Decizia nr. 113/2017 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin înregistrată pe rolul Curții de Apel Suceava, secția a II-a, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/39/2012 din data de 09 martie 2012, reclamanta Unitatea Administrativă Teritorială a Județului Botoșani, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare, a solicitat anularea Deciziei nr. 25/23 noiembrie 2011 emisă de Comisia de Soluționare a Contestației precum și anularea notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. C.A. -73307/3.10.2011 întocmită de Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare. În motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că prin nota de constatare nr. C.A. -73307/3.10.2011 privind contractul de finanțare nr. 88/26.02.2009 cod SMIS 994, cu titlul "Modernizarea DJ 294 Mihălășeni-DN 24C, km 22+100-29+160", Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului a stabilit, în conformitate cu dispozițiile art. 6 alin. (3) raportat la art. 27 și O.U.G. nr. 66/2011 o corecție financiară de 25% pentru contractul de lucrări cu nr. 11350/24 septembrie 2009 încheiat cu SC A. SA Botoșani, valoarea acestei corecții fiind de 2.065.641,73 RON plus TVA în sumă de 464.067,18 RON. PENTru a proceda astfel, autoritatea de control a constatat că nu ar fi fost respectată procedura legală de atribuire a contractului de lucrări prin aplicarea unor criterii de calificare și selecție nelegale constând în impunerea unui procent - limită în caz de subcontractare a lucrărilor și, de asemenea, ar fi fost încălcat principiul transparenței întrucât cerința privind limitarea subcontractării nu a fost publicată în anunțul de participare. Împotriva Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, act care potrivit art. 21 alin. (20) din O.U.G. nr. 66/2011 constituie titlu de creanță, reclamanta a formulat contestație în temeiul art. 47, înregistrată sub nr. 14730/27.10.2011. Comisia de soluționare a contestației numită prin Ordinul MDRT nr. 2871/14.11.2011 a respins contestația prin Decizia nr. 25/23.11.2011. A susținut că actul administrativ - fiscal și cel jurisdicțional emise de Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului sunt nelegale întrucât a fost încălcat principiul de rang constituțional al neretroactivității legii, precum și că autoritatea contractantă a respectat procedura de atribuire a contractului de lucrări, inclusiv principiul transparenței. În termen legal și în conformitate cu dispozițiile legii, pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare a depus la dosarul cauzei întâmpinare.

Hotărârea instanței de fond. Prin Sentința civilă nr. 168 din 21 mai 2012, Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Județul Botoșani, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului - Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare și a anulat Decizia nr. 25/23. XI.2011 a Comisiei de Soluționare a Contestației din cadrul MDRT București, precum și Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. CA-73307/3. X.2011 emisă de Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul MDRT București. PENTru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut că, la emiterea Deciziei 25/23. XI 2011 a Comisiei de Soluționare a Contestațiilor și respectiv a Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare CA - 73307/3. X.2011 a DCVUFC au fost invocate prevederile O.U.G. nr. 66/2011 aplicabilă achizițiilor derulate după data de 30.06.2011 când acest act normativ a fost publicat în Monitorul Oficial. În această împrejurare, prin aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 la contractul de finanțare încheiat în anul 2009 în speță s-a încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României. De altfel, chiar O.U.G. nr. 66/2011 statuează la art. 66 că: "activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării sale în vigoare, se finalizează și valorifică cu aplicarea prevederilor O.G. nr. 79/2003 aprobată cu modificări prin Legea 529/2003". În continuare, art. 6 alin. (3) și art. 27 din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că: corecțiile financiare prevăzute sunt măsuri administrative cu caracter sancționator reglementate pentru prima dată prin O.U.G. nr. 66/2011, astfel că nu pot fi aplicate actelor și faptelor anterioare intrării sale în vigoare. Cum în speță cele 2 acte administrative arătate au fost întemeiate pe prevederile O.U.G. nr. 66/2011 neaplicabilă din motivele menționate, acțiunea reclamantei a fost admisă cu consecința anulării acestora conform art. 1, 8, 10, 11, 18 - Legea 554/2004.

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței civile nr. 168 din 21 mai 2012, pronunțată de Curtea de Apel Suceava, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Turismului (devenit prin schimbarea titulaturii Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice), invocând dispozițiile art. 3041 din vechiul C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs s-a susținut că, instanța de fond în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale și a dispus anularea acestora, reținând faptul că "prin aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, în speță s-a încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României". Sub aspectul actului normativ aplicabil în speță și al încălcării principiului neretroactivității legii, a solicitat să se aibe în vedere dispozițiile art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit căruia "activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare". Raportat la aceste prevederi legale este evident, în opinia recurentului, că dispozițiile O.G. nr. 73/2003 ar fi fost aplicabile în speță numai în situația în care controlul ar fost deja început la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011. Abaterile de la prevederile legislației naționale și comunitare sunt sancționate în baza legii specifice aplicabile la data efectuării controlului, însă calificarea abaterii se realizează prin raportare la dispozițiile legale incidente la momentul la care faptele și actele juridice s-au produs. Având în vedere că, efectuarea controlului s-a derulat ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, recurentul-pârât apreciază că doar acest act normativ poate fi aplicabil în speță. Totodată, a solicitat să se constate că, în cazul constatării unei abateri de la legalitate, sancțiunea prevăzută de O.G. nr. 79/2003 ar fi fost declararea ca neeligibile a cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului, respectiv o corecție de 100%. Aplicarea în timp a O.G. nr. 79/2003 a generat stabilirea unor debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, inclusiv a instituțiilor publice finanțate de la bugetul de stat, ca urmare a restituirii integrale a sumelor de care au beneficiat în mod necuvenit. Față de aceste motive a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței atacate în sensul respingerii acțiunii.

Soluția instanței de recurs. Examinând sentința atacată, sub aspectul criticilor aduse, încadrate potrivit art. 306 alin. (3) în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., dar și din perspectiva art. 3041 C. proc. civ., ce permite examinarea cauzei sub toate aspectele, a actelor și lucrărilor dosarului, normelor de drept incidente în cauză, Înalta Curte apreciază fondat recursul doar pentru considerentele ce se vor înfățișa, în cuprinsul prezentei motivări a deciziei. Prin motivul de recurs formulat încadrat de Curte în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul critică sentința atacată, susținând că este nelegală pe considerentul că prima instanță a aplicat greșit legea. În limitele acestui motiv de recurs, Curtea notează că o hotărâre este dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, fie atunci când nesocotește o normă de drept substanțial, fie atunci când interpretează greșit norma juridică aplicabilă. Prin urmare, instanța ar fi culpabilă când ignoră o lege în vigoare la data judecății sau când recurge la texte de lege aplicabile litigiului le dă o greșită interpretare. Recurentul pretinde că instanța de fond în mod greșit a apreciat că actele administrative atacate sunt nelegale și a dispus anularea acestora, reținând faptul că "prin aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, în speță s-a încălcat principiul constituțional al neretroactivității legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României". Înalta Curte, în ședința din data de 08.05.2015, constatând că principalul motiv de anulare a actelor administrative contestate la fond a fost încălcarea principiului neretroactivității legii civile, a dispus suspendarea cauzei în temeiul dispozițiilor art. 244 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la data când Curtea de Justiție a Uniunii Europene va soluționa cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, având în vedere că de soluția ce urmează a fi dată de Curtea de Justiție a Uniunii Europene depinde soluționarea cauzei de față. Ca urmare a pronunțării Hotărârii din 26 mai 2016, în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14 de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, s-a dispus repunerea cauzei pe rol în vederea continuării judecății. Prin Hotărârea din 26 mai 2016, pronunțată în cauzele reunite C-260/14 și C-261/14, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a analizat aplicabilitatea dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 și cu privire la a patra întrebare în cauza C 260/14 a concluzionat că: Prin intermediul celei de a patra întrebări în cauza C 260/14, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă, în împrejurările din cauza principală, principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc. o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice. În această privință, dintr-o jurisprudență constantă reiese că, atunci când statele membre adoptă măsuri prin care pun în aplicare dreptul Uniunii, ele au obligația de a respecta principiile generale ale acestui drept, printre care figurează în special principiile securității juridice și protecției încrederii legitime (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctele 35 și 36, precum și jurisprudența citată). Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit aceleiași jurisprudențe, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale. Cu toate acestea, deși legea nouă își produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 37 și jurisprudența citată). Astfel cum reiese din aceeași jurisprudență, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într-atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare (a se vedea în special Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C 89/14, EU:C:2015:537, punctul 38 și jurisprudența citată). Reiese din cele ce precedă că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în cauza C 260/14 că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că nu se opun aplicării de către un stat membru a unor corecții financiare reglementate printr-un act normativ intern intrat în vigoare după ce a avut loc. o pretinsă încălcare a unor dispoziții în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, cu condiția să fie vorba despre aplicarea unei reglementări noi la efectele viitoare ale unor situații apărute sub imperiul reglementării anterioare, aspect a cărui verificare este de competența instanței de trimitere, care trebuie să țină seama de ansamblul împrejurărilor relevante din litigiile principale. În esență, dată fiind prioritatea dreptului european, consacrată la nivel constituțional prin dispozițiile art. 148 alin. (2), statuările CJUE asupra problemei de drept în dispută vor fi reținute ca argument în combaterea ideii de înlăturare a incidenței dispozițiilor art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte constată că, în cauză, contractul de finanțare nr. 88/26.02.2009 cod SMIS 994, cu titlul "Modernizarea DJ 294 Mihălășeni-DN 24C, km 22+100-29+160", Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale și Turismului a fost încheiat anterior adoptării O.U.G. nr. 66/2011, însă instanța de fond în mod greșit a reținut inaplicabilitatea acestui act normativ pentru că nu era în vigoare la data încheierii contractelor și a săvârșirii faptelor ce pot fi sancționate cu corecție financiară, având în vedere faptul că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care se desfășoară după data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor acestui act normativ. Activitatea de constatare a neregulilor este reglementată prin prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011 ca fiind activitatea de control/investigare desfășurată de autoritățile competente în conformitate cu prevederile actului normativ invocat, în vederea stabilirii existenței unei nereguli, în situația în care activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare a fost declanșată după intrarea în vigoare a O.U.G, nr. 66/2011. Prin urmare, Înalta Curte constată că au fost corect aplicate de către organul de control prevederile acestui act normativ (legea nouă), chiar dacă fapta a fost săvârșită sub imperiul legii vechi (O.G. nr. 79/2003). În cauza de față, activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare sunt ulterioare datei intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, drept pentru care acest act normativ a fost aplicat corect reclamantei. Deci, pentru activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care au început după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 sunt aplicabile prevederile acestui act normativ. Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011: "Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 79/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 529/2003, cu modificările și completările ulterioare". Din interpretarea acestui text de lege rezultă faptul că O.U.G. nr. 79/2003 continuă să fie aplicată numai pentru activitățile de constatare a neregulilor care erau în desfășurare la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, fiind instituit astfel un caz de ultraactivitate a legii pentru că O.U.G. nr. 79/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 66/2011, dar că activitățile de constatare a neregulilor ce vor fi declanșate după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011 se vor putea desfășura numai în baza noii reglementări. Prin urmare, Înalta Curte constată că instanța de fond în mod greșit a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile O.U.G. nr. 66/2011, pronunțând o hotărâre nelegală și netemeinică, motiv pentru care o va casa, cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, instanța de fond va analiza actele administrative supuse cenzurii prin prisma verificării condițiilor de fond ale neregulii, în temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011, precum și a legalității corecțiilor aplicate de organul administrativ, precum și toate apărările și susținerile părților.

Temeiul de drept al soluției Față de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare formulate pot determina casarea sentinței cu trimitere spre rejudecare, așa încât, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și al art. 304 pct. 9 C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare.