ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2656/2020

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Integritate, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/18.03.2016 și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția de declinare Tribunalul București, secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 5596/11.10.2016, a admis excepția de necompetență materială și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a, contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 1353 din 12.04.2017, a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței a declarat recurs reclamantul, care a solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, admiterea acțiunii. În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a susținut faptul că sentința contestată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material. În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare. Prima instanță a interpretat și aplicat grelit prevederilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 prin raportare la cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004, întrucât: - la data apariției primei legi cea de a doua lege nu exista, motiv pentru care legiuitorul care a adoptat Legea nr. 215/2001 nu a avut în vedere noțiunea de "interes patrimonial" așa cum o reține prima instanță; - cele două texte legale au caracter autonom și vizează situații juridice diferite; - participarea unui consilier local la adoptarea de hotărâri ale consiliului local din care face parte reprezintă regula, respectiv situația obișnuită; conflictul de interese este o excepție, o interdicție care nu poate fi interpretată decât restrictiv, iar acesta se regăsește reglementat în dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001; ca atare, între ceea ce se discută și se aprobă în cadrul ședinței consiliului local și interesul patrimonial al consilierului trebuie să existe o legătură directă, contemporană sau anterioară hotărârii, fără a putea intra în discuție elemente de anticipare sau eventualități; - validarea raționamentului primei instanțe ar conduce la concluzia potrivit cu care toți consilierii care au participat la adoptarea hotărârilor respective sunt în conflict de interese tocmai pentru faptul că fiecare dintre ei putea participa la licitația publică analizată de instituția intimată în cadrul raportului de control contestat în cauză. Recurentul arată că nu există probe din care să rezulte faptul că ar fi anticipat că va participa ulterior adoptării hotărârilor de consiliu local analizate la licitațiile organizate în baza acestora pentru a cumpăra/a concesiona terenurile ce aparțin domeniului privat al comunei.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Recurentul A. a supus controlului de legalitate, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, Raportul de evaluare nr. x/18.03.2016 emis de intimata Agenția Națională de Integritate. Prin acest act administrativ unilateral cu caracter individual, intimata a concluzionat în sensul că recurentul "nu a respectat regimul juridic al conflictului de interese, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea hotărârilor Consiliului Local nr. 75/16.10.2013, nr. 63/30.09.2013, nr. 85/11.11.2013 și nr. 93/11.11.2013, în baza cărora acesta a încheiat un contract de vânzare-cumpărare iar soția sa, B., a încheiat un contract de concesiune cu UAT comuna Turcoaia." Instanța de primă jurisdicție a respins acțiunea reclamantului, ca nefondată, reținând, în esență, următoarele argumente juridice: * Este nefondată susținerea reclamantului în sensul că existența conflictului de interese, în cazul consilierului local, subzistă numai în situația în care hotărârea adoptată de către consilierul local produce efecte directe (imediate) în patrimoniul consilierului local, ceea ce nu este cazul în speță. Astfel, prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare nu condiționează obligația de abținere a consilierului local numai la acele situații în care adoptarea hotărârii ar produce o consecință patrimonială imediată. Dispozițiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 trebuie coroborate cu prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. Din analiza acestor norme rezultă interdicția legală a consilierului local de a participa la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local, atunci când hotărârea ar putea prezenta un beneficiu pentru sine sau pentru persoanele nominalizate, între care și soțul sau soția, deoarece nu este prevăzută condiția ca beneficiul în discuție să fie unul imediat și nemijlocit. * Afirmația reclamantului potrivit căreia instituția pârâtă nu a făcut dovada faptului că acesta era interesat la momentul adoptării hotărârilor în discuție nu poate fi primită în condițiile în care proba nemijlocită a interesului este un lucru imposibil cât timp se referă la o stare de ordin subiectiv. Ceea ce poate fi și este dovedit în cauza de față este exteriorizarea interesului consilierului local, caracterizat prin intenția de a dobândi bunurile scoase din domeniul public al comunei Turcoaia și apoi propuse spre vânzare/concesionare. Este evident că niciodată nu poate fi probată direct existența unui interes patrimonial cât timp persoana în discuție nu își exteriorizează acest interes, însă odată constatată înfăptuirea unor acte prin care se materializează un anumit interes, aceste acte reprezintă tocmai dovada existenței interesului de a acționa. * Teza reclamantului referitoare la inexistența unui interes ilicit nu prezintă relevanță juridică, întrucât instituția conflictului de interese nu presupune abținerea funcționarului de a participa la luarea deciziilor numai în acele situații în care actul preconizat ar conduce la dobândirea ilicită a unor bunuri sau altor drepturi; așadar, sancționarea conflictului de interese urmărește să asigure obiectivitatea funcționarului cu prilejul luării deciziilor sale. * Nici susținerea reclamantului în legătură cu faptul că votul său în cadrul ședințelor consiliului local nu a fost unul decisiv nu poate fi primită din moment ce prevederile legale ce instituie interdicția alesului local de a participa la deliberarea și adoptarea hotărârilor, atunci când alesul are un interes în privința hotărârii, nu condiționează existența conflictului de interese de caracterul determinant sau nu al participării funcționarului interesat. Această soluție este împărtășită de instanța de control judiciar. Reevaluând materialul probator administrat în cauză, prin prisma dispozițiilor legale incidente, pentru a răspunde la criticile de nelegalitate subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține aspectele ce vor fi redate în continuare. Recurentul, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea hotărârii Consiliului Local Turcoaia nr. 75/16.10.2013 prin care s-a aprobat vânzarea prin licitație publică a unei suprafețe de 8.5363 ha din proprietatea privată a comunei Turcoaia, precum și Regulamentul de organizare și desfășurare al licitației . În baza acestei hotărâri, a fost încheiat Contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/20.02.2014 prin care recurentul și soția acestuia au dobândit dreptul de proprietate asupra terenului mai sus arătat. De asemenea, în aceeași calitate, recurentul a participat la deliberarea și adoptarea hotărârilor Consiliului Local Turcoaia: - nr. 63/30.09.2013 privind concesionarea prin licitație publică a unei suprafețe de teren de 5 ha din proprietatea privată a comunei Turcoaia; - nr. 85/11.11.2013 prin care s-a aprobat caietul de sarcini și documentația de atribuire pentru desfășurarea licitației privind concesionarea terenului mai sus arătat; - nr. 93/11.11.2013 privind însușirea raportului de evaluare pentru terenul în discuție, prin care este stabilită redevența minimă de la care va porni licitația . În temeiul acestor trei hotărâri ale autorității publice locale, a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/09.01.2014 între UAT Turcoaia, în calitate de concedent și soția recurentului, în calitate de concesionar, având ca obiect transmiterea dreptului de folosință cu privire la terenul în suprafață de 5 ha, situat în extravilanul comunei Turcoaia. Critica recurentului în sensul că interpretarea și aplicarea prevederilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 prin raportare la cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004 reprezintă o greșeală săvârșită de prima instanță este nefondată. Cele două dispoziții normative anterior enunțate reglementează situațiile de conflict de interese în exercitarea funcției de consilier local. Astfel, prin art. 46 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare, se precizează faptul că: "Nu pot lua parte la deliberarea și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local." Potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) (…) soție (…)." Normele în discuție reglementează interdicții pentru consilierii locali de a îndeplini acte în această calitate atunci când, personal sau prin soț/rude, au un interes personal în problema supusă dezbaterii și aprobării în consiliul local. Înalta Curte apreciază că trebuie să existe un element anterior adoptării actului administrativ care să prefigureze existența interesului persoanei evaluate la momentul deliberării și adoptării hotărârii consiliului local. În mod justificat, autoritatea intimată a reținut în raportul de evaluare dedus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ implicarea anterioară a recurentului, în fazele premergătoare elaborării și adoptării hotărârilor consiliului local nominalizate anterior. În concret, este vorba despre următoarele activități desfășurate de recurent în procedura de elaborare a documentației care a stat la baza adoptării hotărârilor Consiliului Local Turcoaia: - în calitate de membru al Comisiei pentru programe de dezvoltare economico-socială, buget finanțe, servicii și comerț, agricultură, protecția mediului, gospodărire comunală, urbanism și amenajarea teritoriului, administrarea domeniului public și privat al comunei, recurentul a avizat favorabil proiectele pentru Hotărârile Consiliului Local Turcoaia nr. 75/16.10.2013, nr. 63/30.09.2013 și nr. 85/11.11.2013; - în calitate de membru al Comisiei juridice și de disciplină, pentru administrație publică locală, pentru apărarea ordinii și liniștii publice, a drepturilor și libertăților cetățenilor, recurentul a avizat favorabil proiectul Hotărârii Consiliului Local Turcoaia nr. 93/11.11.2013. Așadar, la momentul exercitării votului pentru adoptarea hotărârilor Consiliului Local Turcoaia mai sus indicate, recurentul putea să prefigureze intenția de cumpăra, respectiv de a concesiona cele două terenuri aflate în discuție în raport de activitățile pe care acesta le-a derulat în perioada de elaborare a documentației lor. Față de această situație, recurentul avea obligația de a respecta dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, și anume: - de a anunța la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl avea în problema supusă dezbaterii; - de a se abține de la deliberarea și adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă. Așa cum rezultă din procesele-verbale aferente ședințelor Consiliului Local Turcoaia, recurentul nu a declarat la începutul ședințelor faptul că se află în conflict de interese și că nu participă la deliberarea și adoptarea hotărârilor. În atare situație, în mod justificat, atât intimata cât și prima instanță au reținut existența conflictului de interese în privința recurentului. În consecință, instanța de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.