ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 260/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 1 septembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României și B. SA, a solicitat anularea în parte, respectiv în ceea ce privește constatările față de activitatea sa, a Raportului de control al Curții de Conturi nr. 133.129 din data de 17 decembrie 2014 privind pe B. SA și a Deciziei Curții de Conturi nr. 4 din data de 19 ianuarie 2015. Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta B. SA a invocat excepțiile lipsei de interes a reclamantului în promovarea cererii și a lipsei calității sale procesuale pasive. Prin răspunsul la întâmpinare, reclamantul A. a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 101, 103, 105 și 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități din 29 mai 2014, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 547 din 24 iulie 2014 (denumit în cele ce urmează "Regulamentul Curții de Conturi") aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi a Românei. Pârâta Curtea de Conturi a depus la dosar note scrise prin care a solicitat respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, în raport de prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, pentru considerentul că actul vizat de respectiva excepție are caracter normativ. De asemenea, a invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului și excepția lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 3441 din 14 decembrie 2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâta Curtea de Conturi și, în consecință, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamant, ca inadmisibilă; a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta B. SA, ca neîntemeiată și a admis excepția lipsei interesului, invocată de pârâte, respingând acțiunea formulată de reclamant, ca lipsită de interes.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2, a declarat recurs (intitulat apel) reclamantul A., solicitând casarea, în parte, a sentinței atacate, iar în rejudecare, respingerea ca neîntemeiată a excepției lipsei de interes a reclamantului în promovarea cererii de chemare în judecată și admiterea cererii, așa cum a fost formulată. În motivare arătă că instanța de fond a menținut actele administrative a căror anulare a solicitat-o în cauză, apreciind în mod nelegal asupra lipsei sale de interes în promovarea acțiunii. Or, interesul reclamantului în anularea parțială a Raportului și Deciziei Curții de Conturi întrunește toate condițiile prevăzute de lege (este legitim, născut, direct și actual), anularea acestor acte reprezentând singura modalitate de reparare a prejudiciului de imagine suferit de reclamant, dar și de eliminare a fundamentului juridic pentru inițierea unor eventuale acțiuni în justiție împotriva sa, de către B.. Recurentul arată că are un puternic interes legitim de a contesta Raportul și Decizia, întrucât aceste acte administrative se referă la activitatea B. într-o perioadă în care a deținut funcția de director general în cadrul acestei entități, fiind direct răspunzător pentru rezultatele activității pe care a condus-o. În plus, actele Curții de Conturi au fost emise cu încălcarea dreptului său de a exprima un punct de vedere asupra constatărilor, iar entitatea controlată, B. SA, aflată în procedură de reorganizare, nu a utilizat, prin administratorul special și/sau administratorul judiciar, dreptul conferit de Regulamentul Curții de Conturi, de a contesta decizia prin care s-au dispus măsuri de stabilire a întinderii prejudiciului și de recuperare a acestuia, în măsura în care sunt identificate terțe persoane pretins vinovate pentru abaterea de la legalitate și regularitate. Instanța de fond face o confuzie nepermisă între caracterul executoriu al actului administrativ și caracterul său vătămător. Este evident că Raportul și Decizia nu au caracter executoriu față de reclamant, întrucât sunt acte administrative care creează obligații în sarcina entității auditate. Astfel, caracterul executoriu față de B. este conferit de emiterea actului în realizarea puterii de stat și de prezumția de legalitate de care beneficiază actele administrative și care are ca efect producerea imediată a consecințelor juridice ale acestora. Însă, prin actele administrative adresate altui subiect de drept, pot fi vătămate drepturile și interesele unui terț, astfel cum s-a întâmplat în speța de față. Greșit este și raționamentul instanței de fond, potrivit căruia, reclamantul ar putea să conteste Raportul și Decizia la momentul în care interesul va deveni actual, pe calea excepției de nelegalitate ori chiar pe cale de acțiune, cu condiția să se mai afle în termenul prevăzut de lege pentru aceasta. În momentul de față, singura cale legală pe care reclamantul o are la îndemână este prezenta acțiune în anulare, întrucât excepția de nelegalitate a celor două acte administrative a fost respinsă, ca inadmisibilă, în prezentul dosar de către Curtea de Apel București, iar pe cale de acțiune, termenele prevăzute de lege pentru contestare s-au împlinit, orice eventuală acțiune promovată în viitor, urmând a fi respinsă, ca tardivă.

Apărările formulate în cauză 4.1. Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului (greșit intitulat apel), ca nefondat, arătând că s-au aplicat corect de către instanța fond prevederile art. 33 C. proc. civ., reținându-se că reclamantul nu are un interes determinat, născut și actual să atace Decizia Curții de Conturi nr. 4 din 19 ianuarie 2015 și Raportul care a stat la baza acesteia. Recurentul-reclamant, în calitate de fost angajat al B. SA, nu are calitatea de persoana vătămată, în sensul prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, întrucât Decizia nr. 4/2015 nu produce efecte juridice în ceea ce-l privește, măsurile fiind dispuse în sarcina conducerii actuale a societății verificate. Raportul de control, de altfel, nu întrunește caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act premergător Deciziei. 4.2. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă B. SA solicită respingerea recursului. în principal, ca lipsit de interes iar în subsidiar, ca nefondat. În motivarea excepției lipsei de interes în promovarea recursului, ca și pe fondul acestui recurs, arată că actele Curții de Conturi atacate în cauză vizează în mod direct pe B. SA care, aflată în procedură de reorganizare, nu a înțeles să conteste actele Curții de Conturi. ci a promovat, conform recomandării autorității de audit, acțiuni judiciare pentru recuperarea prejudiciului înregistrat, în contradictoriu cu traderii de energie, pentru contractele vizate de controlul Curții de Conturi. Interesul manifestat de reclamant nu întrunește cumulativ condițiile de a fi: determinat, legitim, personal, născut și actual întrucât numai B. SA, în calitate de entitate auditată, era îndreptățită să conteste Raportul și Decizia. Instanța de fond a reținut în mod justificat că, prin admiterea excepției lipsei de interes în promovarea acțiunii, nu este negat sau suprimat accesul liber la justiție al reclamantului, care se consideră vătămat prin constatările și măsurile dispuse de Curtea de Conturi întrucât acesta are posibilitatea contestării actelor, pe calea excepției de nelegalitate, în eventualele litigii declanșate pentru antrenarea răspunderii sale. În prezent, interesul de a acționa nu este determinat, născut și actual, în sensul art. 33 C. proc. civ.. Un interes moral, raportat la afectarea imagini reclamantului prin constatările Curții de Conturi nu poate fi apărat pe calea acțiunii judecătorești.

Recurentul-reclamant a înregistrat la dosar răspuns la întâmpinările pârâtelor, prin care a solicitat respingerea excepției lipsei sale de interes în promovarea căii de atac, invocată de B. SA, iar pe fond, a solicitat admiterea recursului (înțelegând să califice calea de atac declarată în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004), casarea, în parte, a sentinței atacate, iar în rejudecare, respingerea excepției lipsei de interes în promovarea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, și admiterea acțiunii.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 28 februarie 2018, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit cu soluționarea dosarului din data de 9 octombrie 2018, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 23 ianuarie 2019, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigențelor dispozițiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., față de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal.

Aspecte procesuale La termenul de judecată din 23 ianuarie 2019, Înalta Curte a constatat că B. SA a ieșit din insolvență și figurează în cadrul procesual în calitate de intimată-pârâtă, prin reprezentanți săi legali - membrii Directoratului societății, fără a mai fi reprezentată de către administratorul judiciar. II. Soluția instanței de recurs II.1. Asupra excepției lipsei de interes în formularea recursului Intimata B. SA a opus recursului declarat de reclamant excepția lipsei de interes în formularea căii de atac, susținând-o pe temeiul acelorași argumente pentru care a invocat în fața instanței de fond excepția lipsei de interes a reclamantului în promovarea cererii. Or, aceste argumente urmează a fi analizate în cadrul statuărilor asupra legalității sentinței pronunțate în fond, neputând fi transpuse, ca excepție procesuală, prin care se urmărește respingerea căii de atac fără a se intra într-o analiză de fond. Argumentele vizează, în mod evident, lipsa de interes a reclamantului în promovarea acțiunii, iar nu a căii de atac a recursului, în cadrul căruia urmează a fi controlată soluția de admitere a excepției lipsei de interes în promovarea cererii. Pentru exercitarea căii de atac recurentul justifică un interes dată fiind respingerea cererii pe care a promovat-o, pe temeiul neîndeplinirii uneia dintre condițiile de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, respingere pe care o critică prin prisma greșitei aplicări de către instanța de fond a dispozițiilor art. 32 și 33 C. proc. civ., precum și a art. 1 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004. Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge excepția lipsei de interes în promovarea căii de atac. 2. Asupra fondului recursului Cu titlu preliminar, se impune constatarea că instanța de fond s-a pronunțat, prin sentința recurată, deopotrivă asupra excepției de nelegalitate a prevederilor art. 101, 103, 105 și 204 din Regulamentul Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014, excepție invocată de reclamant și asupra cererii principale, prin care reclamantul a solicitat anularea în parte a Deciziei Curții de Conturi nr. 4/19.01.2015 și a Raportului de control premergător din 17.12.2014. Excepția de nelegalitate a fost respinsă, ca inadmisibilă, iar cererea principală a fost respinsă, ca lipsită de interes. Recurentul-reclamant critică numai soluția asupra cererii principale și, deși nu indicat formal motivele de nelegalitate a hotărârii pronunțate în fond, raportat la criticile formulate, recursul poate fi încadrat în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ. Astfel, ceea ce invocă recurentul este greșita aplicare a prevederilor art. 32 și 33 din C. proc. civ., referitoare la una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile și anume justificarea unui interes. Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Recurentul-reclamant arată că, date fiind referirile din cadrul Raportului și Deciziei Curții de Conturi la neîndeplinirea în mod corect a atribuțiilor sale de director general al B. SA și în lipsa acordării de către echipa de control a dreptului de a-și prezenta în mod efectiv punctul de vedere asupra aspectelor care i se impută, este evidentă vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, respectiv întrunirea calității de persoană vătămată, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) coroborat cu art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva atingerii aduse onoarei și reputației sale, precum și din perspectiva posibilei atrageri a răspunderii sale patrimoniale pentru prejudiciul la care se referă actele autorității de audit. Înalta Curte constată că persoană vătămată, în sensul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ anterior citate este persoana ale cărei drepturi sau interese legitime sunt atinse de efectele pe care le produce actul administrativ, odată intrat în ordinea juridică. Or, reclamantul nu dovedește o vătămare a unui drept sau interes legitim și, din această perspectivă, este nefondată critica sa referitoare la o așa-zisă confuzie pe care instanța de fond ar fi făcut-o între caracterul executoriu al actului administrativ și caracterul său vătămător. Instanța de fond a reținut, cu aplicarea corectă a normelor de drept substanțial anterior citate, că reclamantul nu este vătămat într-un drept sau interes legitim prin actele Curții de Conturi atacate pe calea cererii principale întrucât, pe de o parte, acestea sunt apte să creeze obligații exclusiv în sarcina entități auditate, iar pe de altă parte, nu s-a dovedit antrenarea răspunderii reclamantului în baza constatărilor din Decizia Curții de Conturi. Este adevărat că un act administrativ adresat altui subiect de drept poate fi apt, în anumite situații, să vatăme drepturile și interesele unui terț. Însă, nu este cazul Deciziei nr. 4/2015 a Curții de Conturi, care, în conformitate cu prevederile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 și ale pct. 174 din Regulamentul Curții de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 155/2014 a Curții de Conturi, stabilește măsuri exclusiv în sarcina B. S.A . Acesta este motivul pentru care, potrivit prevederilor pct. 204 și 227 din Regulamentul Curții de Conturi, măsurile dispuse prin deciziile Curții de Conturi pot fi atacate pe calea contestației administrative, urmată de calea acțiunii în contencios administrativ, numai de către entitatea verificată. Instanța de fond a reținut, într-o riguroasă logică juridică, că interesul reclamantului de a acționa nu este determinat, născut și actual câtă vreme urmărește preîntâmpinarea unei viitoare acțiuni, care ar putea fi promovată de entitatea verificată, în raport de statuările Curții de Conturi și îndreptată împotriva reclamantului, în calitate de persoană responsabilă de neregulile constatate. În egală măsură, a reținut corect că, în ipoteza atragerii răspunderii sale patrimoniale, reclamantul ar putea cere controlul de legalitate al actelor autorității de audit pe calea excepției de nelegalitate. De altfel, prin Decizia și Raportul Curții de Conturi nu s-au stabilit vinovății pentru abaterile constatate, ci au fost consemnate numele persoanelor cu atribuții în domeniile în care s-au constatat erori/abateri, printre aceste persoane numărându-se și reclamantul, în calitate de director general al B. SA Recurentul-reclamant se raportează la o vătămare cu caracter viitor și eventual, nesigură sub aspectul producerii sale, întrucât nu se poate anticipa concluzia la care va ajunge conducerea societății în privința identității persoanelor vinovate de prejudiciul care trebuie recuperat, conform recomandărilor autorității de audit. Totodată, eventuala vătămare decurgând din atragerea răspunderii pentru pierderile financiare ale societății nu s-ar datora, în mod direct, măsurilor dispuse de autoritatea de audit, ci concluziilor verificărilor efectuate de conducerea societății. Cât privește invocata atingere adusă onoarei și reputației, de principiu, nu poate fi afirmată o vătămare de această natură, care să se fi produs prin exercitarea, în cadrul limitelor legale, a atribuțiilor autorității de audit. Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.