ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5989/2019

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta UAT Oraș Săcuieni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a solicitat instanței ca prin hotărârea ce se va pronunța să admită contestația formulată împotriva următoarelor acte administrative: - Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanței Guvernului nr. 14/2013 întocmită la dată de 05.10.2016 și refuzul comunicat prin Adresa nr. x/07.10.2016; - Decizia nr. 424/16.11.2016 privind soluționarea contestației formulate de reclamantă înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/18.10.2016; - Nota privind neîncadrarea în prevederile Ordonanței Guvernului nr. 14/2013 întocmită la dată de 23.11.2016 și refuzul comunicat prin Adresa nr. x/28.11.2016; - Decizia nr. 449/16.12.2016 privind soluționarea contestației formulate de către reclamantă înregistrată la sediul MDRAP sub nr. x/12.12.2016; Reclamanta a solicitat anularea acestora și pe cale de consecință obligarea pârâtei la plata către reclamanta a sumei de 5.571.750,35 RON, reprezentând valoarea corecției financiare, reținute deja la plata, calculată în baza Notei de Neconformitate nr. x/24.04.2015 întocmită de către Organism Intermediar -ADR Nord-Vest, anexă 4.5.3.4. în cadrul Programului Operațional Regional 2007-2013, conform Solicitării de Plata înregistrată sub nr. x/29.09.2016.

Sentința instanței de fond Prin sentința nr. 56/CA din 27 aprilie 2017, Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Săcuieni, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, succesor în drepturi a Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice; A dispus anularea Deciziei nr. 424/16.11.2016 privind soluționarea contestației formulate de reclamantă înregistrată sub nr. x/18.10.2016; A dispus anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la data de 23.11.2016 și comunicată prin adresa nr. x/07.10.2016; A dispus anularea Deciziei nr. 449/16.12.2016 privind soluționarea contestației formulată de reclamantă și înregistrată sub nr. x/12.12.2016; A respins ca neîntemeiate restul pretențiilor; A obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 1.000 RON reprezentând cheltuieli de judecată parțiale.

Cererile de recurs Împotriva sentinței nr. 56/CA din 27 aprilie 2017 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal au formulat recurs atât reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Săcuieni, precum și pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. 3.1. Recursul declarat de recurenta-reclamantă UAT Oraș Secuieni Criticile recurentei-reclamante au vizat, în esență următoarele: - hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deși stabilește în mod corect că cererea recurentei-reclamante trebuie analizată prin raportare la prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, reținând, totodată, că prin actul adițional nr. x nu s-a avut în vedere achiziționarea unor lucrări suplimentare, totuși analizând îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, instanța de fond dă un alt înțeles aceluiași act juridic dedus judecății, respectiv actul adițional nr. x; - interpretarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 prin omiterea scopului avut în vedere de legiuitor la edictarea actului normativ, fiind ignorată astfel condiția esențială pentru suportarea de la bugetul de stat a corecțiilor financiare dispuse în baza O.U.G. nr. 66/2011, respectiv existența anterioară a unei verificări de către UCVAP a procedurii de atribuire a contractului de achiziție publică. 3.2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene Criticile recurentului-pârât încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la cheltuielile de judecată. În opinia recurentului-pârât, instanța de fond a reținut în mod greșit culpa procesuală, în condițiile în care a constatat că Nota de neîncadrare în prevederile O.G. nr. 14/2013 este legală. Astfel, solicită admiterea recursului și anularea obligației instituite în sarcina recurentului-pârât de plată a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1000 RON.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 26.07.2017, recurentul-pârât MDRAPFE a invocat excepția nulității recursului declarat de recurenta-reclamantă, având în vedere că motivele invocate nu pot fi încadrate în cazurile limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ. În subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că neîndeplinirea uneia dintre condițiile prevăzute cumulativ de prevederile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 conduce la respingerea solicitării de suportare de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare pentru abaterile de la conformitatea cu legislația în domeniul achizițiilor publice.

Procedura derulată în recurs Prin rezoluția din 26.10.2018 a completului investit cu soluționarea cauzei a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, fără a mai parcurge procedura de filtrare a recursurilor, având în vedere Hotărârea Consiliului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. În ședința publică din data de 14.11.2019 Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată prin întâmpinare de recurentul-pârât, apreciind că motivele de recurs pot fi încadrate în cazurile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței civile recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare și dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că ambele recursuri sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. Recurenta-reclamantă UAT Oraș Săcuieni a supus controlului de legalitate deciziile nr. 424/16.11.2016 privind soluționarea contestației formulată împotriva notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013, respectiv a deciziei nr. 449/16.12.2016 privind soluționarea contestației formulată împotriva notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013. În esență, prin solicitarea de plată nr. x/29.09.2013, recurenta-reclamantă a cerut suportarea de la bugetul de stat, respectiv din bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, a sumei de 5,571,750.35 RON, reprezentând valoarea corecției financiare - reținute deja la plata. Prin Nota de Neconformitate nr. x/24.04.2015, urmare a verificării procedurii de achiziție publică pentru atribuirea contractului de achiziție lucrări "Reabilitarea școlii din localitatea A., județul Bihor", Cod Proiect 53441, s-au reținut nereguli în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, fiind stabilită o corecție financiară în cuantum de 5.887.632,57 RON, după aplicarea prevederilor art. 27 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv rata cea mai mare a corecției financiare, aplicându-se astfel o reducere procentuală de 25% asupra valorii contractului atribuit, la care s-a adăugat suma de 2.351.837,25 RON reprezentând actualizarea cu indicele de cost în construcții. Prin Nota privind Neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la dată de 05.10.2016 i s-a adus la cunoștință că nu sunt îndeplinite condițiile privind suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare dispuse în baza Notei de Neconformitate nr. x/24.04.2015. Contestația administrativă împotriva acestei note a fost soluționată prin Decizia nr. 424/16.11.2016 prin care Unitatea de Soluționare a Contestațiilor Pentru Programul Operațional Regional din cadrul MDRAP a admis contestația, considerând că în mod greșit s-a dispus respingerea solicitării de plata prin analizarea îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. a), dispunând anularea Notei privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 și reverificarea solicitării la plata nr. x/29.09.2016 înregistrată sub nr. x/03.10.2016, cu menționarea corectă a încadrării legale respectiv prin raportare la prevederile art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013. Ulterior la dată de 23.11.2016, autoritatea intimată a emis Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 întocmită la dată de 23.11.2016 precum și refuzul privind suportarea sumelor de la bugetul de stat prin Adresa nr. x/28.11.2016, invocând de această dată ca motiv al respingerii cererii de plata dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. c) din O.G. nr. 14/2013, contestația formulată împotriva celei de-a doua note fiind respinsă prin Decizia nr. 449/16.12.2016. Soluționând cauza instanța de fond a anulat atât decizia nr. 424/16.11.2016, cât și decizia nr. 449/16.12.2016, reținând că față de data inițierii procedurii de achiziție publică, sunt aplicabile în cauză dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013. Analizând îndeplinirea de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, judecătorul fondului a concluzionat că nu sunt întrunite condițiile prevăzute de dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, respectiv ca întreaga de atribuire să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP, și întrucât nu a existat un aviz consultativ emis de acestea, instanța de fond a considerat că Nota privind neîncadrarea în prevederile O.G. nr. 14/2013 emisă la 05.10.2016 de către Direcția generală Programe Europene din cadrul MDRAP este temeinică și legală, urmând a fi menținută. Soluția instanței de fond este însușită și de instanța de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în raport cu situația de fapt reținută. Reevaluând ansamblul probator administrat în cauză pentru a răspunde criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele: 6.1. Recursul declarat de recurenta-reclamantă Critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează existența unor considerente contradictorii, în sensul că, deși instanța de fond califică actul adițional nr. x/7.08.2014 ca fiind parte integrantă a contractului inițial de lucrări "Reparații capitale la școala din localitatea A., județul Bihor", încheiat la 23.04.2008, totuși reține neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 2 alin. (4) din O.G. nr. 14/2013, cu toate că UCVAP a verificat procedura de achiziție demarată la 27.12.2007, așa cum rezultă din raportul de activitate întocmit la 30.05.2008. Analizând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumente avute în vedere la soluționarea cererii. Astfel, instanța de fond a reținut că prin actul adițional nr. x/7.08.2014 nu s-au achiziționat lucrări sau servicii suplimentare ci s-a ajustat prețul contractului inițial și s-a prelungit durata de execuție a lucrărilor, modificare ce nu a făcut obiectul verificării de către UCVAP. Constatând că în cuprinsul hotărârii recurate nu se regăsesc considerente contradictorii, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. urmează a fi respins ca nefondat. Subsumat motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentei-reclamante au vizat interpretarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013. În conformitate cu dispozițiile art. 2 alin. (1)-(4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013: "(1) Creanțele rezultate din corecțiile financiare și sumele de recuperat rezultate în urma stabilirii corecțiilor, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la o poziție distinctă din cadrul titlului 56 "Proiecte cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (FEN) postaderare", în situațiile prevăzute la alin. (4). (2) Sumele rezultate sau care vor rezulta din reducerile procentuale stabilite, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4). (3) Sumele recuperate atât în cazul proiectelor finalizate care la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe sunt contestate sau în litigiu, cât și în cazul proiectelor aflate în implementare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe, în urma stabilirii corecțiilor financiare, în aplicarea prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziție publică, se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, de la poziția distinctă menționată la alin. (1), în situațiile prevăzute la alin. (4). (4) Prevederile alin. (1)-(3) se aplică: a) numai în cazul contractelor de achiziție publică, a căror procedură de atribuire a fost inițiată înainte de data de 10 iunie 2011 de beneficiarii prevăzuți la art. 1, care a făcut obiectul verificări Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice, denumite în continuare UCVAP/CVAP și pentru care nu există un aviz consultativ emis de acestea, în conformitate cu art. 4 lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 30/2006 privind funcția de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și contractelor de concesiune de servicii, valabilă până la această dată." În speță, în acord cu instanța de fond, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă nu întrunește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013 pentru a recupera sumele de bani reținute cu titlu de corecție financiară prin nota de neconformitate nr. x/20.07.2015, necontestată de recurenta-reclamantă. Aceasta întrucât, deși procedura de achiziție a fost inițiată înainte de data de 10.06.2011și contractul inițial a făcut obiectul verificării UCVAP, totuși modificarea contractului prin actul adițional nr. x nu a făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP. Astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond, dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, trebuie interpretate în sensul că întreaga procedură de achiziție publică trebuie să fi făcut obiectul verificării UCVAP/CVAP. Or, în speță, după verificarea contractului inițial, recurenta-reclamantă a procedat la modificarea acestuia, modificare ce nu poate fi privită izolat de derularea procedurii de achiziție publică, astfel cum rezultă și din Nota de neconformitate, act administrativ necontestat care se bucură de prezumția de legalitate și veridicitate, emis în regim de putere publică și executoriu din oficiu. De altfel, Curtea Constituțională a reținut prin deciziile nr. 414/28.05.2015 și nr. 811/24.11.2015 că măsura instituită de legiuitor de a conțiționa suportarea de la bugetul de stat a sumelor aferente corecțiilor financiare de îndeplinirea a anumitor condiții, printre care și aceea ca procedura de atribuire a contractelor de achiziție publică să fi făcut obiectul verificării Unității pentru coordonarea și verificarea achizițiilor publice/compartimentelor de verificare a achizițiilor publice (UCVAP/CVAP), reprezintă o măsură legislativă pe deplin justificată, având în vedere sumele considerabile ce trebuie plătite de la bugetul de stat în contul creanțelor stabilite pentru neregulile constatate în desfășurarea procedurilor de achiziții publice. Așa fiind, Înalta Curte reține că instanța de fond a analizat și interpretat în mod corect dispozițiile art. 2 alin. (4) lit. a) din O.G. nr. 14/2013, criticile încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmând a fi respinse ca nefondate. 6.2. Recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice Criticile recurentului-pârât vizând aplicarea greșită a dispozițiilor art. 453 C. proc. civ. cu referire la obligarea de plată a cheltuielilor de judecată sunt nefondate, întrucât, în mod corect judecătorul fondului a reținut culpa procesuală a recurentului-pârât. Astfel, instanța de fond a dispus anularea deciziilor nr. 424/16.11.2016, respectiv nr. 449/16.12.2016, privind soluționarea contestațiilor administrative, reținând aplicarea greșită de către recurentul-pârât a normelor legale prin actele administrative anulate, dispoziții ce nu au fost recurate de către autoritatea recurentă-pârâtă. Reținând, așadar, culpa recurentului-pârât în generarea litigiului, în raport de dispozițiile art. 453 alin. (2) C. proc. civ., în mod corect instanța de fond a dispus obligarea părții căzute în pretenții la plata cheltuielilor de judecată parțiale.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge ambele recursuri, ca nefondate.