ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5235/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 august 2011, reclamanții B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ș.A., A.M. și C.D.

au solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor Publice ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună anularea Ordinului Ministrului Finanțelor Publice nr. 2336 din 19 iulie 2011 (astfel cum au precizat la termenul din 11 octombrie 2011), ca efect al constatării nelegalității acestui ordin pentru încălcarea dispozițiilor art. 15 din Constituția României, în sensul neretroactivității legii, precum și pentru imixtiunea unei autorități a statului în atribuțiile puterii judecătorești, prin aceasta încălcându-se drepturile garantate și ocrotite de constituție, precum și prin încălcarea dreptului la un termen rezonabil în recuperarea creanțelor de către creditori și anularea tuturor actelor emise în baza acestui ordin nelegal, precum și repunerea părților în situația anterioară acestui ordin; obligarea pârâților la repararea imediată a daunelor produse prin anularea popririlor, în sensul readucerii banilor în conturile din care au fost eliberate; obligarea pârâților în solidar la plata de daune morale în cuantum de câte 100.000 RON pentru fiecare reclamant.

În motivarea cererii, au arătat că au fost deponenți la FNI, iar urmare a prăbușirii acestui fond au fost păgubiți cu sume importante de bani. În anul 2000 au formulat plângere penală care ulterior a fost continuată cu un proces penal, soluționat în anul 2007 de către Tribunalul București, secția a II-a penală, prin sentința penală nr. 423/2007 în sensul că toți cei peste 132.000 de persoane care au formulat plângeri penale și s-au constituit părți civile sunt îndreptățiți a primi banii investiți înapoi de la cei vinovați de săvârșirea faptelor penale sau de la părțile responsabile civilmente. Dosarul a fost soluționat irevocabil prin decizia penală nr. 2098/2009 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, decizie care a fost redactată în septembrie 2010. După această dată, arată reclamanții, s-au adresat executorului judecătoresc pentru punerea în executare a sentinței penale nr. 423/2007.

Ulterior, executorul judecătoresc a obținut încuviințarea executării silite și a procedat la emiterea adresei de înființare a popririi și a înștiințării terțului poprit și a debitorului. Reclamanții au arătat că este nelegal Ordinul MFP nr. 2336/2011, întrucât încalcă principiul neretroactivității legii, căci prin desființarea tuturor popririlor existente anterior publicării acestui ordin, dreptul de proprietate al reclamanților asupra acestor sume de bani a fost grav afectat, de asemenea au apreciat că este încălcat și art. 44 din Constituție privind garantarea dreptului de proprietate și principiul separației puterilor în stat în sensul că prin acesta sunt anulate acte ale unui executor judecătoresc care face parte din puterea judecătorească și care este continuatorul procesului penal sau civil în faza de executare silită, doar printr-o hotărâre judecătorească putând fi anulate actele de înființare a popririlor.

S-a mai arătat prin acțiunea formulată că drepturile creditorilor recunoscute printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă sunt drepturi de creanță și prin urmare, un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar prin ordinul atacat este încălcat art. 6 paragraful 1 din CEDO, dreptul la un proces echitabil fiindu-le răpit prin anularea efectelor unor titluri executorii și a unor încheieri de încuviințare a executărilor silite, deci prin desființarea unei etape a procesului civil sau penal și prin faptul că se dă putere unui terț poprit să anuleze acte de executare. Au mai susținut reclamanți și faptul că au fost încălcate normele de tehnică legislativă privind emiterea unui astfel de act normativ.

Pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a depus întâmpinare la data de 13 septembrie 2011, prin care a invocat pe cale de excepție, inadmisibilitatea acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile și pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința nr. 6965 din 22 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, s-a respins excepția inadmisibilității acțiunii, s-a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., Ș.A., A.M., C.D., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor Publice și Ministrul Finanțelor Publice, s-a anulat ordinul Ministerului Finanțelor Publice nr. 2336/2011 și s-au respins celelalte capete de cerere.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut cu privire la excepția inadmisibilității acțiunii că este nerelevant faptul că cererea de revocare a fost formulată ulterior sesizării instanței, în condițiile în care, pentru actele normative, conform art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, nu există un termen de formulare a plângerii prealabile, iar scopul urmărit de legiuitor prin instituirea obligativității plângerii prealabile a fost atins chiar dacă plângerea a fost depusă ulterior sesizării instanței, în sensul că autoritatea administrativă a avut posibilitatea să își revoce actul contestat.

Pe fondul cauzei s-a constatat că prin actul atacat, Ministrul Finanțelor Publice a creat premisele pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătorești, Ordinul nr. 2336 din 19 iulie 2011 fiind emis, cu un vădit exces de putere, fiind contrar principiului separației puterilor în stat, aducând atingere dreptului la un proces echitabil, garantat de art. 6 din CEDO și dreptului de proprietate, garantat de art. 1 din Protocolul 1 din CEDO. Totodată, s-a constatat că popririle desființate ca urmare a normei citate au fost înființate în executarea unor hotărâri judecătorești, executarea realizându-se în baza încuviințării instanței de judecată, iar desființarea actelor de executare a unor hotărâri judecătorești nu putea fi dispusă decât tot de instanța de judecată, fiind vorba de acte de realizare a justiției.

A mai apreciat judecătorul fondului că, prin actul atacat se afirmă, în fapt, voința autorității publice de a ignora actele puterii judecătorești, eludând, prin act unilateral, dispozițiile C. proc. civ. privitoare la contestația la executare, fiind încălcat și dreptul la un proces echitabil, reglementat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. De asemenea, Curtea de Apel a reținut că drepturile conferite de hotărârile judecătorești supuse executării sunt drepturi de creanță ce se circumscriu noțiunii de bun în sensul art. 1 din Protocolul 1 la CEDO iar prin desființarea popririlor constituite în vederea executării creanței se aduce atingere acestui drept care devine, în acest mod, un drept iluzoriu, fapt care este de natură să înfrângă prevederile Protocolului 1 la CEDO.

Cu privire la cel de-al doilea capăt al cererii s-a reținut că nu există proceduri care să facă posibilă alimentarea de către Ministerul Finanțelor Publice a conturilor autorităților publice care au dispus desființarea popririlor, astfel că repararea prejudiciului nu poate fi realizată în natură, prin realimentarea conturilor, ci doar în echivalent, în măsura în care se dovedește imposibilitatea executării datoriei din conturile instituțiilor publice debitoare, motiv pentru care instanța a respins capătul de cerere și cererea accesorie de acordare a daunelor cominatorii. Recursul Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea cererii de recurs, în esență pârâtul Ministerul Finanțelor Publice a arătat următoarele: - Instanța de fond nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice prin întâmpinare, atât cu privire la excepția inadmisibilității cât și cu privire la fondul cauzei, încălcând formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.

- Instanța de fond a pronunțat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină, cuprinde motive contradictorii sau străine de pricină, fiind lipsită de temei legal și dată cu aplicarea greșită a legii: - A arătat recurentul Ministerul Finanțelor Publice că nu este îndeplinită condiția prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 atunci când persoana, care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege și într-un interes legitim, se adresează autorității publice emitente a actului administrativ cu o cerere de revocare a actului administrativ, după sesizarea instanței de judecată.

În acest sens, se arată că interpretarea instanței de fond este greșită în raport de dispozițiile art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 prin aceea că a considerat că prin termenul "oricând" se înțelege că plângerea prealabilă poate fi formulată și după sesizarea instanței". - Instanța de fond a constatat greșit că "prin actul atacat Ministerul Finanțelor Publice a creat premisele pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătorești. A arătat recurentul că instanța de fond a ținut seama de faptul că potrivit dispozițiilor art. 1 alin. (1) din O.G. nr. 22/2002, îndeplinirea obligațiilor de plată stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor publice se poate realiza din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă.

Cu toate acestea, în cazul începerii procedurii de executare silită a obligațiilor în discuție, creditorul nu va putea urmări silit sumele destinate potrivit bugetului aprobat pentru acoperirea cheltuielilor de organizare și funcționare, inclusiv a celor de personal, în scopul îndeplinirii atribuțiilor și obiectivelor legale, pentru care au fost înființate - sume declarate neurmăribile prin efectul dispozițiilor art. 1 alin. (2) din O.G. nr. 22/2002. Se arată că, deși prin întâmpinare pârâtul a redat dispozițiile art. V din O.U.G. nr. 4/2011, potrivit cărora "Dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 22/2002, aprobată cu completări prin Legea nr. 288/2002, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu completările aduse prin prezenta ordonanță de urgență, se aplică și cauzelor în curs de judecată ori de executare silită", din considerentele hotărârii rezultă că instanța de fond a ignorat aceste dispoziții legale.

Instanța de fond s-a limitat să redea dispozițiile art. 10 din Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2336/2011, fără însă a face analiza acestui act administrativ în raport de conținutul actului normativ în baza căruia a fost emis, respectiv O.G. nr. 22/2002, astfel cum a fost modificată și completată prin O.U.G. nr. 4/2011, aprobată prin Legea nr. 92/2011. - Se mai arată de recurent că nu se află în niciuna din ipotezele care determină existența excesului de putere, nu poate fi reținută nici încălcarea principiului separației puterilor de stat și imixtiunea în puterea judecătorească, de vreme ce Ordinul nr. 2336/2011 reglementează punerea în aplicare a prevederilor art. 1 din O.G. nr. 22/2002 și este în acord cu dispozițiile art. V din O.U.G.

nr. 4/2011. În acest sens, arată recurentul că instanța de fond în mod greșit a reținut că prin norma contestată se tinde tocmai la inactivarea unei hotărâri judecătorești prin blocarea executării ei prin emiterea unui act administrativ. - În fine, s-a mai arătat de recurent că instanța de fond nu a ținut seama de dispozițiile legale cuprinse în O.G. nr. 22/2002 și O.U.G nr. 4/2011, deoarece ar fi observat că Ordinul nr. 2336/2011 emis de Ministrul Finanțelor Publice este în acord cu acestea, în situația contrară instanța de fond s-a pronunțat în mod indirect și cu privire la acestea, ceea ce reprezintă o depășire a puterii judecătorești. În drept, cererea de recurs se întemeiază pe dispozițiile art. 304 pct. 7, pct. 9, art. 304 1 C. proc.

civ. Procedura în fața instanței de recurs Reclamanții-intimați au formulat întâmpinare la cererea de recurs și au solicitat respingerea acesteia ca nefondată. Au arătat reclamanții că instanța de fond a analizat atât apărările reclamantei cât și ale pârâtei, s-a pronunțat atât pe excepția inadmisibilității invocată de pârât cât și pe fondul cauzei în conformitate cu prevederile art. 261 C. proc. civ. Reclamanții au mai arătat că instanța de fond în mod corect a aplicat legea internă și internațională.

Instanța de fond a făcut o analiză și un paralelism atât între dispozițiile Constituției României cât și ale Convenției precum și ale normelor procedurale civile care se referă la executarea silită și a constatat în urma analizării acestui conglomerat legislativ faptul că dispozițiile ordinului ministrului finanțelor 2336/2011 sunt în vădită contradicție cu toate normele mai sus citate prin acest ordin aducându-se o gravă atingere separației puterilor în stat precum și normelor care guvernează executarea silită. Instanța de fond a analizat toate aspectele de fapt și de drept invocate în cauză motivând soluția adoptată prin prisma dispozițiilor legale anterior motivate. Considerentele și soluția instanței de recurs Înalta Curte analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente precum și în conformitate cu prevederile art. 304 1 C. proc.

civ., constată că aceasta este fondată, în cauză urmând a se face aplicarea art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează: - În ceea ce privește motivul de recurs vizând încălcarea normelor de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității de art. 105 C. proc. civ., se reține că nu este fondat. Nu se poate spune că instanța de fond nu a analizat apărările formulate de Ministerul Finanțelor Publice prin întâmpinare, aceasta pronunțându-se atât asupra excepției inadmisibilității cât și asupra chestiunilor de fond. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a îndeplinit condițiile prevăzute de art. 261 C. proc. civ. În jurisprudență se consideră că judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special tuturor argumentelor invocate de părți, fiind suficient ca din întregul hotărârii să rezulte că a răspuns acestor argumente în mod implicit.

- În ceea ce privește excepția inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile. Îndeplinirea procedurii prealabile este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ a cărei neîndeplinire are ca efect respingerea acțiunii ca inadmisibilă. Reclamanții au formulat plângerea prealabilă la data de 6 septembrie 2011, ulterior introducerii acțiunii la instanța de contencios, iar la data de 22 noiembrie 2011 instanța de fond prin sentința civilă recurată a respins excepția inadmisibilității.

Înalta Curte constată că potrivit art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004 "În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând". Se apreciază că raționamentul instanței de fond în situația de speță este corect, având în vedere că la data pronunțării asupra excepției, pârâta nu își îndeplinise obligația de a rezolva reclamația, finalitatea prevederilor legale, care instituie procedura prealabilă administrativă era îndeplinită, autoritatea publică a avut posibilitatea să analizeze legalitatea sau oportunitatea actului emis. Scopul plângerii prealabile nu trebuia să fie restrângerea accesului celui în cauză la justiție, această prevedere instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat prin reexaminarea lui de către organul emitent sau de organul ierarhic superior.

În ceea ce privește fondul cauzei, motivul referitor la greșita apreciere a instanței de fond a premiselor pentru desființarea unor popriri constituite în executarea unor hotărâri judecătorești. Înalta Curte apreciază că instanța de fond a ignorat prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 4/2011, privind modalitățile de îndeplinire, pe calea executării silite ori prin alte modalități admise de lege a obligațiilor stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor publice. În conformitate cu prevederile art. 1 din O.G. nr. 22/2002 - modificată prin O.U.G.

nr. 4/2011 - privind stabilirea unor măsuri pentru reorganizarea Autorității pentru Valorificarea Activelor Statului și pentru executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor și autorităților publice stabilite prin titluri executorii, aprobata prin Legea nr. 92/2011, are următorul conținut: "(1) Creanțele stabilite prin titluri executorii în sarcina instituțiilor și autorităților publice se achită din sumele aprobate cu această destinație prin bugetele acestora sau, după caz, de la titlurile de cheltuieli la care se încadrează obligația de plată respectivă. Din prevederile art. 10 din Anexa I la Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 2336/2011 rezultă că desființarea indisponibilizărilor vizează exclusiv categoriile de sume în care se încadrează art. 1 alin. (1) din O.G.

nr. 22/2002 și art. 452 alin. (2) C. proc. civ., aceste sume fiind neconstituite din încasări ulterioare sau din creditele bugetare deschise și repartizate ulterior până la îndestularea creanței. - Și motivele de recurs vizând greșita reținere de către instanța de fond a excesului de putere și încălcarea principiului separației puterilor în stat sunt fondate. Apreciază Înalta Curte că din dispozițiile legale în baza cărora a fost emis actul administrativ, respectiv O.G. nr. 22/2002, modificată și completată prin O.U.G. nr. 4/2011 - se evidențiază necesitatea adoptării unor măsuri care să asigure pe de o parte evitarea blocării instituțiilor publice debitoare, realizarea adecvată și eficientă a atribuțiilor acestora și buna funcționarea administrației publice, iar pe de altă parte, respectarea dreptului creditorului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătorești (așa cum rezultă din preambulul O.U.G.

nr. 4/2011). Prin urmare, pentru a evita blocarea activității instituției publice, pentru a menține echilibrele bugetare, pentru respectarea angajamentelor interne și internaționale în ceea ce privește nivelul deficitului bugetar, legiuitorul a prevăzut că nu se pot achita creanțele stabilite prin hotărâri judecătorești, în sarcina instituțiilor și autorităților publice. Contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte apreciază că prin actul administrativ dedus judecății nu s-au depășit competențele prevăzute de lege și nici nu s-au încălcat drepturi și libertăți, aceste prevederi arătate mai sus au o justificare obiectivă și necesară în contextul socio-economic actual, nefiind o încălcare a prevederilor art. 6 CEDO (baza de executare a hotărârii judecătorești) și nici art. 1 din protocolul 1 la CEDO.

Temeiul juridic al soluției adoptate în recurs Față de cele arătate mai sus, constatând că sentința de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a legii, în temeiul art. 312 alin. (1) raportat la art. 304 pct. 5 C. proc. civ., se va admite recursul, se va modifica sentința recurată în sensul că se va respinge acțiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Ministerul Finanțelor Publice împotriva Sentinței nr. 6965 din 22 noiembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Modifică sentința recurată și respinge acțiunea formulată de intimații-reclamanți B.I., G.V.M., D.I.C., D.G.G., V.S., M.V., M.A., P.M., D.D., M.O.M., P.A., P.G., S.A., A.M. și C.D. ca nefondată. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 14 mai 2013. Procesat de GGC - AM