ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1457/2019

Obiectul acțiunii și hotărârea primei instanțe sesizate Prin cererea înregistrată la data de 02.03.2015 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub Dosar nr. x/2015, reclamanta A. P.F.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR) - Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 8 Ilfov, să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.06.2014, comunicat la data de 01.07.2014 și a Deciziei nr. 29025/25.08.2014, comunicată la data de 28.08.2014, acte emise de MADR; cu cheltuieli de judecată. La data de 10.04.2015, Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale a depus la dosar întâmpinare, solicitând respingerea acțiunii. Partea pârâtă a invocat excepția lipsei capacității procesuale pasive a Centrului Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 8 Ilfov, iar, pe fond, a susținut caracterul neîntemeiat al acțiunii, solicitând respingerea acesteia. Prin Sentința civilă nr. 1578/04.06.2015 s-a admis excepția necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului București, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanțe la data de 17.06.2015, sub nr. x/2015.

Hotărârea celei de-a doua instanțe Prin Sentința civilă nr. 8114/17.11.2015, Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția necompetenței materiale a tribunalului și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a constatat intervenit conflictul negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea soluționării conflictului.

Hotărârea pronunțată în regulatorul de competență Prin Decizia nr. 436/19.02.2016, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, a stabilit competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta A. PFA, în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 8 Ilfov, în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Soluția instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 2386 din 07 iulie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal: - a respins excepția lipsei capacității procesuale pasive a Centrului Regional pentru Finanțarea Investițiilor Rurale 8 Ilfov, invocată de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale; - a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. persoană fizică autorizată, în contradictoriu cu pârâții Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și Centrul Regional de Plăți pentru Dezvoltare Rurală și Pescuit 8 Ilfov; - a anulat în parte Decizia de soluționare a contestației nr. 29025/25.08.2014 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.06.2014, în sensul că a redus valoarea stabilită de partea pârâtă cu titlu de cheltuieli afectate de nereguli și, în mod corespunzător, a creanței bugetare rezultate din nereguli, de la suma de 105.907,50 RON la suma de 79.431 RON, reprezentând un nivel proporțional de 75% din cuantumul sumei acordate cu titlu de finanțare; - a respins în rest cererea de chemare în judecată ca nefondată.

Recursul declarat în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 2386 din 07 iulie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată. Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la pronunțarea unei hotărâri cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, a susținut recurenta-pârâtă că sentința recurată a fost pronunțată de instanța de fond cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material privind principiul proporționalității, respectiv a dispozițiilor art. 2 și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precum și cu ignorarea atât a probatoriului administrat în cauză, a clauzelor contractuale, cât și a situației de fapt expusă în chiar hotărârea recurată. Astfel, în susținerea căii de atac formulate, recurenta-pârâtă a susținut, în esență, următoarele critici de nelegalitate a hotărârii instanței de fond: Contrar celor susținute prin cererea de chemare în judecată, Agenția de Finanțare a Investițiilor Rurale a dat eficiență principiului proporționalității, instituit prin dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, invocându-se, cu privire la acest aspect, prevederile art. 2 lit. n), art. 17 și art. 6 alin. (4) din actul normativ menționat, învederând că principiul de bază al finanțării nerambursabile este acela al rambursării cheltuielilor eligibile efectuate în prealabil de către beneficiar. Mai susține recurenta, prin referire la dispozițiile art. 1 - Obligațiile generale din Anexa I la Contractul de finanțare, respectiv art. 3 - Obligații din Anexa I la Contractul de finanțare, că beneficiara nu a respectat planul de afaceri propus, aspect care rezultă atât din motivarea sentinței recurate, dar și din Declarația pe propria răspundere a doamnei A., în care s-a menționat că "în anii 2012 - 2014 nu a comercializat tuia; în anii 2012 - 14.04.2014 nu a avut activitate, și nu a depus declarații la administrația financiară", prin aceasta fiind evidentă nerespectarea de către reclamantă a dispozițiilor legale și contractuale asumate, neregulă care afectează întreg proiectul asumat prin contractul de finanțare. Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar, prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenția legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii și să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia, cheltuielile efectuate cu încălcarea dreptului Uniunii fiind considerate, în mod firesc, ca aducând atingere bugetului UE, sens în care a fost enunțată atât definiția "neregulii", prevăzută de art. 2 (1) din O.U.G. nr. 66/2011, cât și a "neregularității", prevăzută de art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006. În acest context susține recurenta că obligația de recuperare a fondurilor UE intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu. În concluzie, în raport și de prevederile art. 11 (3) și art. 16 din Anexa I la Contractul de finanțare, în opinia recurentei, procesul-verbal de constatare respectă normele legale în vigoare la momentul emiterii acestuia, neregula constatată îndeplinind rigorile definiției, prevăzută atât în legislația internă, cât și în reglementările europene, în ceea ce privește modul de aplicare a corecției financiare, raportat la natura neregulii impunându-se retragerea întregului sprijin financiar acordat, dat fiind faptul că, în opinia pârâtei, neregula constatată afectează în integralitate contractul de finanțare. Prin urmare, emiterea procesului-verbal în discuție nu este consecința voinței unilaterale a A.F.I.R., ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanțare, care nu a respectat obligațiile pe care și le-a asumat prin acest contract, respectiv art. 13 (3) - Eligibilitatea cheltuielilor din Anexa I la contract și art. 16 - Nereguli, sume necuvenite și restituirea finanțării din Anexa I la Contractul de finanțare. Astfel, recurenta-pârâtă a arătat că instanța de fond, deși a reținut că "omisiunea părții reclamante de a îndeplini obiectivele proiectului sunt de domeniul evidenței, nici suprafața agricolă deținută și nici rezultatul plantației exploatate nefiind corespunzătoare indicatorilor asumați ca obligație contractuală, astfel că apărările prin care se pretinde îndeplinirea obiectivelor sunt fără temei", totuși, prin aplicarea principiului proporționalității, a apreciat că valoarea creanței bugetare rezultate din nereguli se impune a fi redusă la un nivel proporțional de 75% din cuantumul sumelor acordate cu titlu de finanțare.

Apărările intimatei Intimata-reclamantă A. persoană fizică autorizată nu a formulat întâmpinare.

Procedura în fața instanței de recurs În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ., judecata pe fond a recursului având loc în ședință publică, cu citarea părților, în condițiile art. 494 - 495 C. proc. civ. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului 1. Examinând cauza din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, a probatoriului administrat și a dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale este nefondat și îl va respinge, pentru considerentele arătate în continuare: Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată caracterul confuz al criticilor formulate de recurentă, în contextul în care, pe de o parte, susține că a aplicat principiul proporționalității, iar, pe de altă parte, expune o întreagă construcție juridică referitoare la obligația de recuperare integrală a sumelor acordate beneficiarei, intimată în prezenta cauză, care a încercat eludarea prevederilor legale asumate prin semnarea contractului de finanțare. În acest context, problema de drept care se ridică în cauza de față este aceea dacă în situația intimatei era sau nu incident principiul proporționalității, reglementat prin dispozițiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, în contextul încălcării obligației contractuale privind respectarea pe toată perioada contractuală a criteriilor de eligibilitate și de selecție înscrise în planul de afaceri. Înalta Curte reține că aplicarea principiului proporționalității este consacrat de dispozițiile art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "Orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia." Recurenta a susținut că neîndeplinirea de către beneficiarul de fonduri nerambursabile, intimat în prezenta cauză, a unuia dintre criteriile de eligibilitate și selecție pe toată durata contractului de finanțare, încetarea activității investiției finanțate prin programul FEADR, respectiv nefolosirea obiectivelor finanțate conform scopului destinat, constituie nereguli care afectează întreg proiectul asumat prin contractul de finanțare, context în care intervine declararea ca neeligibile a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituie și recuperare integrală a fondurilor UE. Înalta Curte constată că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.06.2014 și a Deciziei nr. 29025/25.08.2015, rezultă că motivul de fapt care a stat la baza emiterii acestor acte administrative îl constituie: nerespectarea pe toată durata contractului a criteriilor de eligibilitate și de selecție înscrise în planul de afaceri, parte integrantă din cererea de finanțare; încetarea activității agricole mai devreme de 3 ani de la data decontării celei de-a doua tranșe de plată; nerespectarea condițiilor de implementare, respectiv neîndeplinirea obiectivelor proiectului; neutilizarea obiectivelor finanțate conform scopului rezultat din cererea de finanțare pe parcursul perioadei de monitorizare, respectiv perioada de 3 ani de la data ultimei plăți; nemenținerea în funcțiune a investiției realizate și nedemonstrarea utilității acesteia pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului. Autoritatea publică recurentă a concluzionat că toate aceste aspecte constituie o neregulă, conform prevederilor art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, respectiv art. 2 pct. 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, motiv pentru care a demarat procedura de recuperare integrală a ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza contractului de finanțare. Contrar susținerilor recurentei și în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că pârâta a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 6 alin. (4) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât a exclus de plano aplicarea principiul proporționalității, prevăzut de art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, în condițiile în care proiectul era finalizat din punct de vedere al execuției, fiind în perioada de monitorizare de 3 ani, conform art. 2 alin. (3) din Contractul cadru nr. x/21.05.2010 având ca obiectiv "Modernizare și extindere plantație - plante ornamentale - în câmp, aparținând A., Persoană Fizică, în loc. Nuci, jud. Ilfov". Faptul că autoritatea recurentă a constatat existența unor nereguli în perioada de monitorizare a contractului, în penultimul an, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, proiectul fiind deja finalizat din punct de vedere al execuției încă din anul 2012, nu excludea stabilirea creanței bugetare rezultate din nereguli cu aplicarea principiului proporționalității, dispozițiile art. 6 alin. (4) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 fiind fără echivoc sub acest aspect. Prin urmare, este excesivă și contrară jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene interpretarea recurentei în sensul că încălcarea obligațiilor contractuale asumate prin clauzele înscrise în art. 1 - Obligații generale din Anexa I la Contractul de finanțare, respectiv art. 3 - Obligații din Anexa I la Contractul de finanțare, conduce direct la aplicarea dispozițiilor art. 4 din Regulamentul (CE) nr. 2988/95, care se referă la obligativitatea recuperării integrale a sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale. Așadar, cadrul legal și contractual incident impunea autorității recurente obligația de a nu se limita doar la constatarea existenței unor nereguli în perioada de implementare a proiectului, ci de a proceda și la aprecierea asupra valorii concrete a cheltuielilor afectate de nereguli, prin raportare la eligibilitatea generală a proiectului, dar și la utilitatea acestuia. A concluziona în mod global asupra afectării integrale a unui proiect finalizat prin prisma neregulilor constatate, cu consecința stabilirii obligației de restituire integrală a ajutorului financiar acordat titularei proiectului finanțat, contravine atât clauzelor contractuale, cât și dispozițiilor art. 6 alin. (4) și art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011. Prin urmare, aplicarea principiului proporționalității, reglementat prin dispozițiile art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, era obligatorie la întocmirea Deciziei nr. 29025/25.08.2014 și a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.06.2014, acte emise de A.P.D.R.P. Acest principiu impunea ca orice măsură luată de autoritatea recurentă să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop și, în același timp, cea mai rezonabilă. În speță, fundamentarea neregulilor constatate în perioada de monitorizare a Contractului-cadru nr. x/21.05.2010, încheiat între A.P.D.R.P. și A. Persoană Fizică Autorizată PFA, nu justifică retragerea integrală a sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsură disproporționată, de natură să deturneze scopul finanțării și să genereze consecințe negative excesiv de împovărătoare pentru reclamantă. Așa cum s-a reținut în mod constant și în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, ținând cont de tradițiile constituționale comune statelor membre, măsurile și restricțiile impuse de autoritățile publice trebuie să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de comunitate și să nu afecteze în mod disproporționat drepturile și interesele legitime ale destinatarului (de pildă, cauzele C - 44/79, hotărârea din 13 decembrie 1979, L.Hauer c. Land Rheinland -Pfalz; C - 181/84, The Queen, ex parte E.D.&F. M. (S.) Ltd c. Intervention Board for Agricultural Produce, hotărârea din 24 septembrie 1985). Instanța de fond a reținut în mod corect că stabilirea creanței bugetare în cuantum egal cu întreaga sumă decontată din valoarea proiectului finanțat nu este suficient de fundamentată din punctul de vedere al amplorii și implicațiilor financiare ale neregulilor, așa încât este lipsită de orice critică măsura reducerii de către instanță a creanței bugetare stabilite prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare nr. x/25.06.2014. Așa fiind, actele administrative contestate, respectiv Decizia de soluționare a contestației nr. 29025/25.08.2014 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/25.06.2014, emise de A.P.D.R.P., sunt afectate de nelegalitate, iar criticile aduse hotărârii recurate apar ca fiind nefondate. 2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.