ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5834/2011

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamantul K.S. a chemat în judecată pe pârâtul Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor solicitând obligarea pârâtei să trimită în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii dosarul ce conține Hotărârea 141 din 17 septembrie 2010 a Comisiei Județene Sălaj pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenului, unui evaluator sau societății de evaluare, în vederea întocmirii raportului de evaluare precum și obligarea pârâtei să emită decizia reprezentând titlul de despăgubire în termen de 30 de zile de la data efectuării evaluării. Ulterior reclamantul și-a precizat acțiunea în sensul chemării în judecată în calitate de pârâtă și Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

În motivarea acțiunii se arată că dosarul administrativ a fost predat cu procesul verbal al Instituției Prefectului nr. 1099/C din 20 decembrie 2010 și înregistrat la Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în data de 22 decembrie 2010. Prin întâmpinare, Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția prematurității introducerii cererii pe motiv că nu a fost urmată procedura administrativă prealabilă prev. de art. 7 din Legea nr. 554/2004. Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive în raport cu obiectul cererii deduse judecății.

Prin Sentința nr. nr. 209 din 31 martie 2011, Curtea de Apel Cluj a respins excepția prematurității și a admis excepția lipsei calității procesuale a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților și a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul K.S. în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, respingând acțiunea formulată în contradictoriu cu Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților pentru lipsa calității procesuale pasive. Totodată, Curtea de Apel a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să trimită în termenul de 10 zile dosarul reclamantului la un evaluator iar după efectuarea raportului de evaluare să emită în 30 zile decizia reprezentând titlu de despăgubire.

Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut în esență, că excepția prematurității este nefondată, întrucât potrivit prevederilor art. 8 din Legea 554/2004 acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată și în ipoteza în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau explicit să rezolve cererea reclamantului într-un interval de timp, situație ce se regăsește și în speța de față. Pe fondul cauzei, prima instanță a constatat că apărările pârâtului Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor privind lipsa de la dosar a întregii documentații prevăzută de lege, sunt nefondate atâta vreme cât nu s-a dovedit acest lucru prin depunerea unei copii de pe actele dosarului iar pe de altă parte, nu s-a arătat în ce măsură față de actele depuse sunt necesare completări, în condițiile în care reclamantul a făcut demersurile necesare pentru a comunica în data de 18 februarie 2011 și cărțile funciare în copie.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților invocată prin întâmpinare, prima instanță a apreciat că aceasta este întemeiată, întrucât pârâtă nu are competență în emiterea titlului de despăgubire, conform art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 și art. 2 lit. g) din H.G. nr. 361/2005. Referitor la solicitarea reclamantului de a fi obligate pârâtele în caz de neexecutare la plata sumei de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, este de remarcat că art. 24 alin. (2) din Legea 554/2004, Curtea de apel a constatat că acest capăt de cerere este neîntemeiat, având în vedere că reclamantul a solicitat obligarea autorităților publice respective și nu a conducătorului sau conducătorilor acestor autorități și la plata penalităților și nu a amenzii așa cum prevăd dispozițiile legale.

Împotriva acestei sentințe, considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, susținând în esență următoarele critici . 1. Excepția lipsei procedurii prealabile, astfel cum a fost invocată este întemeiată, astfel încât, în mod greșit instanța de fond a respins excepția pentru considerentul că potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată și în ipoteza în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau explicit să rezolve cererea reclamantului într-un interval de timp, o plângere prealabilă nefiind necesară în acest caz. Aprecierea instanței de fond asupra procedurii prealabile este lipsită de suport legal.

Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este potrivit Legii 554/2004 - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile. Or, astfel cum se poate observa, în speță nu sunt incidente dispozițiile legale invocate de instanța de fond, neexistând un refuz nejustificat al instituției noastre de a soluționa cererea reclamantului, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecință, pentru a putea declanșa acțiunea în contencios administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorității emitente sau celei superioare și abia după refuzul acesteia, respectiv menținerea actului sau după trecerea termenului legal pentru formularea răspunsului, acesta se poate adresa cu cerere de chemare în judecată la instanța de contencios administrativ competentă. În acest sens sunt și prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia, în cazuri anume prevăzute de lege, sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege, Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Așadar, procedura prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune în contencios administrativ, a cărei neîndeplinire în termenele și condițiile prevăzute de lege conduce la inadmisibilitatea acțiunii. Cum în cazul de față reclamantul nu a fost în măsură a face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, excepția invocată este legală și temeinică, astfel încât, se impunea admiterea acesteia. 2. În ceea ce privește fondul cauzei, instanța de fond nu a avut în vedere situația de fapt cu privire la dosarul reclamantului, astfel cum a fost prezentată prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei. Decizia de acordare a despăgubirilor se emite de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor numai în urma parcurgerii procedurii administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente.

Potrivit prevederilor legislației din domeniul restituirii proprietății funciare, comisia locală de fond funciar trebuie să întocmească și să transmită dosarele referitoare la persoanele care sunt îndreptățite să primească despăgubiri comisiei județene de fond funciar, pentru ca aceasta să le poată înainta pe bază de proces-verbal Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților. Dosarele privind despăgubirile care se cuvin foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora trebuie să conțină întregea documentație care a stat la baza validării cererii de reconstituire a dreptului de proprietate.

În cadrul procedurii administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, sunt parcurse mai multe etape - etapa transmiterii și a înregistrării dosarelor, aceasta etapă fiind prevăzută de dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) Cap. V. Titlul VII din actul normativ amintit, urmată de etapa analizării dosarelor de către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor sub aspectul posibilității restituirii în natură a imobilului ce face obiectul cererii de; reconstituire și etapa evaluării, etapă în care, dacă, după analizarea dosarului, se constată că în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, dosarul va fi transmis, evaluatorului sau societății de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare, procedura finalizându-se prin emiterea de către Comisia Centrală a deciziei reprezentând titlul de despăgubire și valorificarea acestui titlu în condițiile prevăzute de Capitolul V, Secțiunea 1 intitulată "Valorificarea titlurilor de despăgubire", introduse de pct. 26 din O.U.G nr. 81/2007, în cuprinsul Titlului VII din Legea nr. 247/2005.

În desfășurarea acestor etape, situația de fapt cu privire la dosarul întocmit în favoarea reclamantului se prezintă astfel: Comisia Județeană Sălaj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată a transmis la Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor dosarul de acordare a despăgubirilor în favoarea reclamantului în luna decembrie 2010 pe bază de proces-verbal de predare primire.

S-a procedat ulterior la analizarea dosarului, constatându-se în acesta etapă că acesta nu cuprinde întreaga documentație prevăzută de lege respectiv: - nu a fost făcută dovada preluării de către stat a terenului (a se depune registre agricole, decrete de expropriere, BAP, evidențe CAP/IAS/GAC); - în cazul suprafețelor validate în temeiul Legii nr. 193/2007 (această lege prevede ca respectivele suprafețe de teren să fi avut atât la data preluării de către stat cât și în prezent, categoria de folosință pășune sau fânețe), din referatul de la dosar nu reiese categoria de folosință a terenului în prezent; - actele doveditoare nu au fost depuse în copii clare, lizibile; - este necesar, ca în cazul în care sunt mai mulți autori, validarea să se facă după fiecare autor deposedat.

În aceste condiții, dosarul de acordare a despăgubirilor va fi dat retur Comisiei Județene de fond funciar Sălaj în vederea completării și întocmirii acestuia conform prevederilor legale. Considerăm că instanța de fond a pronunțat o soluție greșită, care nu a ținut cont de toate elementele prezentate cu privire la situația reclamantului deoarece dosarul de acordare a despăgubirilor întocmit în favoarea acestuia nu este complet, nu conține întreaga documentație potrivit pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Titlului VII "Regimul stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" din Legea nr. 247/2005. Aceste date sunt absolut necesare pentru întocmirea raportului de evaluare și finalizarea procedurii prin emiterea deciziei privind titlul de despăgubire Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Așadar, este evident că nu poate fi reținut refuzul nejustificat al Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, atâta timp cât neparcurgerea procedurii administrative de acordare a despăgubirilor prevăzută de lege are la bază motive temeinic justificate. Soluția Curții de Apel Cluj este criticabilă și sub aspectul termenelor de 10 zile și 30 de zile indicate în vederea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire: legislația în materia acordării despăgubirilor nu prevede un termen de emitere a deciziei, iar acest termen nu poate fi cel de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004, deoarece comisia nu se investește la cererea părții, ci în virtutea declanșării procedurii de acordare a despăgubirilor prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Totodată, datorită complexității procedurii de acordare a despăgubirilor, astfel cum a fost reglementată, deși prin lege nu se prevede un termen expres de emitere a deciziei, acesta este inevitabil mai lung de 30 de zile, în caz contrar, autoritatea obligată ar fi supusă la termene ce nu pot fi respectate în nicio privință. Examinând sentința prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat și va fi admis pentru motivele ce vor fi expuse în continuare, hotărârea primei instanțe urmând să fie modificată, în sensul admiterii doar în parte a acțiunii reclamantei. În ceea ce privește critica recurentei referitoare la excepția de prematuritate, nu poate fi primită.

Deși cu o motivare greșită, instanța de fond nu a pronunțat o hotărâre nelegală atunci când a respins excepția prematurității, invocată de către pârâtă. Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reglementează ca, o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, o procedură extrajudiciară, în cadrul căreia cel ce se consideră vătămat într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes legitim (protejat de lege), printr-un act administrativ, trebuie să se adreseze în prealabil emitentului actului, solicitând să-l revoce sau să-l reformeze. Consecința neîndeplinirii acestei proceduri administrative prealabile este respingerea acțiunii.

Decurge logic, precum și din reglementarea expresă din art. 7 alin. (1) mai sus citat, că această condiție de admisibilitate este obligatorie doar în cauzele în care se contestă acte administrative de autoritate, astfel cum sunt definite în art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004: „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice. Or, în speță, nu se contestă un act administrativ, reclamantul K.S., prin acțiune, invocând refuzul nejustificat al autorității publice pârâte de a emite o decizie administrativă. Cum în discuție este un fapt administrativ - refuzul nejustificat al pârâtei, nu un act administrativ de autoritate, prevederile legale ale art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză.

În ceea ce privește criticile hotărârii recurate, în privința chestiunilor de fond, Înalta Curte reține următoarele: Capitolul V - Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor – din Legea nr. 247/2005 nu conține prevederi care să-i confere Comisiei Centrale atribuții în privința verificării dispozițiilor emise de autoritățile locale sub aspectul conținutului acestora, respectiv dacă aceste acte administrative oferă suficiente informații în vederea identificării imobilelor pentru care urmează a se acorda despăgubiri, după cum este cazul în speța de față. Chestiunea pusă în discuție este fără îndoială, de competența evaluatorului/societății de evaluatori, așa cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 6 și alin. 61 - alin. 65 din actul normativ precizat.

Apoi, competența acestei autorități publice centrale de a efectua un control de legalitate se rezumă doar la a verifica legalitatea respingerii cererilor de restituire în natură, după cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 4 din Legea nr. 247/2005. Or, în speță, imobilul nu poate fi restituit în natură, pe de o parte, iar pe de altă parte, reclamantul este de acord cu acordarea de despăgubiri prin echivalent și nu a contestat dispoziția autorității locale. Complexitatea etapelor procedurale reglementate de lege poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite arbitrare ori a pasivității autorității publice.

Pe de altă parte, conform unei jurisprudențe consolidate a instanței supreme, complexitatea procedurilor reglementate prin Legea nr. 247/2005, exclude interpretarea în sensul că soluționarea dosarelor de despăgubiri ar urma să se realizeze în termenul de 30 de zile, astfel cum se prevede în Legea nr. 554/2004. Nu trebuie omis nici că pârâta funcționează după regulile unui organ colegial, membrii acesteia întâlnindu-se în ședință la termene stabilite prealabil, astfel că fixarea unor termene de 10 zile sau 30 de zile în sarcina Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor reprezintă obligații imposibil de realizat, obligație neconformă cu prevederile Legii nr. 247/2005. În consecință, recursul pârâtei, în care se critică stabilirea respectivelor termene sub acest aspect este fondat, astfel că urmează să fie admis, potrivit art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 9 C. proc.

civ. și, în consecință, să fie modificată sentința recurată, în sensul înlăturării termenelor din cuprinsul hotărârii. Celelalte dispoziții ale sentinței vor fi menținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva Sentinței nr. 209 din 31 martie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, contencios administrativ și fiscal. Modifică în parte sentința atacată, în sensul că înlătură din cuprinsul sentinței atacate termenele de 10 zile și respectiv, de 30 de zile prevăzute pentru îndeplinirea obligațiilor stabilite în sarcina pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor. Menține toate celelalte dispoziții ale sentinței. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 decembrie 2011. Procesat de GGC - DG