ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6553/2019

Cadrul procesual Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 26.11.2015 pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (A.F.I.R.), B., C., D., E., consilierul juridic al A.F.I.R., F., G., H., I., J., s-a solicitat, în principal, obligarea pârâților de rândul 1, 2, 3, 4, 5 și 6, în solidar, la plata despăgubirilor în cuantum total de 2.076.500 RON (sumă ce urmează a fi actualizată pe parcursul derulării litigiului în funcție de întinderea prejudiciului) din care: suma de 1.000.000 RON reprezintă credit bancar acordat reclamantei de către K. S.A., sucursala Zalău, conform Contractului de credit nr. x/31.03.2014 și actului adițional la acesta; suma de 76.500 RON reprezintă dobânzi bancare achitate și datorate către K. în perioada iulie 2014- noiembrie 2015 (17 luni, 4.500 RON/lună), iar suma de 1.000.000 RON reprezintă profit nerealizat de societate de la data la care proiectul putea fi finalizat - iulie 2014 și până la data depunerii prezentei acțiuni. În subsidiar, s-a solicitat obligarea pârâților de rândul 1, 7, 8, 9, 10 și 11, în solidar, la plata despăgubirilor în sumă de 3.828.756,55 RON, reprezentând contravaloarea cofinanțării investiției depuse de reclamantă pentru proiectul "Ferma de creștere și îngrășare porci - com. Băsești, jud. Maramureș, beneficiar S.C. A. S.R.L., cod proiect x/30.12.2009", întrucât au procedat la calcularea și acordarea în mod greșit a punctajului de 73 de puncte pentru criteriul S7, au declarat ca fiind selectat proiectul de finanțare x și au aprobat încheierea Contractului de finanțare nr. x/28.12.2009; obligarea pârâților față de care se va admite acțiunea, anume cei menționați la punctul 1, respectiv la punctul 2 din acțiune, la plata în solidar a dobânzii legale aferente despăgubirilor solicitate, începând cu data formulării procedurii prealabile - 21.04.2015 și până la data plății efective a despăgubirilor solicitate; cu cheltuieli de judecată. În cursul judecății s-a stabilit că L. este consilierul juridic al A.F.I.R., aceasta având calitatea de pârâtă în cauză.

Hotărârea pronunțată de instanța de fond Prin sentința civilă nr. 47/2017 din 9 februarie 2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a fost admisă excepția prescripției dreptului la acțiune și, în consecință, a fost respinsă cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L..

Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A. S.R.L., prin administrator special M., recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs a arătat că a solicitat respingerea excepției prescripției dreptului la acțiune având în vedere că a respectat termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea 554/2004, termen care poate curge cel mai devreme de la data comunicării procesului-verbal și se încheie la data inițierii procedurii prealabile. Totodată, a respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, respectiv de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă și până la data depunerii acțiunii în despăgubiri la instanța de judecată. Demersurile procedurale au fost realizate astfel: la 25.04.2014 s-a comunicat reclamantei procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.04.2014; la data de 26.11.2014 a depus la instanța de contencios acțiune pentru anularea acestui proces-verbal; la 21.04.2015 a depus plângerea prealabilă comunicată A.F.I.R. cu confirmare de primire și primită la data de 24.04.2015; la 25.05.2015 A.F.I.R. îi comunică adresa nr. x/20.05.2015 - răspunsul la plângerea prealabilă; la 24.11.2015 a transmis prin poștă acțiunea în contencios administrativ pentru despăgubiri la instanța de judecată. Recurenta a mai susținut că instanța de fond a admis excepția prescripției dreptului la acțiune reținând două aspecte care sunt nelegale și anume: faptul că termenul de 1 an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă de la data emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.04.2014 și faptul că înăuntrul acestui termen trebuie introdusă acțiunea în despăgubiri la instanța de judecată și nu plângerea prealabilă formulată anterior introducerii acțiunii în despăgubiri. Consideră că prin acest mod de interpretare a aspectelor deduse judecații, instanța de fond a aplicat greșit normele de drept material, respectiv art. 19 și art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Astfel, în mod nelegal, instanța a apreciat că termenul de prescripție de 1 an curge de la data emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/17.04.2014, în condițiile în care art. 19 din Legea nr. 554/2004 face vorbire despre data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Emiterea actului administrativ de către A.F.I.R. la data de 15.04.2014 nu reprezintă în niciun caz momentul la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, instanța de fond nefăcând vorbire nici măcar despre data luării la cunoștință sau a comunicării procesului-verbal, ci despre data emiterii lui. Dacă ar merge pe raționamentul instanței care, probabil, a vrut să aibă în vedere data comunicării procesului-verbal și nu data emiterii lui, emiterea actului administrativ și comunicarea lui nu reprezintă în niciun caz cunoașterea întinderii pagubei, deoarece procesul-verbal a început să producă efecte în timp, atât în relația cu reclamanta, cât și în relația cu terțe persoane implicate în derularea proiectului de finanțare, respectiv cu banca creditoare, cu administrația finanțelor publice, cu procedura de insolvență. Paguba produsă de actul administrativ nu putea fi evaluată la data comunicării procesului-verbal, întrucât efectele au fost multiple și de durată, evaluarea estimativă a pagubei neputând fi făcută decât după parcurgerea procedurii prealabile cu intimata în faza de solicitare a anulării procesului-verbal și după depunerea acțiunii având ca obiect anularea procesului-verbal. Menționează că data depunerii acțiunii pentru anularea procesului-verbal, care face obiectul dosarului nr. x/33/2014 aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, a fost 26.11.2014, or, în raport cu aceasta, comparativ cu data depunerii acțiunii în despăgubiri care a avut loc la 24.11.2015, nu a fost depășit termenul de prescripție de 1 an de zile. Instanța de fond nu a avut niciun argument pertinent pentru a reține că termenul de prescripție de 1 an de zile curge de la data emiterii procesului-verbal - 15.04.2014. Acest termen curge de la data depunerii la instanță a acțiunii de anulare a procesului-verbal, aceasta fiind o dată mult mai elocventă în ce privește cunoașterea întinderii pagubei, prin raportare la petitele acțiunii în despăgubiri. Unul dintre momentele importante care trebuia avut în vedere la posibilitatea determinării pagubei produse se referă și la imposibilitatea achitării creanței stabilite prin procesul-verbal, fapt care a dus la intrarea societății în incapacitate de plată și la măsura solicitării declanșării procedurii insolvenței. Astfel, prin încheierea civilă nr. 4909/21.12.2015 pronunțată de Tribunalul Maramureș în dosarul nr. x/2015, s-a dispus deschiderea procedurii insolvenței față de reclamantă, fiind numit administrator judiciar C.I.I N., de la acea dată reclamanta având posibilitatea evaluării mai exacte a pagubei prin raportare la valoarea creanțelor înscrise la masa credală. Recurenta a mai precizat că în răspunsul la întâmpinare formulat în fața instanței de fond a arătat că termenul de 1 an este considerat a fi respectat și în situația în care înăuntrul termenului de prescripție a fost depusă plângerea prealabilă formulată anterior depunerii cererii de chemare în judecată pentru plata despăgubirilor. Deși din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu ar rezulta obligativitatea procedurii prealabile în cazul promovării acțiunii în despăgubiri pe cale separată, opinia recurentei este că dacă reclamanta a optat pentru realizarea acestei proceduri, termenul de prescripție de 1 an trebuie raportat la data realizării procedurii prealabile și nu efectiv la data înregistrării acțiunii la instanța de judecată, care este un demers ulterior emiterii deciziei de respingere a plângerii prealabile de către intimata-pârâtă. Și din acest punct de vedere hotărârea instanței este nelegală, interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 fiind făcută în mod rigid, în sensul constatării obligativității depunerii efective a acțiunii în despăgubiri înăuntrul termenul de 1 an, în condițiile în care a urmat procedura prealabilă anterior depunerii acțiunii în instanță, iar această procedură a fost realizată în interiorul termenului de 1 an.

Apărările intimaților pârâți Intimații pârâți au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat susținând, în esență, că data la care reclamanta trebuia să cunoască întinderea prejudiciului pretins cauzat prin procesul-verbal de nereguli este data comunicării acestuia - 25.04.2014, moment în raport cu care acțiunea introdusă la 24.11.2015 este prescrisă.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat admiterea recursului pentru motivele menționate în cererea de recurs. II. Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând sentința atacată prin prisma motivului de recurs invocat, a apărărilor din întâmpinări și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează: 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Instanța de fond a apreciat că este întemeiată excepția prescripției dreptului material la acțiune din următoarele considerente: Potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în același timp și despăgubiri, termenul de prescripție pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Rezultă că acțiunile introduse ulterior, în baza art. 19, trebuie să fie în mod real motivate pe o situație obiectivă, iar reclamanta trebuie să probeze momentul la care a luat la cunoștință de întinderea pagubei și să respecte termenul de 1 an calculat de la data când a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Din aceleași dispoziții legale rezultă că acțiunea în instanță trebuie formulată în termenul de 1 an și nu procedura plângerii prealabile. Pronunțarea unei hotărâri irevocabile prin care se dispune anularea actului administrativ reprezintă, fără îndoială, momentul final la care reclamanta trebuia să știe întinderea pagubei, dar acest moment trebuie apreciat în fiecare caz concret, existând posibilitatea cunoașterii prejudiciului și anterior pronunțării hotărârii de anulare a actului administrativ. Curtea a constatat că sumele solicitate prin cererea de chemare în judecată își au fundamentul în emiterea procesului-verbal de constatare și stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 15.04.2014, contestat la instanța de contencios administrativ, formând obiectul dosarului nr. x/2014 al Înaltei Curți de Casație și Justiție. Or, în condițiile în care prejudiciul provine din emiterea acestui act administrativ, reclamanta cunoștea întinderea pagubei încă de la momentul emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor, astfel cum prevăd disp. art. 19 din Legea nr. 554/2004, cunoscând la acel moment că prin acest act administrativ i se produce un prejudiciu, astfel cum a fost detaliat în cererea de chemare în judecată. Astfel, ar fi putut solicita obligarea pârâților la plata despăgubirilor odată cu acțiunea prin care a solicitat anularea procesului-verbal, iar faptul că reclamanta a înțeles să învestească instanța doar cu o acțiune în anularea actului administrativ nu prezintă relevanță din acest punct de vedere. Curtea a constatat că termenul de prescripție de 1 an reglementat de art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 a început să curgă de la 15.04.2014, dată la care a fost emis procesul-verbal de constatare și stabilire a creanțelor bugetare, din acest moment reclamanta cunoscând (sau trebuind să cunoască) întinderea prejudiciului. De la acel moment a trecut mai mult de 1 an până la introducerea acțiunii în despăgubiri (fiind expediată prin poștă la data de 24.11.2015), astfel încât excepția invocată este întemeiată. Înalta Curte constată că este legală soluția de admitere a excepției prescripției dreptului la acțiune, care nu a fost dată cu aplicarea greșită a disp. art. 19 și art. 11 alin. (2) din Legea 554/2004. Înalta Curte apreciază relevantă în cauză și Decizia nr. 22/2019 prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție stabilindu-se că, în interpretarea și aplicarea unitară a disp. art. 19 din Legea 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, prin raportare la disp. art. 11 alin. (2) din același act normativ, data la care începe să curgă termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct și aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal și nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia. În considerentele acestei decizii s-a reținut că momentul de la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei este o chestiune de fapt care se stabilește în funcție de circumstanțele cauzei, luându-se în considerare natura, conținutul și efectele conduitei administrative nelegale. În speță, momentul de la care curge termenul de prescripție pentru introducerea acțiunii în despăgubire este momentul comunicării procesului-verbal de nereguli, respectiv data de 25.04.2014, la acest moment reclamanta având posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretins cauzate de emiterea acestui proces-verbal. În acest sens, instanța de control judiciar are în vedere, pe de o parte, obiectul prezentei acțiuni constând, în principal, în obligarea pârâților, în solidar, la plata despăgubirilor în cuantum total de 2.076.500 RON din care: 1.000.000 RON reprezintă credit bancar acordat reclamantei de către K. S.A., sucursala Zalău, conform Contractului de credit nr. x/31.03.2014 și actului adițional la acesta; 76.500 RON reprezintă dobânzi bancare achitate și datorate către K. în perioada iulie 2014- noiembrie 2015 (17 luni, 4.500 RON/lună), iar suma de 1.000.000 RON reprezintă profit nerealizat de societate de la data la care proiectul putea fi finalizat - iulie 2014 și până la data depunerii prezentei acțiuni. În subsidiar, reclamanta a solicitat obligarea pârâților, în solidar, la plata despăgubirilor în sumă de 3.828.756,55 RON, reprezentând contravaloarea cofinanțării investiției depuse de reclamantă pentru proiectul pentru care a beneficiat de finanțare din fonduri comunitare. Pe de altă parte, are în vedere faptul că în procesul-verbal de nereguli se menționează la Cap. 8 "Concluziile activității de verificare" că se propune retragerea ajutorului financiar nerambursabil acordat până la data controlului acestui proiect și rezilierea contractului de finanțare. În condițiile în care se face această propunere prin procesul-verbal, nu se poate considera că la data comunicării acestuia reclamanta nu putea cunoaște împrejurarea că proiectul finanțat din fonduri comunitare nu este realizabil, cu consecințe în ceea ce privește restituirea creditului bancar obținut. La data emiterii procesului-verbal - 15.04.2014, reclamanta avea deja încheiat contractul de credit cu K. S.A., sucursala Zalău, ale cărui clauze erau destul de clare în ceea ce privește termenele de restituire a împrumutului și dobânda datorată în cazul restituirii cu întârziere, astfel că la data primirii procesului-verbal avea posibilitatea să cunoască întinderea pagubei constând în creditul bancar, dobânzile bancare achitate și datorate către K. Chiar și profitul pe care l-ar fi putut obține pe o perioadă de timp determinată, în cazul finalizării proiectului, putea fi calculat în raport cu data preconizată a finalizării. Recurenta consideră că termenul de 1 an pentru sesizarea instanței cu prezenta acțiune curge de la data depunerii la instanță a acțiunii în anularea procesului-verbal, aceasta fiind o dată mult mai elocventă în ce privește cunoașterea întinderii pagubei, prin raportare la petitele acțiunii în despăgubiri. Susținerea nu constituie un argument în sensul soluționării favorabile a recursului întrucât, așa cum s-a menționat, având în vedere ce reprezintă sumele solicitate cu titlu de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, nu se poate aprecia că la data comunicării procesului-verbal de nereguli reclamanta nu cunoștea cuantumul creditului bancar, cuantumul dobânzilor datorate și nu putea calcula profitul nerealizat pe un interval de timp determinat. De asemenea, cuantumul cofinanțării investiției depuse de reclamantă pentru proiectul în discuție era cunoscut încă de la momentul obținerii finanțării. În aceste condiții nu se poate reține că abia la data sesizării instanței cu acțiunea având ca obiect anularea procesului-verbal de nereguli reclamanta a cunoscut întinderea pagubei sus menționate, a cărei reparare o solicită prin acțiunea de față. Se mai arată în cererea de recurs că ar fi trebuit avută în vedere la soluționarea excepției imposibilitatea achitării creanței stabilite prin procesul-verbal, în cuantum de 2.107.979 RON, fapt ce a dus la intrarea societății în incapacitate de plată și la solicitarea declanșării procedurii insolvenței, de la data deschiderii procedurii insolvenței reclamanta având posibilitatea evaluării mai exacte a pagubei, prin raportare la valoarea creanțelor înscrise la masa credală. Înalta Curte reține că acest argument nu a fost invocat în fața instanței de fond, care nu a avut posibilitatea să îl analizeze, astfel că nu poate fi invocat pentru prima dată în calea de atac a recursului, care nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate, respectiv al concordanței acesteia cu dispozițiile legii materiale și procesuale aplicabile. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate și nu pot conține în cauză argumente care nu au fost supuse examinării primei instanțe. În răspunsul la întâmpinare depus în dosarul de fond, reclamanta a invocat doar două argumente în combaterea excepției prescripției dreptului la acțiune și anume: a fost respectat termenul de 1 an prevăzut de art. 19 alin. (2), de la data comunicării procesului-verbal și până la data inițierii procedurii prealabile și, totodată, s-a respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004 respectiv de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă și până la data depunerii acțiunii la instanța de judecată. Se reține, totodată, că la data depunerii răspunsului la întâmpinare - 1.02.2016, Tribunalul Maramureș, în dosarul nr. x/2015, pronunțase încheierea civilă nr. 4909/21.12.2015 prin care s-a dispus deschiderea procedurii insolvenței față de reclamantă, această încheiere putând fi invocată prin răspunsul la întâmpinare ca argument în combaterea excepției sus menționate. Reclamanta însă nu a înțeles să o invoce în fața primei instanțe, făcând referire la acesta pentru prima dată în cererea de recurs. Se menționează în cererea de recurs că din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu ar rezulta obligativitatea procedurii prealabile în cazul promovării acțiunii în despăgubiri pe cale separată, dar opinia recurentei este aceea că, dacă a optat pentru realizarea acestei proceduri, termenul de prescripție de 1 an trebuie raportat la data realizării procedurii prealabile și nu efectiv la data înregistrării acțiunii la instanța de judecată, care este un demers ulterior emiterii deciziei de respingere a plângerii prealabile de către intimata-pârâtă. Această opinie nu poate fi reținută având în vedere disp. art. 7 alin. (1) și art. 11 alin. (1) lit. a) din legea contenciosului administrativ. Art. 7 alin. (1) prevede că înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorității publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Potrivit art. 11 alin. (1) lit. a), cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluționare a cererii. Rezultă în mod clar că plângerea prealabilă este obligatorie în cazul sesizării instanței cu o acțiune având ca obiect anularea unui act administrativ unilateral, în acest caz termenul de sesizare a instanței începând să curgă de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă. Este adevărat că înainte de sesizarea instanței cu prezenta acțiune reclamanta a formulat, la data de 21.04.2015, și a transmis A.F.I.R. o solicitare privind, în principal, plata în solidar de către B., C., D., E. și consilierul juridic al A.P.D.R.P., împreună cu A.F.I.R., a despăgubirilor de 2.107.975,11 RON reprezentând contravaloarea finanțării nerambursabile aferente proiectului în discuție, întrucât au întocmit în mod nelegal procesul-verbal de constatare nereguli. În subsidiar, solicitarea viza plata în solidar de către F., G., H., I., J., împreună cu A.F.I.R., a sumei de 3.245.118 RON reprezentând contravaloarea cofinanțării investiției societății reclamante propuse prin proiect, întrucât au procedat la calcularea și acordarea în mod greșit a punctajului. Aceste solicitări sunt cuprinse într-un înscris intitulat "plângere prealabilă", reclamanta considerând că în acest mod a urmat procedura prealabilă reglementată de art. 7 din Legea 554/2004. Instanța de control judiciar apreciază că formularea acestor solicitări, anterior sesizării instanței cu prezenta acțiune, nu atrage incidența disp. art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea 554/2004 în sensul că termenul de prescripție pentru sesizarea instanței cu acțiunea întemeiată pe art. 19 din aceeași lege începe să curgă de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă. Promovarea acțiunii întemeiate pe acest text de lege nu este condiționată de formularea unei plângeri prealabile, iar dacă partea optează pentru a solicita pârâților plata despăgubirilor anterior sesizării instanței, această opțiune nu produce efecte cu privire la momentul de la care curge termenul de prescripție a sesizării instanței cu acțiunea în despăgubiri. Acesta rămâne momentul la care persoana care se consideră vătămată printr-un act administrativ a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei cauzate de respectivul act, răspunsul la plângerea prealabilă neavând nicio relevanță sub acest aspect. Cele două texte de lege reglementează acțiuni în contencios administrativ distincte, având obiecte diferite și momente diferite de la care începe să curgă termenul de prescripție pentru sesizarea instanței, neputându-se aplica termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) în cazul acțiunii întemeiate pe disp. art. 19 din lege. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, constatând că sentința este legală, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurentă, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.