ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3131/2019

Ședința publică din data de 6 iunie 2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea la data de 24.10.2018, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Președintele ANAF, solicitând instanței suspendarea în parte a Ordinului Președintelui ANAF cu nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor președintelui ANAF 1849/2016 și 1850/2016 - respectiv partea din Ordin care privește modificarea Ordinului 1849/2016 (modificat) privind Procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare.

Prin sentința civilă nr. 176/CA/2018-PI din 12 noiembrie 2018, Curea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Administrare Fiscală - Președintele ANAF.

A dispus suspendarea în parte a executării Ordinului Președintelui ANAF nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor Președintelui ANAF nr. 1849/2016 și 1850/2016, respectiv partea din ordin care privește modificarea Ordinului nr. 1849/2016 (modificat) privind procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibil, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare, până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva sentinței civile atacate a formulat recurs pârâta Agenția Națională de Administrare, criticând-o pentru netemeinice și nelegalitate, invocând cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A susținut recurenta că instanța de fond în mod greșit a interpretat și aplicat dispozițiile legale în vigoare ce privesc îndeplinirea cumulativă a condițiilor art. 14 și art. 15 din Legea nr. 554/2004, întrucât în cauza prezentă nu ne aflăm în niciuna din situațiile care ar putea constitui un caz temeinic justificat.

În argumentarea cazului bine justificat instanța de fond nu a făcut altceva decât să prezinte susținerile celor două părți, fără însă să arate în concret care sunt împrejurările legate de starea de fapt și de drept care ridică serioase semne de îndoială față de legalitatea actului administrativ a cărui suspendare se cere, ținând atât de procedura de adoptare a actului administrativ cât și de temeinicia pe fond a acestuia.

Prin sentința atacată nu s-a avut în vedere că în elaborarea Ordinului președintelui ANAF nr. 1960/2018 a existat o situație de urgență, motiv pentru care s-au aplicat prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Potrivit prevederilor art. 435 alin. (4) din Codul fiscal coroborat cu prevederile titlului VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, operatorii care distribuie și comercializează produse energetice prevăzute în Codul fiscal la art. 355 alin. (39 lit. a), e) și biocombustibili sunt obligați să se înregistreze la autoritatea vamală teritorială, iar potrivit Ordinului președintelui ANAf nr. 1960/2018, înregistrarea agenților economici care intenționează să distribuie și să comercializeze în sistem angro produse petroliere este condiționată de deținerea unui spațiu de depozitare corespunzător.

A mai susținut recurenta că în cazul stabilirii unui prejudiciu, organul fiscal nu poate institui măsuri asigurătorii întrucât astfel de societăți nu dețin niciun activ pe care să poată fi pus sechestru asigurător.

Prin introducerea noilor modificări s-a urmărit o aplicare corectă nediscriminatorie și conformă cu principiile fiscale, în vederea reducerii evaziunii fiscale, iar actul normativ poate asigura respectarea principiului neutralității măsurilor fiscale întrucât era creată o discrepanță între condițiile pe are trebuie să le îndeplinească un operator economic cu depozitare(spații de comercializare, unitate de comercializare și/sau depozit angro) și cei care desfășoară activități în sistem angro fără spații de depozitare.

A mai susținut recurenta că, în mod greșit, instanța de fond a reținut faptul că prin lipsa motivării ordinului atacat se dovedește existența unor împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natura să creeze o îndoială serioasă în privința legalității acestuia. O astfel de susținere este neîntemeiată în condițiile în care, așa cum a precizat chiar instanța de fond, ordinul atacat a fost emis în baza disp. art. 435 alin. (3) și alin. (4) din Legea nr. 227/2015, avizul conform al Ministerului Finanțelor Publice și în baza prevederilor pct. 160 alin. (2) din Titlul VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 și art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013.

Reținerea instanței de fond este neîntemeiată în condițiile în care prin actul atacat se prezintă circumstanțele avute în vedere la elaborarea acestuia.

A mai arătat recurenta că în mod greșit a susținut intimata, iar instanța a preluat susținerile acesteia în sensul că intimata era în imposibilitate de a obține spații de depozitare prin achiziție, închiriere sau construire, având în vedere termenul până la care intimata poate intra în legalitate, este suficient pentru cel puțin închirierea unui astfel de spațiu.

De asemenea, a arătat recurenta că argumentele instanței de fond cu privire la paguba iminentă nu sunt de natură să justifice faptul că s-ar produce intimatului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, astfel încât în mod greșit instanța de fond a reținut că este îndeplinită condiția pagubei iminente.

În concluzie, recurenta a susținut că, în mod greșit instanța de fond a reținut îndeplinirea cumulativă a celor două condiții în raport de înscrisurile cu care intimata a înțeles să facă dovada celor susținute, întrucât cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminentei producerii pagubei.

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în esență, respingerea recursului, ca nefondat.

Recurenta-pârâtă a formulat răspuns la întâmpinarea intimatei, prin care a susținut că la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115 a fost publicat ordinul președintelui ANAF nr. 3236/2018 pentru aprobarea procedurii de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice -benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unui formular, care la art. 9 prevede că "la data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul președintelui ANAF nr. 1849/2016", fapt ce atrage faptul că acțiunea reclamantei de suspendare a Ordinului președintelui ANAF nr. 1960/2018, a rămas fără obiect.

II. Soluția instanței de recurs

Înalta Curte constată că motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., nu este întemeiat, instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Obiectul cauzei îl constituie suspendarea executării suspendarea în parte a Ordinului Președintelui ANAF cu nr. 1960/2018 privind modificarea Ordinelor președintelui ANAF 1849/2016 și 1850/2016 - respectiv partea din Ordin care privește modificarea Ordinului 1849/2016 (modificat) privind Procedura de înregistrare a operatorilor economici care comercializează în sistem angro sau en detail produse energetice - benzine, motorine, petrol lampant, gaz petrolier lichefiat și biocombustibili, precum și pentru aprobarea modelului și conținutului unor formulare.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond".

În cadrul cererii de suspendare, instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.

Astfel, în cadrul cererii de suspendare instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actelor administrative, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anularea actelor administrative.

a). Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Prin urmare, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Condiția existenței cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului, sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să existe o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a actului.

Înalta Curte apreciază că instanța de fond a reținut suficiente argumente care să conducă la inexistența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Referitor la cazul bine justificat, Înalta Curte nu poate primi critica recurentei potrivit căreia instanța de fond nu a avut în vedere că la elaborarea Ordinului președintelui ANAF nr. 1960/2018 a existat o situație de urgență, motiv pentru care s-au aplicat prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003.

Prin aceasstă critică, recurenta recunoaște că procedura dezbaterii publice nu a fost urmată în elaborarea Ordinului președintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, întrucât au fost aplicate prevederile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003, potrivit cărora "(13) În cazul reglementării unei situații care, din cauza circumstanțelor sale excepționale, impune adoptarea de soluții imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgență prevăzută de reglementările în vigoare".

O astfel de procedură de urgență trebuie să rezulte chiar din fundamentarea actului, instanța apreciind că aceasta nu se referă la elaborarea și adoptarea unui ordin al Președintelui ANAF.

În consecință, lipsa parcurgerii procedurii dezbaterii publice obligatorii reprezintă o împrejurare legată de starea de drept, care este de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 1960/2018, dat fiind că până la acest moment nu s-a probat respectarea acestei cerințe, fiind astfel dovedit cazul bine justificat prevăzut de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

De altfel, împrejurarea că actul prezintă indicii de nelegalitate, este relevată și de faptul că recurenta-pârâtă prin răspunsul la întâmpinarea intimatei, în prezentul recurs, a susținut că la data de 28.12.2018 în Monitorul Oficial al României nr. 1115 a fost publicat Ordinul președintelui ANAF nr. 3236/2018, care la art. 9 prevede că "la data intrării în vigoare a prezentului ordin se abrogă Ordinul președintelui ANAF nr. 1849/2016".

Înalta Curte nu poate primi critica recurentei potrivit căreia, urmare a abrogării Ordinului președintelui ANAF nr. 1849/2016 prin intrarea în vigoare a Ordinului președintelui ANAF nr. 3236/2018, acțiunea reclamantei de suspendare a Ordinului președintelui ANAF nr. 1960/2018, a rămas fără obiect.

Reclamnata a formulat acțiunea în prezenta cauză la data de 24.10.2018, moment la care Ordinul președintelui ANAF nr. 1960/2018 își producea efectele, iar în momentul interveniri abrogării dispozițiilor Ordinul președintelui ANAF nr. 1849/2016, respectiv la data de 28.12.2018, cauza se afla deja înregistrată pe rolul Înaltei Curți în vederea soluționării recursului pârâtei, astfel încât acțiunea reclamantei se justifică, nefiind rămasă fără obiect.

Prin urmare, în analizarea condiției prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, rezultă că asupra actului administrativ a cărui suspendare se solicită există indicii vădite care să conducă la aparența unei nelegalități a acestuia.

b).De asemenea, instanța de control judiciar consideră că nici cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt astfel cum a fost constatată de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea pagube în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a făcut referire la art. 435 alin. (4) din Codul fiscal coroborat cu prevederile titlului VIII din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, potrivit cărora operatorii care distribuie și comercializează produse energetice prevăzute în Codul fiscal la art. 355 alin. (39 lit. a), e) și biocombustibili sunt obligați să se înregistreze la autoritatea vamală teritorială.

În acest sens, instanța de fond a reținut că societatea reclamantă desfășoară activitatea de comercializare în sistem angro de produse energetice (cod CAEN 4671) fără depozitare din anul 2004, în prezent fiind titulara Atestatului de înregistrare ANAF cu nr. x/23.08.2016, iar în anul 2017 a avut o cifră de afaceri de 365.735.967,00 RON.

De asemenea, instanța de fond a reținut, în mod corect, că societatea reclamantă are în derulare contracte de achiziții de la furnizori si de vânzare către clienți în valoare de sute de milioane de RON, precum și că toate aceste contracte conțin clauze penalizatoare pentru partea care nu îsi indeplineste obligațiile iar, ca urmare a Ordinului contestat, societatea nu isi va putea indeplini obligațiile asumate, ceea ce va determina prejudicii foarte mari, greu de estimat, poate chiar insolventa societății.

Totodată, este întemeiată argumentarea intimatei-reclamante potrivit căreia, prin neîndeplinirea condițiilor din Ordinul contestat în termenul stabilit, societatea îsi va înceta activitatea, urmând ca bugetul de stat să nu mai încaseze nicio sumă de la societate, iar angajații acesteia să fie concediați.

Este prevăzut în ordinul a cărui anulare se solicită, un termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a ordinului în care operatorul economic în discuție să depună la autoritatea competentă o nouă cerere de înregistrare și documentele aferente, fiind stabilit în mod expres că la expirarea termenului, atestatele emise pentru operatorii economici înregistrați să distribuie și să comercializeze în sistem angro, fără depozitare, produse energetice, își pierd valabilitatea.

Fără a analiza legalitatea acestor prevederi, aspect care cade în competența instanței învestite cu acțiunea în anulare, este de necontestat că pierderea atestatului are consecințe importante în activitatea societății reclamante, care astfel nu își mai poate desfășura activitatea principală, prejudiciul material viitor fiind evident și aproape imposibil de reparat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică și legală.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Administrare prin reprezentanții săi legali, împotriva sentinței civile nr. 176/CA/2018-PI din 12 noiembrie 2018 a Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 6 iunie 2019.