ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3485/2016

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată reclamanta S.C. A. S.A. Mangalia a solicitat în contradictoriu cu pârâții Municipiul Mangalia - prin Primar și Primarul Municipiului Mangalia, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 și art. 215 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003, suspendarea executării actelor administrative fiscale constând în Decizia de impunere nr. 57354 din 10 noiembrie 2014 și Decizia nr. 57356 din 10 noiembrie 2014 referitoare la obligațiile de plată accesorii, ambele emise de Primăria Mangalia, precum și a Raportului de inspecție fiscală nr. x din 10 noiembrie 2014 emis de aceeași pârâtă, până la pronunțarea instanței de fond.

Ulterior, reclamanta a arătat că renunță la cererea de suspendare a Raportului de inspecție fiscală nr. x din 10 noiembrie 2014 emis de Primăria Mangalia, întrucât nu este un act administrativ fiscal, arătând că împotriva acestor acte administrative a depus la Primăria Mangalia contestație pe cale administrativă, conform art. 205 și următoarele din O.G. nr. 92/2003, înregistrată sub nr. x din 11 decembrie 2014, care se află în termenul legal de soluționare.

Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 21 din 18 februarie 2015 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.A, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Mangalia - prin primar și Primarul Municipiului Mangalia și a dispus suspendarea executării deciziei de impunere nr. 57354 din 10 noiembrie 2014 și a deciziei referitoare la obligațiile de plată accesorii nr. 57356 din 10 noiembrie 2014 emise de Direcția Generală de Management Fiscal și Control - Serviciul de Impozite și Taxe din cadrul Primăriei Municipiului Mangalia, până la soluționarea fondului cauzei.

Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanței de fond au declarat recurs pârâții Municipiul Mangalia - prin primar și Primarul Municipiului Mangalia.

Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că la pagina 2 alin. (6) din sentință se descrie împrejurarea în care instanța de judecată a cerul lămuriri cu privire la cifra de afaceri a societății. Avocatul reclamantei declară că nu o cunoaște, dar că va depune în termen scurt la dosarul cauzei cifra de afaceri pentru anul 2014. Avocatul pârâților s-a opus primirii unor înscrisuri după deschiderea dezbaterilor.

Recurenții consideră că se aflau la momentul procesual al dezbaterilor, cercetarea judecătorească fiind declarată închisă. Sub acest aspect nu se mai puteau depune înscrisuri după acest moment procesual.

Chiar și considerentele sentinței recurate - pagina 6 alin. (7) - au la bază aspecte privitoare la cifra de afaceri a societății pentru anul 2014, relevate de înscrisuri depuse la dosarul cauzei după rămânerea acesteia în pronunțare.

Cazul bine justificat se referă la existența unei puternice îndoieli asupra legalității actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată, având în vedere prezumția de legalitate și de veridicitate de care se bucură actul administrativ

Sub acest aspect, reclamanta a invocat folosirea de către organul de control a unei baze de calcul eronate și a unei metodologii de calcul eronată pentru stabilirea sumelor reținute în actele contestate.

Se mai susține că sentința recurată preia susținerile fără suport juridic ale reclamantei și conchide în mod incorect la pagina 6 alin. (5) astfel: "Instanța consideră că apărările susținute de contestatoare sunt de natură a produce dubii cu privire la modalitatea în care organele fiscale au înțeles să aplice dispozițiile legii fiscale la situația de fapt constatată".

În opinia recurenților instanța de fond analizează în mod formal îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de lege pentru suspendarea actului administrativ, iar sentința recurată nu cuprinde o argumentare reală cu privire la îndeplinirea efectivă a fiecărei condiții în parte.

Sub acest aspect sentința recurată cuprinde încălcări ale art. 425 alin. (1) lit. b) noul C. proc. civ., în sensul că nu este motivată și nu cuprinde motivele pentru care s-au înlăturat apărările pârâților, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii - așa cum au statuat în mod constant atât Înalta Curte de Casație și Justiție cât și practica CEDO.

Faptul că este ridicat cuantumul obligațiilor de plată stabilite în sarcina sa nu înseamnă că implicit are o pagubă iminentă, cu atât mai mult cu cât din actele depuse la dosar nu rezultă care sunt consecințele plății sumelor respective asupra bugetului de venituri și cheltuieli al societății reclamante.

Totodată, paguba ar trebui să constea într-o consecință a executării și nu în însăși executarea actului administrativ.

Pentru a pronunța o soluție de suspendare a executării unui act administrativ, potrivit dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, este necesară întrunirea cumulativă a altor două condiții, respectiv existența unui caz bine justificat și iminența producerii unei pagube care astfel poate fi prevenită.

Cele două condiții, prin caracterul lor imperativ denotă natura de excepție a măsurii suspendării executării actului administrativ și presupun dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminenței pagubei - ceea ce nu este cazul în speța dedusă judecății.

Reclamanta nu îndeplinește condițiile prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 respectiv existența unui caz bine justificat, simpla motivare a cererii fiind:

"sumele puse în sarcina noastră sunt aberante, neavând o bază legală".

Ulterior, recurenții au invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a Municipiului Mangalia - prin primar și a Primarului Municipiului Mangalia, față de împrejurarea că reclamanta a înțeles să formuleze cererea de chemare în judecată în contradictoriu cu entitatea Municipiul Mangalia (prin Primar), având în vedere dispozițiile art. 17 din O.G.. 92/2003, în raport de care, subiectele raportului de drept fiscal sunt unitățile administrativ teritoriale care sunt reprezentate de autoritățile administrației publice locale precum și de compartimentele de specialitate ale acestora, în limita atribuțiilor delegate de către autoritățile administrative. [... și art. 17 alin. (1) și (4) din H.G. nr. 1050/2004 ...].

Recurenții mai arată că într-un litigiu precum cel prezent, generat de stabilirea unui raport de drept material fiscal și procesual civil, capacitate procesuală pasivă are unitatea administrativ teritorială numai prin compartimentul de specialitate aflat în subordinea acestuia, care, în limita atribuțiilor delegate a emis actul de impunere [actele de executare silită după caz] - fosta Direcție Generală Economică - în prezent Direcția Generală de Management și Control - Serviciul Impozite și Taxe Locale.

Față de argumentele expuse, cu atât mai mult nici pârâtul Primarul Municipiului Mangalia nu are calitate procesuală pasivă într-un astfel de litigiu de drept fiscal.

Apărările formulate în cauză

Intimata S.C. A. S.A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenți, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Municipiul Mangalia și Primarul Municipiului Mangalia

Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acțiune în contencios administrativ, nu este suficient ca "pârâtul" să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluționat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului disponibilității părții, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligații corelative unor drepturi, atât drepturile, cât și obligațiile fiind necesar a forma un conținut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existența unei identități între persoana celui chemat în judecată și cel obligat în raportul juridic dedus judecății

Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparține numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de față, în raport de obiectul acțiunii și de motivarea în fapt și în drept a acesteia, rezultă că pârâții Municipiul Mangalia și Primarul Municipiului Mangalia au calitate procesuală pasivă.

Astfel fiind, pentru considerentele arătate, Înalta Curte va respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Municipiul Mangalia și Primarul Municipiului Mangalia.

În ceea ce privește motivele de recurs

Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

De asemenea, Înalta Curte constată că, în cauză, și motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, instanța de fond făcând, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.

Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță. Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamanta a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea deciziei referitoare la obligațiile de plată accesorii.

Sumele de plată stabilite prin Decizia de impunere nr. 57354 din 10 noiembrie 2014 și Decizia nr. 57356 din 10 noiembrie 2014 referitoare la obligațiile de plată accesorii reprezintă diferențe de impozit aferent clădirilor și terenurilor deținute de reclamantă și accesoriile aferente, calculate pentru perioada 2008 - 2012, diferențe rezultate din impunerea retroactivă a unor mijloace fixe, considerate nedeclarate de către organul fiscale, dar cu privire la care reclamanta susține că au fost incluse în valoarea imobilelor cu ocazia reevaluărilor acestora, din impunerea retroactivă fără reducerea de 50% acordată de art. 285 alin. (2) Codul fiscal, pentru care reclamanta susține că îndeplinesc condițiile legale de reducere a cotei de impozitare, din impozitarea retroactivă cu cota de impozitare majorată a unor imobile considerate nereevaluate conform legii, precum și din impozitarea retroactivă a unor modernizări.

Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.

De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantei în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.

Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența. Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.

Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.

Așa cum s-a arătat de altfel și în recomandarea 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.

Aceeași recomandare reamintește principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.

Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.

Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.

Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității fiscale și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube serioase, care pot să aibă consecințe grave în patrimoniul reclamantei.

Înalta Curte constată că reclamanta a justificat iminența producerii unei pagube determinate de valoarea considerabilă a obligațiilor de plată impuse și contestate, respectiv de 7.604.311,45 RON.

Față de cuantumul datoriei fiscale și în raport de cifra de afaceri aferentă anului 2014 a societății reclamante, de 29.565.604 RON, dar și față de specificul activității comerciale derulate de reclamantă, de obligațiile financiare pe care aceasta este ținută să le suporte în vederea susținerii acestei activități, executarea actelor administrative ar conduce la o situație critică, în care patrimoniului societății ar fi afectat de un dezechilibru iremediabil, cu consecința intrării societății în faliment.

Prin executare silită s-ar crea un prejudiciu material viitor și previzibil societății, aceasta reprezentând un impediment vital pentru desfășurarea activității societății, aflată deja în dificultate, repercusiunile executării fiind și asupra angajaților.

Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Municipiul Mangalia și Primarul Municipiului Mangalia.

Respinge recursul declarat de pârâții Municipiul Mangalia - prin primar și Primarul Municipiului Mangalia împotriva sentinței civile nr. 21 din 18 februarie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 08 decembrie 2016.