrese de confirmare, brevetele atacare sunt revalidate iar în lipsa competenței continue confirmate de ANV, brevetele atacate nu sunt valide și nu produc efecte juridice pentru lipsa dovezii de competență continuă.

Competența continuă se dobândește prin efectuarea de trei manevre, sub îndrumarea unui pilot maritim cu brevet valabil.

Nu există vreun model sau o altă formă de emitere a actului administrativ, de confirmare a brevetului.

Chiar dacă, aparent, brevetul pilotului este valabil, fiind în cadrul termenului de cinci ani pentru care a fost emis, în caz de absență din serviciu pentru o perioada mai lungă de 90 zile, în lipsa efectuării manevrelor de competență continuă, pilotul nu poate efectua serviciul la navă.

Lipsa unei adrese de confirmare a efectuării celor trei manevre atrage imposibilitatea de a semna ulterior contractul administrativ pentru asigurarea serviciului de pilotaj unde este necesar un număr minim de piloți cu brevet valabil, apți de serviciu.

Competența continuă a piloților maritimi în discuție nu poate fi decât ulterioară dobândirii brevetului de pilot maritim, pentru că anterior lipsei calității de pilot atrage și lipsa necesității pregătirii continue, prin lipsa brevetului.

3.1.2 Sentința de fond este nelegală și în ceea ce privește anularea brevetelor de pilot maritim pentru persoanele chemate în judecată.

OMT nr. 382/2007 prevede la art. 2, 3 din Anexa 1, Cap. B.C., faptul că brevetul se poate obține dacă aspirantul are un stagiu de îmbarcare confirmat de societatea de pilotaj, cerință ce nu este îndeplinită de niciunul dintre piloții cărora ANV le-a emis brevete.

Stagiul de îmbarcare confirmat este un înscris diferit de cel intitulat adeverință de salariat și presupune, ulterior emiterii, confirmarea stagiului de îmbarcare la solicitarea ANV de către societatea de pilotaj.

Instanța de fond a respins în mod eronat prezentarea de către ANV a fișelor matricole ale piloților ale căror brevete au fost contestate.

Brevetele de pilot maritim I au fost emise fără a exista stagiul de "24 luni pe funcția de pilot maritim II pentru posturile maritime Constanța-Mangalia și Midia", iar brevetele de pilot maritim II au fost emise fără dovedirea "unui stagiu de îmbarcare confirmat de societatea de pilotaj de 12 luni pe funcția de pilot maritim aspirant pentru posturile maritime Constanța, Mangalia și Midia".

Prima instanță confundă condițiile de vechime minimă în funcția de pilot maritim cu stagiul de îmbarcare efectiv și concret pe care trebuie să îl efectueze obligatoriu aspirantul.

Specificul muncii face ca stagiul de îmbarcare să fie mai lung de 12 luni, pentru că nu se efectuează stagiul, de exemplu, în perioada concediului de odihnă.

3.1.3. În mod nelegal a fost respinsă cererea de reparare a pagubei estimată la 6.960.000 RON și cea prin care s-a solicitat stabilirea răspunderii delictuale a funcționarilor persoane fizice, care au contribuit la elaborarea, emiterea, încheierea actelor administrative a căror anulare s-a cerut.

3.2. Recursul formulat de pârâta F.

Recurenta-pârâtă critică sentința de fond din perspectiva respingerii excepției lipsei calității sale procesuale pasive, arătând că nu a avut nicio contribuție la elaborarea, emiterea sau încheierea actelor supuse controlului de legalitate.

3.3. Recursul formulat de pârâtul D.

Recurentul-pârât susține critica referitoare la greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive, invocă încălcarea disp. art. 16 din Legea nr. 554/2004.

Se arată că recurentul-pârât nu a emis actele a căror anulare s-a cerut, că răspunderea disciplinară a funcționarilor publici este reglementată de art. 8 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici însă acesta are calitate de angajat în baza contractului individual de muncă încheiat și nu de funcționar public, motiv pentru care poate răspunde patrimonial numai în ipoteza în care conducătorul instituției emite un ordin/dispoziție de imputare în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.

Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 29 martie 2017 potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ.

Totodată, completul de filtru, prin încheierea de ședință din data de 2 mai 2017, a admis în principiu recursul formulat și, potrivit prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., a fixat termen de judecată în ședința din data de 22 iunie 2017, dispunând citarea părților.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analiza motivelor de casare.

Prin Adresa nr. 15989 din 6.08.2013, Autoritatea Navală Română a răspuns cererilor formulate de S.C. P. și a confirmat că piloții menționați în anexă, în număr de 19, au efectuat manevrele conform prevederilor art. 6 alin. (4) din Regulamentul aprobat prin OMT nr. 382/2007 în perioada 25.07.2013 - 06.08.2013, în porturile maritime românești.

Prin Adresele nr. 16329 din 14.08.2013 și nr. 16518 din 20.08.2013 s-a confirmat de către Autoritatea Navală Română aceeași competență continuă reglementată de art. 6 alin. (4) din OMT nr. 382/2007 a altor cinci piloți.

Instanța de fond a respins acest capăt de cerere ca inadmisibil, reținând că adresele în cauză nu constituie acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004, nu produc efecte juridice în planul dreptului administrativ, fiind doar răspunsuri transmise de ANV către S.C. P. S.R.L., referitor la situația manevrelor efectuate, conform art. 6 alin. (4) din Regulamentul aprobat prin OMT nr. 382/2007.

A mai reținut prima instanță că aceste adrese nu au nici măcar natura juridică a unor operațiuni administrative care stau la baza brevetelor a căror anulare s-a cerut, întrucât au fost emise și comunicate ulterior emiterii lor.

Prin motivele de recurs se invocă faptul că cele trei adrese au caracterul unui act administrativ deoarece prin acestea se confirmă recunoașterea competenței continue a piloților, iar fără emiterea lor S.C. P. S.R.L. nu putea semna contractul de siguranță al pilotajului navelor maritime cu CN Administrația Porturilor Maritime Constanța S.A., ce este un contract administrativ.

Pe baza adreselor de confirmare, brevetele sunt revalidate, deoarece în lipsa competenței continue acestea nu sunt validate și nu produc efecte juridice.

Înalta Curte consideră că motivul de recurs formulat de reclamante este nefondat.

Adresele a căror anulare a fost cerută confirmă efectuarea celor trei manevre în urma cărora, piloților în cauză le este recunoscută competența continuă, prevăzută de OMT nr. 382/2007.

Adresele confirmă doar o stare de fapt, iar prin emiterea lor nu iau naștere, nu se modifică și nu se sting raporturi juridice.

Adresele nu au aptitudinea de a produce prin ele însele efectele juridice de natura celor sus-menționate.

Astfel, ca urmare a emiterii lor, a fost încheiat contractul de siguranță despre care face vorbire recurentele-reclamante, de unde rezultă că cele trei adrese pot fi anulate odată cu cererea de anulare a contractului administrativ încheiat.

Adresele nu produc consecințe juridice nici cu privire la brevetele piloților, acestea sunt valabile cât timp sunt îndeplinite prevederile legale, inexistența competenței continue fie că nu s-au efectuat cele trei manevre, fie că se contestă efectuarea lor, se poate invoca o dată cu cererea de anulare a brevetelor sau de constatare a acestora ca nefiind valide.

Recurentele-reclamante susțin faptul că instanța de fond, în mod greșit a considerat că adeverințele eliberate de societatea de pilotaj ce confirmă angajarea salariatului pe perioadă nedeterminată este echivalentul stagiului de formare, adeverințele fiind emise de ANV cu scopul de a se obține brevetul de pilot.

Conform art. 2.3 din Anexa 1 la Regulament, cap. B, C, arată recurentele, stagiul de îmbarcare confirmat de societatea de pilotaj, desemnează operațiunea juridică prin care autoritatea publică solicită expres societății de pilotaj să confirme, ulterior emiterii adeverinței de salariat dacă aspirantul, candidat la obținerea brevetului, a realizat efectiv și concret stagiul de îmbarcare prevăzut de lege.

Stagiul, consideră recurentele, nu poate fi efectuat în perioada de timp de 12/24 luni, ci este mai lung, deoarece intervin concediile de odihnă, medicale, etc.

Se mai susține că instanța de fond a respins în mod eronat proba cu depunerea de către ANV a fișelor matricole ale piloților ale căror brevete au fost contestate, deși acestea sunt probe esențiale în dosar.

Din actele dosarului, precum și din cuprinsul OMT nr. 382/2007 reiese faptul că, pentru emiterea brevetelor, nu se impunea eliberarea unui anumit tip de adeverință ci doar aceasta să confirme faptul că persoanele în cauză îndeplinesc cerințele legale pentru certificarea ca piloți maritimi.

Așadar, actele normative în vigoare la data emiterii brevetelor contestate, nu cereau eliberarea a două înscrisuri, unul care să dovedească vechimea în muncă și un altul care să dovedească îndeplinirea stagiului de formare/îmbarcare prevăzut de lege, motivul de recurs urmând să fie respins ca nefondat.

Adeverințele din dosar au precizat scopul pentru care au fost eliberate, astfel încât nu pot fi apreciate ca dovedind doar vechimea în muncă.

În ceea ce privește respingerea probei cu depunerea fișelor matricole ale piloților, se constată că prima instanță a respins motivat această probă deoarece înscrisurile solicitate nu fac parte din documentația necesară pentru promovarea piloților.

În plus, critica nu se încadrează la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurente.

Prin urmare, se va reține respectarea prevederilor legale în vigoare pentru emiterea brevetelor piloților în cauză, iar alte susțineri referitoare la înscrierea unor date false în cuprinsul actelor depuse (contracte încheiate formal în scopul asigurării drepturilor sociale, titularii brevetelor erau plecați pe mare, etc.), nu pot fi apreciate pozitiv deoarece pentru acestea există o procedură specială civilă sau penală pe care reclamantele ar fi trebuit să o urmeze.

În mod corect a răspuns judecătorul fondului la excepția invocată de pârâți, în primul rând pentru că disp. art. 16 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu fac referire la funcționarul public în sensul Legii nr. 188/1999, ci la persoana care a contribuit la elaborarea/emiterea/încheierea actului, indiferent dacă aceasta este personal contractual sau funcționar public.

În al doilea rând, analizarea răspunderii persoanei fizice chemată în judecată alături de autoritatea publică se face numai după admiterea acțiunii în anulare, ocazie cu care aceasta poate invoca în apărare împrejurarea lipsei oricărei contribuție a sa la elaborarea/emiterea sau încheierea actului.

Invocarea excepției lipsei calității procesuale pasive în acest caz, nu poate fi soluționată anterior pronunțării asupra capătului principal de cerere, fiind o pretenție care se rezolvă numai în subsidiar, dar cu cercetarea fondului pricinii.

Față de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004 modificată și completată, recursurile vor fi respinse ca nefondate.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., vor fi obligate recurentele-reclamante la 1.010 RON cheltuieli de judecată către intimatul-pârât C. și la 2.000 RON către intimatul-pârât E..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurentele-reclamante Asociația Piloților Maritimi A., S.C. B. S.R.L. și recurenții-pârâți F. și D. împotriva sentinței nr. 3047 din 12 noiembrie 2014 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Obligă recurentele-reclamante la 1.010 RON cheltuieli de judecată către intimatul-pârât C. și la 1.000 RON către intimatul-pârât E..

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 13 iulie 2017.