ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6079/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 21 iunie 2016, sub nr. x/2016, pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, a solicitat anularea deciziei de soluționare a contestației nr. 9954/06.04.2016 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/10.02.2016, emise de pârâtă. 1.

Prin sentința civilă nr. 2872 din 5 octombrie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal. 1.

Prin sentința civilă nr. 7287 din 15 decembrie 2016, Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și, constatând conflict negativ de competență, a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea acestui conflict. 1.

Prin decizia nr. 705 din 24 februarie 2017, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. 1.

După pronunțarea regulatorului de competență, cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 26 iunie 2017. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 3928 din 25 octombrie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca nefondată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Întreprinderea Individuală A., în contradictoriu cu pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale. 3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 3928 din 25 octombrie 2017, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Întreprinderea Individuală A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii. În motivarea recursului arată că este nelegală dezlegarea instanței privind crearea de condiții de eligibilitate artificiale în vederea obținerii finanțării. Instanța a concluzionat greșit că nu sunt îndeplinite obiectivele Măsurii 312 din Programul FEADR, respectiv că s-ar fi accesat ajutorul nerambursabil cu depășirea plafonului impus de program și s-ar fi creat beneficiarei finanțării, respectiv grupului de persoane împreună cu care a acționat, un avantaj nejustificat. Reclamanta a elaborat proiectul pentru care a solicitat finanțare, însoțindu-l de un memoriu justificativ cu un conținut standardizat referitor la: obiectul contractului, durata de realizare a investiției și de implementare a proiectului, valoarea contractului. Acestea sunt elementele pe baza cărora se verifică demonstrarea de către titularul proiectului a viabilității investiției, respectiv se evaluează criteriile de eligibilitate a proiectului. Îndeplinirea acestor criterii confirmă că activitatea propusă și pentru care s-a solicitat finanțare corespunde obiectivelor prevăzute de legislația europeană și națională. Prevederile memoriului justificativ sunt obligatorii și sunt opozabile AFIR. În cadrul descrierii succinte a proiectului reclamantul a menționat că urmează că achiziționeze utilaje (tractor, plug, semănătoare păioase, grapă cu discuri) în vederea prestării de servicii non-agricole către terți. Reglementările unionale referitoare la crearea de condiții artificiale pentru obținerea avantajului financiar nu sunt incidente în cauza de față întrucât proiectul, așa cum a fost întocmit și aprobat, întrunește criteriile de eligibilitate și corespunde obiectivelor pentru care a fost acordată finanțarea. Beneficiarei finanțării i s-ar putea reproșa numai nerespectarea criteriilor inițiale de eligibilitate. În privința dreptului său de a presta servicii către persoane juridice cu care titularul întreprinderii are anumite legături, arată că nu există îngrădiri în acest sens și că a se constata, după o perioadă de timp, că beneficiara finanțării a încălcat o prevedere cu caracter demonstrativ, iar nu obligatoriu din fișa tehnică a Măsurii 312 contravine principiului securității juridice, cu atât mai mult cu cât beneficiara a mai fost supusă unor controale anterioare, în cadrul cărora nu s-au făcut constatări prin care să se impute modul de prestare a serviciilor. Prin validarea memoriului justificativ referitor la descrierea succintă a proiectului, reclamanta a dobândit încrederea legitimă că activitatea pe care o va desfășura este conformă cu dispozițiile legale. În ceea ce privește considerentele instanței referitoare la obținerea unui ajutor nerambursabil mai mare decât plafonul impus celorlalți beneficiari ai Măsurii 312 și crearea unui avantaj nejustificat în fața concurenților, recurenta-reclamantă arată că Ghidul solicitantului a stabilit punctajul care putea fi acordat și în baza căruia s-a aprobat finanțarea, criteriile prevăzute în ghid fiind aplicate uniform tuturor solicitanților. Reclamanta a primit o finanțare care se încadrează în plafonul prevăzut de reglementările aplicabile, iar din considerentele sentinței nu rezultă în ce ar consta avantajul nejustificat obținut de beneficiara finanțării. Nelegală este și dezlegarea instanței privind încălcarea obiectivului general al Măsurii 312 - dezvoltarea durabilă a economiei rurale, prin desfășurarea de activități non-agricole, în scopul creșterii numărului locurilor de muncă și a veniturilor adiționale (ce poate fi atins prin realizarea de investiții în mașini și utilaje agricole destinate prestării de servicii pentru populația rurală). Investiția reclamantei respectă acest obiectiv general, fiind destinată unei activități non-agricole, prin care s-au asigurat noi locuri de muncă. Proiectul respectă și obiectivele specifice: creșterea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural și creșterea valorii adăugate prin activități non-agricole, respectând totodată și obiectivele operaționale, în sensul creării unei microîntreprinderi în sectorul non-agricol, în spațiul rural. 4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale solicită respingerea recursului, ca nefondat. În argumentare, arată că obținerea unui avantaj nejustificat reprezintă neregulă în accepțiunea contractului de finanțare și a legislației speciale în domeniu, care se sancționează cu declararea neeligibilității cheltuielilor finanțate. În cazul de față investiția a fost realizată în mod artificial, fiind gândită ca un centru de profit pentru alte entități juridice în cadrul cărora reprezentantul legal al proiectului, A. este angajat și/sau deține participații, iar familia sa (respectiv soția, socrul și soacra) deține participații. Citând hotărârea CJUE din cauza C-434/12, intimata-pârâtă arată că elementul obiectiv și cel subiectiv, care permit să se concluzioneze asupra creării în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, sunt întrunite în cauză. Beneficiara finanțării a prestat servicii preponderent către familia titularului proiectului și s-a constatat o migrație a angajaților de la societăți deținute de familie către întreprinderea individuală beneficiară a finanțării. În plus, din cei 5 angajați, 2 sunt din mediul urban. Acești indicatori conduc la concluzia unei coordonări deliberate a beneficiarei finanțării cu celelalte entități juridice implicate, în scopul obținerii unui ajutor financiar nerambursabil necuvenit. Obiectivele specifice ale Măsurii 312 nu au fost atinse, societatea nereprezentând o microîntreprindere de sine stătătoare, aptă să promoveze spiritul întreprinzător prin crearea de noi locuri de muncă și să consolideze astfel structura economică în zona rurală, așa cum prevede art. 52 lit. a) (ii) din Regulamentul nr. 1698/2005. Memoriul justificativ depus odată cu cererea de finanțare și care este obligatoriu, conform art. 1 alin. 1 din anexa 1 la contractul de finanțare, a prevăzut prestarea serviciilor în procent de 100% către persoane fizice, însă activitatea economică ulterioară a întreprinderii individuale a dovedit contrariul, și anume, aproximativ 94% din servicii au fost prestate către societăți controlate de familia reprezentantului legal al proiectului. Trimițând la articolul 3 alin. (3) din Anexa la Recomandarea 2003/361/CE a Comisiei din 6 mai 2003, privind definirea microîntreprinderilor și a întreprinderilor mici și mijlocii și a Hotărârii CJUE din cauza C-110/13, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale arată că există relații de afiliere prin prisma raporturilor juridice și/sau economice stabilite între întreprinderi, stabilite prin intermediul unei persoane fizice sau a unui grup de persoane fizice care acționează în mod concertat, chiar și atunci când între acestea nu există în mod formal vreuna dintre relațiile avute în vedere de art. 3 alin. (3), dar și când persoane fizice se coordonează pentru a exercita asupra deciziilor comerciale ale întreprinderilor o influență care exclude ca acestea să poată fi considerate independente una de cealaltă, din punct de vedere economic, chiar și în condițiile în care nu există relații contractuale între aceste persoane și nici o constatare a intențiilor de a eluda definiția microîntreprinderilor. În ceea ce privește critica referitoare la încălcarea principiului securității juridice și a încrederii legitime, precum și la o eventuală culpă a AFIR în neidentificarea avantajului necuvenit în faza premergătoare finanțării, arată că dispozițiile contractului de finanțare îi permit constatarea neregulilor și ulterior autorizării cererilor de plată, iar în speță este dovedită clar intenția beneficiarei de eludare a normelor legale, fiind exclusă o eroare a autorității în efectuarea plății. Citând din nou jurisprudența CJUE din cauzele C-465/10 și C-94/05, intimata-pârâtă arată că principiul protecției încrederii legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispoziții clare a dreptului unional și nici comportamentul unei autorități naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii, care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea pentru un operator economic o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului unional. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Întreprinderea Individuală A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Criticile recurentei, încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se axează pe susținerile potrivit cărora nu s-au creat condiții artificiale în vederea obținerii finanțării, activitatea desfășurată în baza proiectului finanțat corespunzând obiectivelor asumate. De asemenea, recurenta susține că ajutorul nerambursabil nu depășește plafonul prevăzut de lege și că nu s-a arătat de către instanța de fond în ce ar consta avantajul nejustificat de care ar fi beneficiat. Instanța de fond a respins cererea reclamantei de anulare a procesului-verbal de constatare a neregulilor (prin care s-a stabilit creanța bugetară rezultată din retragerea finanțării), precum și a deciziei de soluționare a contestații administrative, reținând, în esență, că neregula constatată de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, și anume, crearea de condiții artificiale pentru obținerea finanțării în cadrul Măsurii 312, se confirmă. Astfel, reclamanta a prestat servicii cu utilajele achiziționate în cadrul proiectului preponderent către societăți deținute fie de titularul întreprinderii individuale, A., împreună cu alți membrii ai familiei sale, fie de membrii familiei sale (respectiv, un procent de 94% din volumul serviciilor prestate). Date fiind legăturile titularului întreprinderii individuale cu societățile beneficiare ale serviciilor, evidențiate pe larg în hotărârea recurată, constatarea că una dintre aceste societăți a beneficiat, la rândul său, de fonduri nerambursabile prin programele SAPARD și FEADR, iar altele au depus proiecte pentru a beneficia de astfel de fonduri, dar și constatarea neîndeplinirii în mod real a obligației de creare a 5 locuri de muncă noi, instanța de fond a stabilit că proiectul finanțat nu corespunde obiectivelor Măsurii 312, respectiv că beneficiara finanțării nu a îndeplinit obiectivele pe care și le-a asumat. Aceasta având în vedere atât canalizarea serviciilor în beneficiul familiei titularului întreprinderii individuale, cât și nerespectarea obligației de creare a unui număr de 5 locuri noi de muncă. Înalta Curte constată că, pe baza aspectelor factuale ale cauzei, necontestate, instanța de fond a concluzionat cu aplicarea corectă a legii asupra existenței neregulilor. În cauză sunt întrunite cele două elemente necesare punerii în aplicare a procedurii de retragere a finanțării în temeiul art. 4 alin. (8) din Regulamentul UE nr. 65/2011, denumite elementul obiectiv și elementul subiectiv, conform jurisprudenței CJUE în cauza C-434/12, B. EOOD. În sensul elementului obiectiv, este de competența instanței naționale să aprecieze împrejurările obiective ale speței care permit să se concluzioneze că finalitatea urmărită de schema de ajutor din cadrul FEADR nu poate fi atinsă. În sensul elementului subiectiv, este de competența aceleiași instanțe să aprecieze elementele de probă obiective care permit să se concluzioneze că, prin crearea în mod artificial a condițiilor necesare pentru a beneficia de plata în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR, candidatul la acordarea unei astfel de plăți a urmărit în exclusivitate să obțină un avantaj care contravine obiectivelor schemei menționate. În această privință, instanța națională se poate baza nu numai pe elemente precum legăturile juridice, economice și/sau personale dintre persoanele implicate în proiecte de investiții similare, ci și pe indicii care dovedesc existența unei coordonări deliberate între aceste persoane. Conform jurisprudenței citate, art. 4 alin. (8) din Regulamentul nr. 65/2011 trebuie interpretat în sensul că se opune ca o cerere de plată în temeiul schemei de ajutor din cadrul FEADR să fie respinsă pentru simplul motiv că proiectul nu are autonomie funcțională sau că există o legătură juridică între candidații la acordarea unui astfel de ajutor. Prin urmare, este aplicabil mecanismul de retragere a finanțării prevăzut de art. 4 alin. (8) din Regulamentul 65/2011 când se stabilește că nu poate fi/nu este atinsă finalitatea urmărită de schema de ajutor și că s-a urmărit de către beneficiarul finanțării exclusiv obținerea unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor. Unul dintre obiectivele generale ale Măsurii 312 din cadrul FEADR este dezvoltarea durabilă a economiei rurale, prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului locurilor de muncă în mediul rural. Printre obiectivele specifice ale schemei de ajutor se numără: crearea și diversificarea serviciilor pentru populația rurală, prestate de către microîntreprinderi și crearea și menținerea locurilor de muncă în spațiul rural. Problema litigioasă centrală este aceea de a stabili, pe baza indicatorilor menționați în procesul-verbal de nereguli, dacă există indicii în măsură să dovedească existența unei coordonări deliberate între persoanele care dețin și controlează activitatea întreprinderii individuale recurente și a celorlalte întreprinderi menționate în procesul-verbal de nereguli - C., D., E., F. și G. S.R.L.. Legăturile de rudenie între persoanele care dețin aceste societăți sunt recunoscute. De asemenea, este recunoscută prestarea de către recurentă a serviciilor cu utilajele achiziționate în baza proiectului în proporție covârșitoare către întreprinderile aparținând aceleiași familii, precum și migrarea personalului angajat între aceste întreprinderi. Conform cererii de finanțare, recurenta-reclamantă și-a propus să urmărească obiectivul general al schemei de ajutor - dezvoltarea durabilă a economiei rurale, prin încurajarea activităților non-agricole, în scopul creșterii numărului de locuri de muncă și a veniturilor adiționale și indică îndeplinirea obiectivelor operaționale referitoare la crearea unei microîntreprinderi și încurajarea inițiativei de afaceri promovate de tineri. Pe baza întregului complex factual al cauzei, Înalta Curte constată, în acord cu cele reținute de prima instanță, că s-a creat un avantaj nejustificat societăților anterior enumerate, prin accesarea sprijinului financiar pentru investiții de către un solicitant aparent eligibil, în calitate de microîntreprindere, ceea ce înseamnă că este îndeplinit elementul subiectiv. Împrejurarea că echipamentele achiziționate în cadrul proiectului servesc executării lucrărilor în cadrul fermelor familiei titularului întreprinderii beneficiare a finanțării, cu încălcarea obligației asumate de a presta serviciile în favoarea micilor fermieri, arată că întreprinderea reclamantă nu are o independență reală, scopul creării ei fiind acela de a obține avantaje financiare, pentru accesarea cărora celelalte societăți nu îndeplineau criteriile de eligibilitate. Implicarea titularului întreprinderii individuale în activitatea celorlalte societăți cu care reclamanta se află în legătură, încheierea contractelor de prestări servicii în proporție covârșitoare cu acestea și modul de ocupare a locurilor de muncă nou create, prin migrarea personalului de la societățile menționate justifică reținerea creării condițiilor artificiale. Această concluzie se sprijină pe jurisprudența CJUE în cauza C-434/12, B., unde s-a statuat, referitor la elementul subiectiv, că "(...) fac parte dintre elementele de fapt care pot fi luate în considerare de instanța menționată pentru a stabili caracterul artificial al creării condițiilor necesare pentru a beneficia de o plată în temeiul FEADR legăturile de natură juridică, economică și/sau personală dintre persoanele implicate în operațiunea de investiții respectivă (...)". Întrucât întreprinderea recurentă-reclamantă nu a fost înființată în scopul declarat, de a funcționa ca o entitate economică independentă, ci a fost creată în scopul oferirii unui avantaj nejustificat altor entități economice, respectiv acționarilor acestora din urmă, rezultă cu evidență că această situație contravine obiectivelor schemei de ajutor. Este întrunit, astfel, elementul obiectiv, pentru că obiectivele schemei de sprijin nu au fost atinse de vreme ce locurile de muncă create au fost ocupate prin transferul salariaților și nu s-a înființat o microîntreprindere autonomă, al cărei scop să fie acela de a contribui la creșterea mediului de afaceri în mediul rural sau la creșterea veniturilor populației rurale. De asemenea, obținerea finanțării nerambursabile prin înființarea de entități juridice care numai formal îndeplinesc criteriile de eligibilitate împiedică obiectivul Măsurii 312, care vizează sprijinirea unui număr cât mai mare posibil de întreprinderi, motiv pentru care sunt instituite restricții cu privire la valoarea ajutorului de minimis și depunerea de proiecte în cadrul măsurilor FEADR. Vor fi înlăturate și susținerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea principiilor securității juridice și încrederii legitime, prin încheierea procesului-verbal de nereguli, care ajunge la concluzii contrare față de un control anterior al AFIR. Înalta Curte constată că AFIR, în calitate de autoritate contractantă, are dreptul și obligația, pe durata de valabilitate a contractului de finanțare, să monitorizeze și să evalueze proiectul și nu este ținută de rezultatele unui control anterior în cadrul căruia s-a verificat menținerea criteriilor de eligibilitate și viabilitatea investiției întrucât o astfel de analiză poartă asupra condițiilor de implementare a proiectului și a menținerii criteriilor de eligibilitate până la data efectuării controlului, iar rezultatele ei se bazează pe o evaluare, în contextul concret, a tuturor indicatorilor reliefați. Din această perspectivă, nu se poate lua în considerare o încălcare a principiilor menționate prin emiterea procesului-verbal de nereguli. De altfel, chestiunea neobservării sau a aprecierii diferite anterioare de către autoritatea de monitorizare a încălcării, a fost tratată de CJUE în cauzele C-465/10 și C-94/05. Conform acestei jurisprudențe, împrejurarea că autoritatea competentă ar fi fost informată de beneficiarul finanțării cu privire la o anume situație nu influențează, ca atare, calificarea faptelor drept neregulă. În cauza C-94/05, Curtea a reținut totodată că principiul protecției încrederii/asteptării legitime nu poate fi invocat împotriva unei dispozitii clare a dreptului european. Nici comportamentul unei autoritati naționale însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii și care este contrar acestuia din urmă, nu poate crea, pentru un operator economic o încredere legitimă privind posibilitatea de a beneficia de un tratament contrar dreptului Uniunii. În același sens pledează și dispozițiile art. 72 din Regulamentul CE nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din FEADR, conform cărora statul membru trebuie să se asigure că contribuția FEADR nu rămâne blocată într-o operațiune de investiții cofinanțată, în cazul în care această operațiune suferă, în termen de 5 ani de la data deciziei de finanțare de către autoritatea de gestionare, o modificare importantă care îi afectează natura sau condițiile de punere în aplicare sau creează un avantaj nejustificat unei întreprinderi. Or, modul de desfășurare a activității în cadrul proiectului finanțat atestă că acesta nu slujește nici creșterii și diversificării serviciilor pentru populația rurală prestate de către microîntreprinderi și nici creării de noi locuri de muncă în spațiul rural, de vreme ce beneficiara finanțării s-a angajat să creeze 5 noi locuri de muncă, ocupate de angajați care au migrat de la societățile cu care titularul întreprinderii individuale se află în legături juridice, economice, de familie, iar doi dintre ei nu provin din mediul rural. Acești indicatori au fost corect apreciați a susține concluzia referitoare la crearea condițiilor artificiale pentru obținerea finanțării. Concluzia referitoare la crearea unor condiții artificiale pentru obținerea finanțăriio atrage pe aceea a obținerii unui avantaj necuvenit. Recurenta-reclamantă susține că ar fi respectat obiectivele asumate prin cererea de finanțare, însă această susținere este contrazisă de contextul factual anterior descris. Pentru aceste motive, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., constatând caracterul nefondat al motivelor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., va respinge recursul. PENTRU ACESTE MOTIVE,