ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1145/2018

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Tribunalului Hunedoara, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul Municipiul Lupeni, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, a solicitat anularea raportului de control nr. x din 29.01.2015, încheiat ca urmare a derulării procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni și comunicat Primăriei Lupeni cu adresa înregistrată sub nr. x din 04.02.2015.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată, iar în subsidiar, respingerea acesteia ca nefondată.

Prin Sentința nr. 803/CA/2015 din data de 09.09.2015 pronunțată în dosarul nr. x/2015, Tribunalul Hunedoara, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Alba Iulia.

Prin Sentința nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea formulată de reclamantul Municipiul Lupeni prin Viceprimar, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice, ca inadmisibilă, apreciindu-se că actul supus cenzurii instanței de judecată nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamantul Municipiul Lupeni, solicitând admiterea recursului, desființarea sentinței atacate, cu consecința respingerii excepției inadmisibilității și, în fond, admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată că hotărârea recurată este criticabilă din punct de vedere al textelor de lege invocate de către prima instanță, respectiv art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, consideră că dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 se cere a fi interpretate extensiv, coroborat cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind acea activitate de soluționare de către instanțele de contencios administrativ a litigiilor în care cel puțin una din părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ.

Susține că Raportul de control nr. x/18296/II din 29.01.2015 emis de către pârâtă este un act administrativ care a intrat în circuitul civil și care produce efecte juridice astfel că se impune anularea acestuia, cu atât mai mult cu cât respectivul act a fost comunicat și Direcției Naționale Anticorupție și face parte din dosarul penal aflat în curs de soluționare.

De asemenea, consideră că raportul de control este un act administrativ întrucât a avut ca obiect verificarea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică din 28.02.2011, din 11.11.2011 și cum instanța de contencios administrativ are competența de a verifica atribuirea contractelor de achiziție publică înseamnă că are și competența de a dispune anularea unui raport de control privind verificarea modului de atribuire a contractelor de achiziție publică.

În consecință, se susține că aceste contracte sunt asimilate actelor administrative ca urmare a faptului că: (i) o parte este autoritatea publică locală respectiv unitatea administrativ-teritorială Municipiul Lupeni; (ii) au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, respectiv Stațiunea Turistică de Interes Local Straja Lupeni - declarată de utilitate publică conform H.G. nr. 852/13 august 2008; (iii) executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice sunt justificate prin perfectarea celor 3 contracte de achiziție publică (contractul de achiziție nr. x din 14.09.2009 privind achiziția de "Servicii de proiectare având ca obiect realizarea rețelei de alimentare electrică a Stațiunii Straja", încheiat cu SC A. SRL, contractul de lucrări nr. x din 28.02.2011 având ca obiect "Dezvoltarea Stațiunii Turistice Straja Lupeni" și contractul de lucrări nr. x din 11.11.2011 având ca obiect "Actualizarea proiectului tehnic și executarea lucrărilor de alimentare cu energie electrică a Stațiunii Turistice - Straja - suplimentare a obiectivului de investiții "Dezvoltarea Stațiunii Turistice Straja Lupeni" (iv) instanța de contencios administrativ a fost investită să soluționeze litigiul ce are ca obiect anularea raportului de control nr. x/18296/II din 29.01.2015, născut ca urmare a emiterii acestui act administrativ.

Având în vedere aceste aspecte, consideră că și Raportul de control ce derivă din aceste acte administrative este tot un act administrativ, fiind greșită aprecierea contrară a instanței de fond.

Concluzionând, consideră că Raportul de control în discuție este un act administrativ, emis în vederea executării în concret a legii, prin care s-a reținut o stare de fapt contrară celor susținute de către recurentul-reclamant și care produce efecte juridice, câtă vreme și Tribunalul Hunedoara a reținut în motivarea Sentinței nr. 803/CA din 09.09.2015, prin care a fost declinată competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Alba Iulia, faptul că, în speță, autoritatea publică emitentă a Raportului de control, cu caracter de act administrativ, face parte din categoria autorităților publice centrale.

Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Achiziții Publice a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea ca neîntemeiat a recursului și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate, apreciind în esență că instanța de fond a făcut o corectă aplicare a legii la situația existentă în cauză.

II. Procedura de soluționare a recursului

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 16 noiembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 01 februarie 2018 completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul formulat de reclamantul Municipiul Lupeni ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., și a fixat termen de judecată pe fond a recursului.

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondat recursul declarat în cauză.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În cauză, reclamantul Municipiul Lupeni a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea Raportului de control nr. x din 29.01.2015, încheiat ca urmare a derulării procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni și comunicat cu adresa înregistrată sub nr. x din 04.02.2015 Primăriei Lupeni.

Cu titlu prealabil, se constată că, deși recurentul-reclamant nu și-a întemeiat în drept cererea de recurs, criticile formulate se încadrează motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de control judiciar urmând a analiza recursul astfel formulat din această perspectivă.

Referitor la critica de nelegalitate privind caracterul de act administrativ a Raportului de control nr. x din 29.01.2015 întocmit de Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (în prezent Agenția Națională pentru Achiziții Publice), Înalta Curte o apreciază a fi nefondată.

Condiția esențială de atacare a unui act pe calea contenciosului administrativ este aceea ca actul atacat să fie un act administrativ, în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ".

Analizând conținutul Raportului de control nr. x din 29.01.2015, Înalta Curte constată că aceasta nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin el însuși, efecte juridice.

Actul contestat în cauză reprezintă un raport de control care, deși emană de la o autoritate administrativă, scopul emiterii acestuia nu este producerea de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci doar de a consemna faptele și împrejurările constatate cu ocazia verificărilor efectuate de către organul de control în ceea ce privește derularea procedurii de atribuire a contractelor de achiziție publică, fiind semnalate aspecte de încălcare de către recurentul-reclamant a legislației specifice în materie de achiziții publice, prin concluziile raportului de control fiind formulată și o propunere de sancționare contravențională a acestei autorități.

Înalta Curte constată că prin conținutul său și, în corelație cu momentul la care a fost încheiat, Raportul de control reprezintă, astfel cum în mod corect a reținut și prima instanță, o operațiune administrativă prealabilă întocmirii procesului-verbal de contravenție, și care nu poate fi contestat individual în fața instanțelor de contencios, nefiind în măsură a produce efectele sale, de natură contravențională, decât împreună cu procesul-verbal de contravenție la baza căruia stă și pentru care legea prevede o altă procedură de contestare.

Cu alte cuvinte, Raportul de control în discuție are natura unui act premergător emiterii actului administrativ propriu-zis, iar faptele și împrejurările constatate prin raportul de control nu pot fi valorificate și nu produc efecte juridice prin ele însele, ci numai în condițiile în care concluziile raportului de control ar fi preluate în alte acte cărora legea le recunoaște aptitudinea de a fi producătoare de efecte juridice de sine stătător și care, în virtutea acestei aptitudini, dobândesc și caracterul de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la critica recurentului-reclamant în sensul că prima instanță a făcut o interpretare eronată a dispozițiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se constată că potrivit acestui text de lege:

"(2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății".

Or, în speță, instanța de contencios administrativ nu a fost învestită cu o cerere prin care să se pronunțe asupra legalității operațiunilor administrative, ci cu o cerere vizând anularea raportului de control nr. x din 29.01.2015, niciuna dintre criticile formulate de către recurentul-reclamant neevidențiind aspecte care să privească o eventuală nelegalitate în derularea procedurii de supraveghere la U.A.T. Municipiul Lupeni.

Instanța de control judiciar constată că tot nefondată se dovedește a fi și susținerea recurentului-reclamant conform căreia dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 se cere a fi interpretate extensiv, coroborat cu dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care definesc contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul legii contenciosului administrativ, deoarece și această ipoteză vizează preexistența unui act administrativ, ceea ce în cauză nu se regăsește.

Pe de altă parte, nu se poate susține nici intrarea în circuitul civil a actului contestat, deoarece de esența acestei instituții este producerea de efecte juridice prin însuși actul la care se referă, or raportul de control dedus judecății în prezenta cauză nu este un act care produce efecte juridice de sine stătător.

De asemenea, este fără fundament juridic și susținerea recurentului-reclamant în sensul că Raportul de control ar căpăta caracterul unui act administrativ ca o consecință a faptului că acesta a avut ca obiect verificarea modului de atribuire a unor contracte de achiziție publică, iar caracterul de act administrativ s-ar extinde și asupra acestuia, deoarece legiuitorul nu a avut în vedere o asemenea o prelungire a caracterului de act administrativ și asupra unor acte ulterioare, întocmite în legătură cu un act administrativ, prevederile legale incidente în această materie neputând fi interpretate extensiv.

Totodată, invocarea faptului că Tribunalul Hunedoara a menționat în motivarea sentinței de declinare a competenței nr. 803/CA din 09.09.2015, caracterul de act administrativ a Raportului de control este fără relevanță în raport de soluția de declinare a competenței, pronunțată de această instanță, ce nu a presupus dezlegarea unor aspecte de fond ale cauzei deduse judecății.

Prin urmare, criticile formulate de către recurentul-reclamant prin recursul declarat nu sunt fondate și nu pot conduce la reformarea de către instanța de control judiciar a hotărârii primei instanțe, excepția inadmisibilității acțiunii fiind în mod corect reținută în cauză.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Lupeni împotriva Sentinței nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul Lupeni împotriva Sentinței nr. 208/2015 din 23 noiembrie 2015, pronunțată de Curtea de Apel Alba Iulia, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 martie 2018.

Procesat de ED