ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3792/2020

Ședința publică din data de 23 iulie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, la data de 07.07.2016, astfel cum a fost precizată, reclamanta A. - Întreprindere Individuală a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, anularea parțială a Raportului de contestații sM6.2 etapa 2 emis de pârâtă prin reevaluarea contestației depuse de reclamantă împotriva acestui raport, la data de 05.07.2016, sub nr. x/07.07.2016.

Prin sentința civilă nr. 907 din 15 februarie 2017, Tribunalul București a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, unde cauza a fost înregistrată la data de 21.04.2017.

1.2. Hotărârea primei instanțe

Prin sentința nr. 5169 din 22 decembrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A.-Întreprindere Individuală, a anulat Raportul de contestații sM6.2 etapa 2 în ceea ce privește neeligibilitatea proiectului depus de reclamantă și a obligat pârâta să plătească reclamantului 50 RON cheltuieli de judecată.

1.3. Calea de atac exercitată

Prin recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale s-au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. solicitând-se casarea hotărârii recurate cu consecința respingerii în totalitate a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivarea opțiunii sale procesuale pârâta - recurentă a susținut următoarele:

Un prim motiv de casare (prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.) vizează reținerea nelegală a instanței potrivit căreia "prin necomunicarea și nepublicarea Ghidului Solicitantului s-au creat condiții discriminatorii în cadrul cărora proiectul reclamantului a fost declarat neeligibil în mod nelegal" reținere pe care este apreciată ca fiind neîntemeiată din următoarele considerente:

Sub-măsura (SM) 6.2 "Sprijin pentru înființarea de activități neagricole în zone rurale" din cadrul PNDR 2014-2020 - măsura M 06 "Dezvoltarea exploatațiilor și întreprinderilor" este reglementată de prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) (ii) din Regulamentul (PE și C) nr. 1305/2013, cu modificările și completările ulterioare și contribuie la domeniul de intervenție: 6A - "Facilitarea diversificării, a înființării și a dezvoltării de întreprinderi mici, precum și crearea de locuri de muncă".

Sprijinul acordat prin sM 6.2. contribuie la promovarea diversificării activităților agricole prin crearea de activități noi neagricole, la înființarea și dezvoltarea de micro-întreprinderi și întreprinderi mici și implicit, la crearea de locuri de muncă, obținerea de venituri alternative pentru populația din mediul rural și reducerea gradului de dependență față de sectorul agricol, ceea ce contribuie la o dezvoltare economică durabilă și reducerea sărăciei în spațiul rural.

SM 6.2 are ca scop în special, crearea de noi activități neagricole pentru fermierii deținători ai exploatațiilor agricole de mici dimensiuni sau membrii familiilor lor și în general, pentru întreprinzătorii din mediul rural care se încadrează în categoria micro-întreprinderilor sau întreprinderilor mici, acordându-se prioritate sectoarelor cu potențial ridicat de dezvoltare identificate în Acordul de Parteneriat, în concordanță cu Strategia Națională de Competitivitate.

La momentul depunerii de solicitantul A. a Cererii de Finanțare nr. x era în vigoare versiunea 0 1a Manualului de procedură pentru evaluarea, selectarea contractarea cererilor de finanțare pentru proiecte de investiții S.M 6.2, precum și Ghidul Solicitantului aferent submăsurii 6.2 "Sprijin pentru înființarea de activități neagricole în zone rurale" - versiunea 01- iulie 2015 - aprobat prin Ordin al MAPR nr. 1733/13.07.2015 și publicat pe site-ul instituției noastre.

Art. 15 din H.G. nr. 226/2015 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor programului național de dezvoltare rurală cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală și de la bugetul de stat:

"(1) Ghidul solicitantului se elaborează pentru fiecare măsură și submăsură din PNDR 2014-2020, se aprobă prin ordin al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale și se publică pe site-ul organismului de implementare a măsurii.

Ghidul solicitantului specific fiecărei măsuri și submăsuri cuprinde informații detaliate privind: depunerea proiectelor, selecția, categoriile de beneficiari, costurile eligibile și neeligibile, termene-limită și condiții pentru depunerea cererilor de plată a avansului și a celor aferente tranșelor de plată, tipurile de documente, avize, autorizații sau studii, după caz, pe care solicitanții sau beneficiarii trebuie să le prezinte la organismul de implementare a măsurii din PNDR 2014-2020.

Modificările Ghidului solicitantului nu vor aduce atingere sesiunii aflate în curs de derulare, cu excepția situației în care intervin modificări ale legislației europene sau naționale care impun acest lucru".

În respectarea prevederilor legale mai sus menționate, dar și în vederea publicării și comunicării solicitanților de fonduri nerambursabile, s-a procedat la publicarea Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2 pe site-ul instituției noastre www.afir.info. iar în cuprinsul Ghidului solicitantului se menționează în mod expres că:

"Prevederile prezentului ghid se completează cu reglementările cuprinse în Manualele de proceduri pentru sub-măsura 6.2 postate pe site-ul www.afir.info.

IMPORTANT! Pentru a obține informațiile cu caracter general, consultați pliantele și îndrumarele editate de MADR și AFIR, disponibile la sediile AFIR din fiecare județ și din regiunile de dezvoltare ale României, precum și pe paginile de internet www.afir.info și www.x.ro"

După cum se poate observa, Ghidul Solicitantului nu trebuia publicat în Monitorul Oficial, așa cum în mod nelegal a reținut instanța de fond, întrucât acesta a fost aprobat prin Ordin al MADR potrivit procedurii stabilită de art. 15 din H.G. nr. 226/2015.

În plus, având în vedere că "Ghidul Solicitantului este un material de informare tehnică a potențialilor solicitanți ai Fondului European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), constituie un suport informativ complex pentru întocmirea proiectului conform cerințelor specifice ale PNDR și nu este opozabil actelor normative naționale si comunitare" sens în care se apreciază că nu se impune respectarea normelor de tehnică legislativa prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative.

În ceea ce privește reținerea instanței de fond potrivit căreia "Necunoașterea Ghidului solicitantului de participanții la procedură a fost cauzată de încărcarea pe site-ul AFIR a unor variante diferite a Ghidului Solicitantului în cursul procedurii de selecție" este apreciată ca fiind nelegală întrucât, reclamantul a putut lua la cunoștință de modificările/actualizările cerințelor de finanțare.

Un aspect care nu este observat de instanța de fond este acela că, deși s-a realizat o actualizare a Ghidului solicitantului, între cele două variante al Ghidului solicitantului publicate pe site-ul AFIR nu există diferențe în ceea ce privește neregula constatată în speță, ambele variante dispunând în mod clar faptul că "Nu sunt eligibile activitățile complementare activității de bază desfășurată de solicitant".

Potrivit Declarației F din Cererea de finanțare depusă de toți solicitanții de fonduri nerambursabile eferente SM6.2, inclusiv de solicitantul A., la dosarul cererii de finanțare:

"Proiectele depuse sunt considerate eligibile dacă respectă cumulativ condițiile din Ghidul solicitantului și dacă Comisia Europeană aprobă sub-măsura lansată condițiile de accesare a acesteia, conform versiunii revizuite a PNDR 2014-2020, comunicată Comisiei Europene în data de 28 februarie 2015;

Proiectele depuse pot fi actualizate/modificate numai în vederea menținerii/obținerii eligibilității, în cazul în care, în urma revizuirii PNDR 2014-2020, aprobat de către Comisia Europeană, conține cerințe noi/diferite pentru sub-măsura lansată;

Mă angajez să retrag cererea de finanțare în cazul în care nu pot fi îndeplinite cerințele prevăzute la pct. b)".

În plus, art. 30 alin. (2) din H.G. nr. 226/2015 dispune că:

"Solicitantul/Beneficiarul trebuie să depună toate diligentele pentru a lua cunoștință despre informațiile publice referitoare la măsura/submăsura PNDR 2014-2020/schema de ajutor pentru care depune proiectul".

De asemenea, art. 28 alin. (5) din același act normativ dispune că:

"Fără a aduce atingere prevederilor alin. (3), proiectele necontractate și selectate anterior deciziei Comisiei Europene de aprobare a PNDR 2014-2020/aprobare modificare program, în situațiile care impun corelarea cu programul aprobat, se adaptează, după caz, de către solicitanți noilor prevederi cuprinse în programul aprobat, în vederea contractării, în condițiile legii, cu respectarea limitelor prevăzute la art. 7 alin. (4) și evitarea dublei finanțări."

Așadar, încă de la momentul depunerii cererii de finanțare intimatul - reclamantul a avut cunoștință de eventualele modificări ce ar fi putut surveni pe parcursul evaluării cererii de finanțare, modificări de care va lua cunoștință în mod individual.

Un alt motiv de casare virează faptul că instanța de fond nu a analizat neregula reținută în sarcina intimatului-reclamant, aceasta rezumându-se doar la analiza caracterul administrativ al Ghidului solicitantului.

În acest sens dorim să arătăm instanței de recurs faptul că, în conformitate cu prevederile Ghidului Solicitantului - Măsura 6.2 și conform manualului de procedură pentru evaluarea, selectarea și contractarea cererilor de finanțare pentru proiecte de investiții Cod Manual M01-01 Versiunea 01 - la punctul 1.10 solicitantul a prezentat în planul de afaceri activități aferente codului CAEN care a fost autorizat înaintea depunerii cererii de finanțare.

Data autorizării codului CAEN 4520 propus de reclamant prin planul de afaceri este 31.07.2014 iar depunerea cererii de finanțare este 28.08.2015, astfel că proiectul a fost declarat neeligibil.

Potrivit Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2, Versiunea 01 - iulie 2015 în vigoare la momentul depunerii cererii de finanțare:

"Atenție! Nu sunt eligibile activitățile complementare activității de bază desfășurată de solicitant. Sunt eligibili pentru finanțare doar solicitanții care propun coduri CAEN noi, pe care nu le-au mai avut până la momentul depunerii cererii de finanțare în domeniul de activitate sau erau parte din statut, dar nu erau autorizate ca și obiect de activitate la Registrul Comerțului.

De asemenea, nu sunt eligibili solicitanții care dețin părți sociale (atât ca persoană juridică cât și prin persoane fizice având calitatea de asociați) în alte societăți care își desfășoară activitatea în baza aceluiași cod CAEN (principal sau secundar autorizat la ONRC) ca și cel propus prin Planul de Afaceri."

Iar prin Manualul operațional pentru evaluarea și selectarea cererilor de finanțare pentru aplicații aferente Submăsurii 6.2 "Sprijin pentru înființarea de activități neagricole în zonele rurale", în vederea verificării criteriilor de eligibilitate se va analiza dacă:

"1.10 Solicitantul a propus prin Planul de afaceri activități aferente codului CAEN care este/a fost autorizat la ONRC înainte de depunerea cererii de finanțare.

În cazul în care codul CAEN propus prin Planul de afaceri a fost autorizat înaintea depunerii cererii de finanțare, proiectul este neeligibil."

Daca în urma verificării condițiilor 1.1 - 1.12 se constată neeligibilitatea solicitantului, nu se continua verificarea Cererii de finanțare din punct de vedere al îndeplinirii condițiilor de eligibilitate si nici al evaluării criteriilor de selecție.

2.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil și a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat potrivit argumentelor care vor fi expuse în continuare:

Instanța de fond, învestită fiind cu controlul legalității Raportului de contestații sM6.2 etapa 2 în ceea ce privește neeligibilitatea proiectului depus de reclamant, a anulat acest act administrativ întrucât Ghidul solicitantului, care a stat la baza evaluării proiectului reclamantului și a constituit temeiul respingerii cererii lui de finanțare, este un act administrativ cu caracter normativ, care prin lipsa publicării lui în Monitorul Oficial demonstrează că procedura de evaluare a eligibilității proiectelor este una incorectă și nu se bazează pe criterii obiective.

Cu titlu prealabil, se impune a fi subliniat că instanța de fond nu a fost învestită prin cererea de chemare în judecată cu motivul de nelegalitate analizat. În cuprinsul actului de învestire reclamantul nu invocă nelegalitatea raportului de contestații din perspectiva faptului că Ghidul solicitantului în funcție de care a fost evaluată cererea sa de finanțare ar fi un act administrativ cu caracter normativ, iar prin lipsa publicării lui în Monitorul Oficial al României ar fi lezate drepturile ori interesele sale legitime.

Acest motiv a fost invocat din oficiu de instanță, fără punerea sa în dezbaterea părților, pentru a putea face apărările corespunzătoare, pronunțând o hotărârea cu nerespectarea principiului contradictorialității (art. 14 C. proc. civ.), dreptului la dispoziție al părților (art. 9 raportat la art. 22 alin. (6) C. proc. civ.) și dreptului la apărare (art. 13 C. proc. civ.).

Însă în dezacord cu instanța de fond, Înalta Curte apreciază că Ghidul Solicitantului nu este un act administrativ și cu atât mai puțin normativ.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din H.G. nr. 226 din 2 aprilie 2015 privind stabilirea cadrului general de implementare a măsurilor programului național de dezvoltare rurală cofinanțate din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală și de la bugetul de stat ghidul solicitantului reprezintă detalierea tehnică și financiară ce cuprinde setul de informații necesare solicitantului pentru pregătirea, derularea și implementarea proiectului, elaborat pentru fiecare măsură PNDR 2014-2020, document care se aprobă prin ordin al ministrului agriculturii și dezvoltării rurale.

Ghidul Solicitantului reprezintă un act de informare a persoanelor interesate de accesarea de fonduri nerambursabile, prin diferitele forme și scheme de finanțare aprobate la nivel unional și implementate la nivel național, care conține în extras pentru fiecare măsură sau submăsură de sprijin summum-ul cerințelor legale de îndeplinit, care reprezintă condiții procedurale și de eligibilitate pentru accesarea fondurilor nerambursabile, precum și termenele de derulare a programelor de finanțare, în scopul orientării mai facile a solicitanților prin limbajul juridic abstract al legislației unionale și naționale aplicabilă fiecărei măsuri/submăsuri.

Însă prescripțiile și cerințele cuprinse din Ghidul solicitantului nu reprezintă manifestarea de voință a autorității publice care-l întocmește, ci reprezintă sinteza necesară a normelor juridice aplicabile în concret din actele normative unionale și naționale și identificate în preambulul sau în cuprinsul său, pentru fiecare măsură/submăsură în parte.

Cerințele cuprinse în fiecare ghid al solicitantului au caracter imperativ, fiind obligatorii de respectat pentru accesarea fondurilor nerambursabile, însă nu în temeiul acestui document, care așa cum s-a arătat în precedent nu răspunde exigențelor unui act administrativ normativ, ci a normelor juridice unionale sau naționale al cărui conținut îl redau în extras sau a căror conduite compatibile sunt identificate de autoritate.

Cu titlu de exemplu, în cazul concret dedus judecății potrivit Ghidului solicitantului aferent submăsurii 6.2, Versiunea 01 - iulie 2015 în vigoare la momentul depunerii cererii de finanțare de către reclamant s-a prevăzut că nu sunt eligibile activitățile complementare activității de bază desfășurată de solicitant, fiind eligibili doar solicitanții care propun coduri CAEN noi, pe care nu le-au mai avut până la momentul depunerii cererii de finanțare în domeniul de activitate sau erau parte din statut, dar nu erau autorizate ca și obiect de activitate la Registrul Comerțului.

Această cerință a fost impusă pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 19 alin. (1) lit. a) (ii) și alin. (2) din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, potrivit cărora sprijinul în cadrul acestei măsuri se acordă fermierilor sau membrilor unei gospodării agricole care își diver­sifică activitatea prin practicarea unor activități neagricole, precum și microîntreprinderilor și întreprinderilor mici și persoanelor fizice din zone rurale.

Or, autorizarea unei activități cu un an înainte de a depune cererea de finanțare, cum este cazul reclamantului, presupune desfășurarea acesteia, așa încât nu se poate vorbi de promovarea diversificării activităților agricole prin crearea de activități noi neagricole care este scopul acestei măsuri, pentru că nu se finanțează și dezvoltarea unor activității existente.

Prin urmare, Ghidul solicitantului nu reprezintă un act administrativ normativ pentru a cărui existență și valabilitate era obligatorie publicarea în Monitorul Oficial al Românie, în ceea ce privește formalitățile de aprobare și comunicare fiind aplicabile dispozițiile art. 15 din H.G. nr. 226/2015, ceea ce în cauză se verifică.

În concluzie, actul administrativ contestat în prezenta cauză este legal, astfel că hotărârea instanței de fond care l-a invalidat este pronunțată cu interpretarea eronată a normelor de drept material reținute.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt și de drept expuse, în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (1) și 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. va admite recursul formulat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței nr. 5169 din 22 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva sentinței nr. 5169 din 22 decembrie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și, rejudecând, respinge acțiunea ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 23 iulie 2020.