ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4354/2019

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești la data de 17.03.2017, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, Parchetul de pe lângă Tribunalul Ilfov, plângere împotriva refuzului pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție de a soluționa plângerea prealabilă formulată împotriva Ordinului 2536/22.12.2016 emis de Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție. Astfel, a solicitat: - Obligarea pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să emită un nou ordin de salarizare, în care indemnizația de încadrare să fie recalculată prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015, la care se adaugă majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015, începând cu 1.12.2015; - Obligarea pârâților Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, Parchetul de pe lângă Tribunalul Ilfov, la plata diferenței între remunerația astfel calculată și cea plătită reclamantului începând cu 09.04.2015; actualizată cu indicele de inflație și plata dobânzii legale aferente, de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința nr. 137/F-CONT pronunțată la 29 iunie 2017, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, Parchetul de pe lângă Tribunalul Ilfov. A obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să emită reclamantului ordin de salarizare în care indemnizația de încadrare brută lunară se calculează prin raportare la valoarea de referință sectorială de 405 RON, începând cu data de 9.04.2015, iar începând cu data de 1.12.2015 până la data de 1.10.2016, prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, conform Legii nr. 293/2015. A obligat pârâții Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București, respectiv Parchetul de pe lângă Tribunalul Ilfov să plătească diferența dintre venitul astfel calculat și cel efectiv încasat de la fiecare dintre acești pârâți, sumă care va fi actualizată cu indicele de inflație și la care se va aplica dobânda legală.

Cererea de recurs și motivele de recurs invocate Împotriva sentinței nr. 137/F-CONT pronunțată la 29 iunie 2017 au declarat recurs pârâții Parchetul de pe lângă Curtea de Apel București și Parchetul de pe lângă Tribunalul Ilfov, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii recurate și rejudecând cauza să se respingă cererea reclamantului. În critica sentinței recurate, recurenții pârâți au susținut că noul sistem de salarizare a personalului plătit din fonduri publice a fost stabilit prin Legea nr. 285/2010. Ulterior aceasta lege a fost abrogată prin apariția Legii cadru nr. 284/2010- privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, completată anual cu alte legi privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar și reîncadrarea acestuia, pe fondul unor măsuri de reducere a cheltuielilor publice și stabilirii unor măsuri fiscal-bugetare: Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, precum și pentru instituirea altor măsuri financiare în domeniul bugetar, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 283/2011, O.U.G nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, O.U.G. nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, O.U.G. nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice și O.U.G. nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum și unele măsuri fiscal-bugetare, astfel cum a fost modificată și completată ulterior prin O.U.G. nr. 20/2016. În conformitate cu disp. art. 31 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2015, introdus prin art. I alin. (1) din O.U.G nr. 20/2016: "Prin excepție de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare mai mic decât cel stabilit la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". Alin. (1) 2 al art. 3 1 din O.U.G nr. 57/2015 nu face altceva decât să expliciteze modalitatea de aplicare a dispozițiilor alin. (1) al art. 3 1 din același act normativ, respectiv modul de stabilire a nivelului maxim de salarizare. În vederea unei interpretări unitare a dispozițiilor în materie de salarizare a personalului plătit din fonduri publice, a fost adoptată O.U.G. nr. 43/2016 pentru modificarea și completarea O.U.G. nr. 57/2015, prin care s-au adus clarificări cu privire la modalitatea de stabilire/identificare a nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare la care face referire art. 3 1 . Curtea Constituțională a admis prin decizia nr. 794/15.12.2016 excepția de neconstituționalitate în urma verificării constituționalității dispozițiilor O.U.G. nr. 43/2016, constatând că disp. art. 3 1 alin. (1) 2 din O.U.G. nr. 57/2015 sunt neconstituționale, reținându-se totodată că începând cu luna august 2016, potrivit O.U.G. nr. 20/2016, pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, salariul de bază sau indemnizația de încadrare urma să fie același/aceeași. De asemenea s-a stabilit de către Curte că nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare să fie același pentru tot personalul salarizat potrivit dispozițiilor legale aplicabile în cadrul aceleiași categorii profesionale, Luând în considerare decizia, în calitate de ordonator principal de credite în cadrul Ministerului Public, Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a emis ordinul de salarizare prin care a acordat în favoarea procurorilor majorări de 2%, 5% și 11% conform O.U.G. nr. 10/2007, începând cu data de 01.08.2016, fiind recunoscută la data de 01.10.2016, în favoarea tuturor procurorilor și valoarea de referință sectorială de 405 RON majorată cu 10%. Se constată astfel că modificările intervenite începând cu data de 01.10.2016, cu privire la valoarea de referință sectorială au fost adoptate în principal de adoptarea deciziei Curții Constituționale nr. 794/15.12.2016. Pe cale de consecință, întrucât valoarea de referință sectorială de 405 RON majorată cu 10% este aplicabilă doar începând cu 01.10.2016, considerăm că nu se poate proceda la acordarea aceleași valori (405 RON), retroactiv începând cu data de 09.04.2015, având în vedere inexistența în plată a unei indemnizații stabilite în raport de această valoare. Pe cale de consecință, întrucât soluția dispusă de instanța de fond încalcă principiul neretroactivitații legii, drepturile pretinse fiind acordate de ordonatorul principal de credite începând cu 01.10.2016 când legiuitorul a permis, recurenții apreciază că recursul este întemeiat. Totodată deoarece capătul principal de cerere este nefondat, recurenții solicită respingerea și cererilor accesorii privind acordarea dobânzii legale și a indicelui de inflație. În drept, Înalta Curte apreciază că aceste critici invocate de recurenții pârâți se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Împotriva aceleiași sentințe a formulat recurs și Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și pe fond să se respingă acțiunea ca neîntemeiată. Recurentul-pârât a criticat sentința recurată pentru depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, apreciind că soluția instanței de fond este lipsită de temei legal, întemeindu-se pe dispoziții legale adoptate ulterior datei de 09.04.2015 și astfel este încălcat principiul neretroactivității legii. A mai susținut recurentul-pârât că un alt motiv de nelegalitate al sentinței recurate, îl reprezintă încălcarea dispozițiilor art. 31 alin. (1) și (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, potrivit cărora:,,(1) Decizia prin care se constată neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare este definitivă și obligatorie. (3) Dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare constatate ca fiind neconstituționale își încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curții Constituționale, dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pune de acord prevederile neconstituționale cu dispozițiile Constituției. Pe durata acestui termen, dispozițiile constatate ca fiind necosntituționale sunt suspendate de drept." Recurentul Ministerul Public apreciază că instanța de fond a extins în mod nelegal efectele decizie nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curții Constituționale la o perioadă anterioară pronunțării acestei decizii, în condițiile în care Legea nr. 47/1992 nu prevede această posibilitate. În drept se constată că intimatul-pârât Ministerul Public a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ.

Apărarea formulată în cauză Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare

Cu privire la examinarea recursului În cauză s-a realizat raport asupra admisibilității în principiu a cererilor de recurs la data de 01.02.2018, iar prin încheierea din 24 aprilie 2018 s-a dispus comunicarea raportului către părți. Ulterior au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 31 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 01 octombrie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor declarate în cauză Analizând actele și lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate de recurenții-pârâți, sentința atacată și dispozițiile legale incidente cauzei, instanța de control judiciar va menține soluția dată de instanța de fond ca fiind legală și, pe cale de consecință va respinge recursurile formulate, pentru considerentele ce urmează. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Intimatul-reclamant a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să emită un nou ordin de salarizare, în care indemnizația de încadrare să fie recalculată prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON, începând cu data de 09.04.2015, la care să se adauge majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015, începând cu 1.12.2015. Prin aceeași cerere a mai solicitat obligarea pârâților și la plata diferenței între remunerația astfel calculată și cea plătită reclamantului începând cu 09.04.2015, actualizată cu indicele de inflație și plata dobânzii legale aferente, de la data scadenței fiecărui venit lunar până la data plății efective. Înalta Curte reține că instanța de fond a procedat la o analiză detaliată a stării de fapt și a temeiurilor juridice în legătură cu modalitate de stabilire a salarizării procurorilor odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 83/2014. Recurenții-pârâți prin critica sentinței recurate au în vedere în esență, termenul la care se pot stabili drepturile salariale astfel cum au fost solicitate de intimatul-reclamant și susțin că prin soluția instanței de fond se încalcă principiul neretroactivității legii. În acord cu argumentele prezentate de instanța de fond în considerentele sentinței recurate, Înalta Curte apreciază că soluția adoptată de această instanță este temeinică și legală. În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) și (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014 așa cum a fost modificată, s-a stabilit ca regulă că în anul 2015 cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, dar s-a prevăzut și că, prin excepție de la regulă, personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, "salarizat la același nivel", care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, "va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții". În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că, voința legiuitorului a fost ca, începând cu data de 09.04.2015, să fie înlăturate inechitățile dintre salariații care, deși își desfășurau activitatea în aceleași condiții, primeau salarii diferite. Înalta Curte apreciază că, în susținerea soluției instanței de fond prezintă relevanță, atât evoluția legislativă în materie, cât și interpretările oferite de Înalta Curte ce Casație și Justiție și Curtea Constituțională. Așadar, instanța de fond a arătat că în interpretarea dispozițiilor art. 1 alin. (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit prin Decizia nr. 23/2016 a stabilit că "sintagma salarizat la același nivel are în vedere personalul (…) din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice". Aceasta a mai arătat că, în anul 2016, legiuitorul a continuat eforturile de înlăturare a inechităților din salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Astfel, prin O.U.G. nr. 57/2015, așa cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 20/2016 și prin O.U.G. nr. 43/2016, la art. 1 s-a stabilit într-un mod mai exact regula conform căreia, în anul 2016, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcției de bază/salariilor funcției de bază/indemnizațiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menține la același nivel cu cel din luna decembrie 2015, iar la art. 31 alin. (1) a stabilit excepția de la regulă în sensul că, începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizațiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcție, grad/treaptă, gradație, vechime în funcție sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții. Sintagma "fiecare funcție" s-a stabilit prin art. 31 alin. (11) că reprezintă funcțiile prevăzute în aceeași anexă, capitol, literă, număr și număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010, iar pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul instituției sau autorității publice respective, s-a stabilit prin art. 31 alin. (12) că se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu excludea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătorești. Instanța de fond a făcut referire și la Decizia nr. 794/2016 a Curții Constituționale, prin care aceasta a constatat că sunt neconstituționale dispozițiile art. 31 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015, întrucât contravin principiului egalității în fața legii, consacrat prin art. 16 din Constituție, deoarece stabilesc că persoanele aflate în situații profesionale identice, dar care nu au obținut hotărâri judecătorești prin care să li se fi recunoscut majorări salariale, au indemnizații de încadrare diferite (mai mici) față de cei cărora li s-au recunoscut astfel de drepturi salariale, prin hotărâri judecătorești, generând diferențe în stabilirea salariului de bază/indemnizației de încadrare. În această interpretare, Curtea Constituțională a concluzionat că "personalul care beneficiază de aceleași condiții trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare din cadrul aceleiași categorii profesionale și familii ocupaționale, indiferent de instituție sau autoritate publică". Înalta Curte este așadar în acord cu opinia instanței de fond conform căreia până în anul 2016 inclusiv, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului în plată, nu s-a făcut diferențiere între drepturile stabilite prin act normativ și cele recunoscute prin hotărâri judecătorești. Astfel în raport de prevederile indicate, dar și a practicii judiciare, instanța de fond a reținut în mod corect că la nivelul autorității judecătorești și familiei ocupaționale "Justiție", din anexa VI la Legea - cadrul nr. 284/2010, valoarea de referință sectorială care determină nivelul maxim al salariului de bază/indemnizației de încadrare în plată este de 405 RON, valoare care este o constantă. În acest context a reținut instanța că reclamantul este îndreptățit să obțină calcularea indemnizației de încadrare prin raportare la valoarea de referință sectorială de 405 RON începând cu data de 09.04.2015, iar începând cu data de 01.12.2015 până la data de 01.10.2016, prin raportare la o valoare de referință sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, conform Legii nr. 293/2015. Relevanță în speță, prezintă și punctul de vedere exprimat de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii exprimat în ședința din 17.01.2017 conform căruia, " ... Plenul Consiliului Superior al Magistraturii recomandă ordonatorilor de credite, în raport de Decizia nr. 794/15.12.2016 a Curții Constituționale, ca în cadrul aceleiași categorii profesionale și familiale ocupaționale să nu existe o salarizare diferită, raportată la mai multe valori sectoriale, valoarea de referință sectorială fiind o constantă, astfel că, diferențele de salarizare în cadrul familiei ocupaționale "Justiție" trebuie să rezulte exclusiv din coeficienții de multiplicare specifici fiecărei funcții și grad, care se aplică valorii de referință sectorială maximă, aflată în plată, de 405 RON, la care se adaugă majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015." Cu privire la data la care se aplică această valoarea de referință sectorială, în mod corect a mai arătat instanța de fond că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii în ședința din 04.07.2017 a recomandat ordonatorilor de credite "aplicarea în mod unitar a unei valori de referință sectoriale în cuantum de 405 RON la nivelul familiei ocupaționale "Justiție" începând cu data de 9 aprilie 2015 și în cuantum de 405 RON +10%, începând cu data de 1 decembrie 2015, în raport cu specificul fiecărei instituții." Înalta Curte, având în vedere cele prezentate anterior, apreciază că toate criticile invocate de recurenții-pârâți privitoare la încălcarea principiului neretroactivității legii, astfel cum acesta este reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituție și art. 6 alin. (1) din C. civ., care într-adevăr este aplicabil și în raporturile de serviciu ce se derulează între reclamant și pârâți sunt neîntemeiate. În susținerea acestei opinii, Înalta Curte apreciază în acord cu soluția instanței de fond că la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 respectiv la 09.04.2015, valoarea sectorială de referință în cuantum de 405 RON stabilită prin anexa VI la Legea - cadrul nr. 284/2010, era confirmată de practica judiciară în materie, iar ulterior recomandările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii a reiterat că practica instanțelor judecătorești este corectă. 2. Temeiul juridic al soluției adoptate În consecință, nefiind constatate motive care să justifice reformarea sentinței, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va dispune respingerea recursului, ca nefondat, reținând legalitatea hotărârii atacate sub toate aspectele invocate, verdictul pronunțat în cauză respectând jurisprudența consolidată în materie a instanței supreme.