ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5834/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5834/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Prin acțiunea

înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, reclamantul K.S. a chemat în

judecată pe pârâtul Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor solicitând obligarea pârâtei să trimită în termen de 30 de zile

de la comunicarea hotărârii dosarul ce conține Hotărârea 141 din 17 septembrie

2010 a Comisiei Județene Sălaj pentru reconstituirea dreptului de proprietate

asupra terenului, unui evaluator sau societății de evaluare, în vederea

întocmirii raportului de evaluare precum și obligarea pârâtei să emită decizia

reprezentând titlul de despăgubire în termen de 30 de zile de la data

efectuării evaluării.

Ulterior reclamantul

și-a precizat acțiunea în sensul chemării în judecată în calitate de pârâtă și

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților.

În motivarea acțiunii

se arată că dosarul administrativ a fost predat cu procesul verbal al

Instituției Prefectului nr. 1099/C din 20 decembrie 2010 și înregistrat la

Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor în data de 22 decembrie 2010.

Prin întâmpinare,

Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, a

solicitat respingerea acțiunii, invocând excepția prematurității introducerii

cererii pe motiv că nu a fost urmată procedura administrativă prealabilă prev.

de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Autoritatea Națională

pentru Restituirea Proprietăților a depus întâmpinare, prin care a invocat

excepția lipsei calității procesuale pasive în raport cu obiectul cererii

deduse judecății.

Prin Sentința nr. nr.

209 din 31 martie 2011, Curtea de Apel Cluj a respins excepția prematurității

și a admis excepția lipsei calității procesuale a Autorității Naționale pentru

Restituirea Proprietăților și a admis în parte acțiunea formulată de

reclamantul K.S. în contradictoriu cu Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor, respingând acțiunea formulată în contradictoriu cu Autoritatea

Națională pentru Restituirea Proprietăților pentru lipsa calității procesuale

pasive.

Totodată, Curtea de

Apel a obligat pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor să

trimită în termenul de 10 zile dosarul reclamantului la un evaluator iar după

efectuarea raportului de evaluare să emită în 30 zile decizia reprezentând

titlu de despăgubire.

Pentru a pronunța

această hotărâre, instanța de fond a reținut în esență, că excepția

prematurității este nefondată, întrucât potrivit prevederilor art. 8 din Legea

554/2004 acțiunea în contencios administrativ poate fi promovată și în ipoteza

în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau explicit să rezolve cererea

reclamantului într-un interval de timp, situație ce se regăsește și în speța de

față.

Pe fondul cauzei,

prima instanță a constatat că apărările pârâtului Statul Român prin Comisia

Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor privind lipsa de la dosar a întregii

documentații prevăzută de lege, sunt nefondate atâta vreme cât nu s-a dovedit

acest lucru prin depunerea unei copii de pe actele dosarului iar pe de altă

parte, nu s-a arătat în ce măsură față de actele depuse sunt necesare

completări, în condițiile în care reclamantul a făcut demersurile necesare pentru

a comunica în data de 18 februarie 2011 și cărțile funciare în copie.

În ceea ce privește

excepția lipsei calității procesuale pasive a Autorității Naționale pentru

Restituirea Proprietăților invocată prin întâmpinare, prima instanță a apreciat

că aceasta este întemeiată, întrucât pârâtă nu are competență în emiterea

titlului de despăgubire, conform art. 13 din Titlul VII al Legii nr. 247/2005

și art. 2 lit. g) din H.G. nr. 361/2005.

Referitor la

solicitarea reclamantului de a fi obligate pârâtele în caz de neexecutare la

plata sumei de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, este de remarcat că art.

24 alin. (2) din Legea 554/2004, Curtea de apel a constatat că acest capăt de

cerere este neîntemeiat, având în vedere că reclamantul a solicitat obligarea autorităților

publice respective și nu a conducătorului sau conducătorilor acestor autorități

și la plata penalităților și nu a amenzii așa cum prevăd dispozițiile legale.

Împotriva acestei

sentințe, considerată nelegală și netemeinică, a declarat recurs de Statul

Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, susținând în

esență următoarele critici .

procedurii prealabile, astfel cum a fost invocată este întemeiată, astfel

încât, în mod greșit instanța de fond a respins excepția pentru considerentul

că potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, acțiunea în contencios administrativ

poate fi promovată și în ipoteza în care autoritatea pârâtă refuză tacit sau

explicit să rezolve cererea reclamantului într-un interval de timp, o plângere

prealabilă nefiind necesară în acest caz.

Aprecierea instanței

de fond asupra procedurii prealabile este lipsită de suport legal. Refuzul

nejustificat de a soluționa o cerere este potrivit Legii 554/2004 - exprimarea

explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane;

este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului

administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz,

a plângerii prealabile.

Or, astfel cum se

poate observa, în speță nu sunt incidente dispozițiile legale invocate de

instanța de fond, neexistând un refuz nejustificat al instituției noastre de a

soluționa cererea reclamantului, în sensul art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de

consecință, pentru a putea declanșa acțiunea în contencios administrativ,

reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit procedura prealabilă, adică

s-a adresat mai întâi autorității emitente sau celei superioare și abia după

refuzul acesteia, respectiv menținerea actului sau după trecerea termenului

legal pentru formularea răspunsului, acesta se poate adresa cu cerere de

chemare în judecată la instanța de contencios administrativ competentă.

În acest sens sunt și

prevederile art. 109 alin. (2) C. proc. civ., potrivit căruia, în cazuri anume

prevăzute de lege, sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea

unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege, Dovada

îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în

judecată.

Așadar, procedura

prealabilă administrativă este reglementată ca o condiție de exercitare a

dreptului la acțiune în contencios administrativ, a cărei neîndeplinire în

termenele și condițiile prevăzute de lege conduce la inadmisibilitatea

acțiunii.

Cum în cazul de față

reclamantul nu a fost în măsură a face dovada îndeplinirii procedurii

prealabile, excepția invocată este legală și temeinică, astfel încât, se

impunea admiterea acesteia.

privește fondul cauzei, instanța de fond nu a avut în vedere situația de fapt

cu privire la dosarul reclamantului, astfel cum a fost prezentată prin

înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

Decizia de acordare a

despăgubirilor se emite de către Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor numai în urma parcurgerii procedurii administrative prevăzute de

Titlul VII din Legea nr. 247/2005, privind reforma în domeniile proprietății și

justiției, precum și unele măsuri adiacente.

Potrivit prevederilor

legislației din domeniul restituirii proprietății funciare, comisia locală de

fond funciar trebuie să întocmească și să transmită dosarele referitoare la

persoanele care sunt îndreptățite să primească despăgubiri comisiei județene de

fond funciar, pentru ca aceasta să le poată înainta pe bază de proces-verbal

Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor din cadrul

Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților.

Dosarele privind

despăgubirile care se cuvin foștilor proprietari sau moștenitorilor acestora

trebuie să conțină întregea documentație care a stat la baza validării cererii

de reconstituire a dreptului de proprietate.

În cadrul procedurii

administrative prevăzute de Titlul VII din Legea nr. 247/2005, sunt parcurse

mai multe etape - etapa transmiterii și a înregistrării dosarelor, aceasta

etapă fiind prevăzută de dispozițiile art. 16 alin. (1) și (2) Cap. V. Titlul

VII din actul normativ amintit, urmată de etapa analizării dosarelor de către

Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor sub aspectul

posibilității restituirii în natură a imobilului ce face obiectul cererii de;

reconstituire și etapa evaluării, etapă în care, dacă, după analizarea

dosarului, se constată că în mod întemeiat cererea de restituire în natură a

fost respinsă, dosarul va fi transmis, evaluatorului sau societății de

evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare, procedura

finalizându-se prin emiterea de către Comisia Centrală a deciziei reprezentând

titlul de despăgubire și valorificarea acestui titlu în condițiile prevăzute de

Capitolul V, Secțiunea 1 intitulată "Valorificarea titlurilor de

despăgubire", introduse de pct. 26 din O.U.G nr. 81/2007, în cuprinsul

Titlului VII din Legea nr. 247/2005.

În desfășurarea

acestor etape, situația de fapt cu privire la dosarul întocmit în favoarea reclamantului

se prezintă astfel:

Comisia Județeană

Sălaj pentru stabilirea dreptului de proprietate privată a transmis la

Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților - Secretariatul

Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor dosarul de acordare a

despăgubirilor în favoarea reclamantului în luna decembrie 2010 pe bază de

proces-verbal de predare primire.

S-a procedat ulterior

la analizarea dosarului, constatându-se în acesta etapă că acesta nu cuprinde

întreaga documentație prevăzută de lege respectiv:

- nu a fost făcută

dovada preluării de către stat a terenului (a se depune registre agricole,

decrete de expropriere, BAP, evidențe CAP/IAS/GAC);

- în cazul

suprafețelor validate în temeiul Legii nr. 193/2007 (această lege prevede ca

respectivele suprafețe de teren să fi avut atât la data preluării de către stat

cât și în prezent, categoria de folosință pășune sau fânețe), din referatul de

la dosar nu reiese categoria de folosință a terenului în prezent;

- actele doveditoare

nu au fost depuse în copii clare, lizibile;

- este necesar, ca în

cazul în care sunt mai mulți autori, validarea să se facă după fiecare autor

deposedat.

În aceste condiții,

dosarul de acordare a despăgubirilor va fi dat retur Comisiei Județene de fond

funciar Sălaj în vederea completării și întocmirii acestuia conform

prevederilor legale.

Considerăm că

instanța de fond a pronunțat o soluție greșită, care nu a ținut cont de toate

elementele prezentate cu privire la situația reclamantului deoarece dosarul de

acordare a despăgubirilor întocmit în favoarea acestuia nu este complet, nu

conține întreaga documentație potrivit pct. 16.5 din H.G. nr. 1095/2005 pentru

aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Titlului VII "Regimul

stabilirii și plății despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod

abuziv" din Legea nr. 247/2005.

Aceste date sunt

absolut necesare pentru întocmirea raportului de evaluare și finalizarea

procedurii prin emiterea deciziei privind titlul de despăgubire Comisiei

Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor.

Așadar, este evident

că nu poate fi reținut refuzul nejustificat al Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor, atâta timp cât neparcurgerea procedurii

administrative de acordare a despăgubirilor prevăzută de lege are la bază

motive temeinic justificate.

Soluția Curții de

Apel Cluj este criticabilă și sub aspectul termenelor de 10 zile și 30 de zile

indicate în vederea emiterii deciziei reprezentând titlul de despăgubire:

legislația în materia acordării despăgubirilor nu prevede un termen de emitere

a deciziei, iar acest termen nu poate fi cel de 30 de zile prevăzut de Legea

nr. 554/2004, deoarece comisia nu se investește la cererea părții, ci în

virtutea declanșării procedurii de acordare a despăgubirilor prevăzute de

Titlul VII din Legea nr. 247/2005.

Totodată, datorită

complexității procedurii de acordare a despăgubirilor, astfel cum a fost

reglementată, deși prin lege nu se prevede un termen expres de emitere a

deciziei, acesta este inevitabil mai lung de 30 de zile, în caz contrar,

autoritatea obligată ar fi supusă la termene ce nu pot fi respectate în nicio

privință.

Examinând sentința

prin prisma criticilor formulate, precum și a prevederilor art. 3041 C. proc.

civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat și va fi admis pentru

motivele ce vor fi expuse în continuare, hotărârea primei instanțe urmând să

fie modificată, în sensul admiterii doar în parte a acțiunii reclamantei.

În ceea ce privește

critica recurentei referitoare la excepția de prematuritate, nu poate fi

primită.

Deși cu o motivare

greșită, instanța de fond nu a pronunțat o hotărâre nelegală atunci când a

respins excepția prematurității, invocată de către pârâtă.

Art. 7 alin. (1) din

Legea nr. 554/2004 reglementează ca, o condiție de admisibilitate a acțiunii în

contencios administrativ, o procedură extrajudiciară, în cadrul căreia cel ce

se consideră vătămat într-un drept prevăzut de lege sau într-un interes legitim

(protejat de lege), printr-un act administrativ, trebuie să se adreseze în

prealabil emitentului actului, solicitând să-l revoce sau să-l reformeze.

Consecința neîndeplinirii acestei proceduri administrative prealabile este

respingerea acțiunii.

Decurge logic, precum

și din reglementarea expresă din art. 7 alin. (1) mai sus citat, că această

condiție de admisibilitate este obligatorie doar în cauzele în care se contestă

acte administrative de autoritate, astfel cum sunt definite în art. 2 lit. c)

din Legea nr. 554/2004: „act administrativ - actul unilateral cu caracter

individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori

a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi

juridice.

Or, în speță, nu se

contestă un act administrativ, reclamantul K.S., prin acțiune, invocând refuzul

nejustificat al autorității publice pârâte de a emite o decizie administrativă.

Cum în discuție este un fapt administrativ - refuzul nejustificat al pârâtei,

nu un act administrativ de autoritate, prevederile legale ale art. 7 din Legea

nr. 554/2004 nu sunt incidente în cauză.

În ceea ce privește

criticile hotărârii recurate, în privința chestiunilor de fond, Înalta Curte

reține următoarele:

Capitolul V -

Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor – din Legea nr.

247/2005 nu conține prevederi care să-i confere Comisiei Centrale atribuții în

privința verificării dispozițiilor emise de autoritățile locale sub aspectul

conținutului acestora, respectiv dacă aceste acte administrative oferă

suficiente informații în vederea identificării imobilelor pentru care urmează a

se acorda despăgubiri, după cum este  cazul în speța de față. Chestiunea pusă

în discuție este fără îndoială, de competența evaluatorului/societății de

evaluatori, așa cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 6 și alin.  61 -

alin. 65 din actul normativ precizat.

Apoi, competența

acestei autorități publice centrale de a efectua un control de legalitate se

rezumă doar la a verifica legalitatea respingerii cererilor de restituire în

natură, după cum rezultă din prevederile art. 16 alin. 4 din Legea nr.

247/2005. Or, în speță, imobilul nu poate fi restituit în natură, pe de o

parte, iar pe de altă parte, reclamantul este de acord cu acordarea de

despăgubiri prin echivalent și nu a contestat dispoziția autorității locale.

Complexitatea

etapelor procedurale reglementate de lege poate constitui un criteriu de

apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru

justificarea unei conduite arbitrare ori a pasivității autorității publice.

Pe de altă parte,

conform unei jurisprudențe consolidate a instanței supreme, complexitatea

procedurilor reglementate prin Legea nr. 247/2005, exclude interpretarea în

sensul că soluționarea dosarelor de despăgubiri ar urma să se realizeze în

termenul de 30 de zile, astfel cum se prevede în Legea nr. 554/2004.

Nu trebuie omis nici

că pârâta funcționează după regulile unui organ colegial, membrii acesteia

întâlnindu-se în ședință la termene stabilite prealabil, astfel că  fixarea

unor termene de 10 zile sau 30 de zile în sarcina Comisiei Centrale pentru

Stabilirea Despăgubirilor  reprezintă obligații imposibil de realizat,

obligație neconformă cu prevederile Legii nr. 247/2005.

În consecință,

recursul pârâtei, în care se critică stabilirea respectivelor termene sub acest

aspect este fondat, astfel că urmează să fie admis, potrivit art. 312 alin. (1)

raportat la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. și, în consecință, să fie modificată

sentința recurată, în sensul înlăturării termenelor din cuprinsul hotărârii.

Celelalte dispoziții ale sentinței vor fi menținute.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul

declarat de Statul Român prin Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor

împotriva Sentinței nr. 209 din 31 martie 2011 a Curții de Apel Cluj, secția

comercială, contencios administrativ și fiscal.

Modifică în parte

sentința atacată, în sensul că înlătură din cuprinsul sentinței atacate

termenele de 10 zile și respectiv, de 30 de zile prevăzute pentru îndeplinirea

obligațiilor stabilite în sarcina pârâtei Comisia Centrală pentru Stabilirea

Despăgubirilor.

Menține toate

celelalte dispoziții ale sentinței.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință

publică, astăzi 6 decembrie 2011.

Procesat de GGC - DG