ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 113/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată adresată Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 10.08.2016, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.07.2016 emis de pârâtă. Soluția instanței de fond Prin decizia nr. 539/2016 din 12 decembrie 2016 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a fost respinsă acțiunea reclamantei, ca nefondată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta A., criticând hotărârea atacată pentru motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea recursului se arată decizia recurată este nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Astfel, instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care sunt deosebit de clare și conțin o enumerare expresă și limitativă a situațiilor de incompatibilitate. De asemenea, art. 87 din Legea nr. 161/2003 reglementează o situație de excepție de la regula libertății dreptului la muncă reglementat de dispozițiile art. 41 din Constituția României, drept pentru care, în speță, sunt aplicabile prevederile adagiului latin exceptio est strictissimae interpretationis, ceea ce înseamnă că prevederile art. 87 din Legea nr. 161/2003 nu pot fi extinse la alte ipoteze care nu sunt expres reglementate în cuprinsul său. Recurenta susține că nu se încadrează în nici una din tezele descrise în norma incriminatorie prin prisma faptului că unitățile de învățământ preuniversitare din consiliile de administrație ale cărora a făcut parte, nu se regăsesc în cadrul autorităților, societăților sau instituțiilor publice, iar regimul lor este reglementat atât de Constituția României la art. 32 alin. (5) cât și în Legea nr. 1/2011 care stabilesc expres că aceste structuri sunt unități de învățământ de stat sau particulare iar această expresie de unitate de învățământ nu se regăsește în textul de la art. 87 lit. d). Legea nr. 161/2003. Și deosebirea dintre unitățile de învățământ și instituțiile publice este evidentă, legiuitorul constituant trasând o linie de demarcare deosebit de clară între cele două noțiuni, atunci când a reglementat la nivel constituțional unitățile de învățământ în Titlul II - "Drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale", iar instituțiile publice au fost reglementate distinct, în Titlul III al legii fundamentale - "Autoritățile publice". Recurenta mai arată că deține funcția de consilier local din data de 22.06.2012, iar din data de 29.10.2012 și pană la data de 31.07.2015, a deținut funcția de viceprimar al Municipiului Tg-Jiu. Repartizarea în consiliile de administrație ale unor unități de învățământ preuniversitar din Municipiul Tg-Jiu s-a făcut în baza unor hotărâri adoptate (HCL nr. 135/29.10.2012, HCL nr. 353/27.10.2014, HCL nr. 282/27.08.2014, HCL nr. 375/31.08.2015, pentru anul 2013 nu a fost adoptată o hotărâre de repartizare, fiind menținute repartizările realizate în baza HCL nr. 135/29.10.2012), în baza unor prevederi legale, de către forul legislativ local în perioada anilor 2012-2015. Numirea și activitatea sa în consiliile de administrație ale unităților de învățământ a fost realizată și s-a desfășurat cu respectarea legislației în vigoare, fapt ce înlătură pretinsa stare de incompatibilitate. Apare astfel evident faptul că, în condițiile în care viceprimarul își păstrează calitatea de consilier local, fiind membru al Consiliului Local, poate fi numit în Consiliul de Administrație al unei unități de învățământ ca reprezentant al Consiliului Local, în baza prevederilor legale enunțate anterior, fără ca o asemenea numire să fie calificată legal drept o situație de incompatibilitate. Prin urmare, rezultă din coroborarea dispozițiilor legale enunțate anterior, că primarii și viceprimarii pot deține calitatea de membru în consiliile de administrație ale unităților de învățământ, idee susținută în mod expres și neechivoc și de modificările Legii nr. 1/2011, în sensul precizării exprese în cuprinsul art. 96 alin. (2) a faptului că, primarul sau un reprezentant al acestuia este membru al Consiliului de administrație în cadrul unităților de învățământ de stat.

Apărările formulate în cauză Intimata Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura derulată în recurs În cauză a fost întocmit raportul asupra admisibilității în principiu a recursului, iar prin încheierea de ședință din data de 2 noiembrie 2017, recursul a fost admis în principiu.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a constatat că, în cauză, motivul de recurs invocat, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. nu este întemeiat, și că instanța de fond a făcut, prin sentința pronunțată, prin raportare la circumstanțele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material aplicabile. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat anularea Raportului de Evaluare nr. x/18.07.2016 prin care s-a constatat că în perioada 29.10.2012-31.07.2015 s-a aflat în stare de incompatibilitate deoarece a deținut simultan atât funcția de viceprimar al Municipiului Tg-Jiu, jud. Dolj, cât și funcția de membru în Consiliul de Administrație al Colegiului Tehnic nr. 2 Tg-Jiu, Liceului cu Program Sportiv Tg-Jiu, Liceului de Arte "B." Tg-Jiu, respectiv Colegiului Național "Tudir Vladimirescu" Tg-Jiu, jud. Dolj, fiind incidente dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Prin HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 2 din data de 22.06.2012 recurenta a fost validată, alături de alte persoane, în funcția de consilier local. Ulterior, la data de 29.10.2012, prin HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 136, reclamanta a fost aleasă în funcția de viceprimar al Municipiului Tg-Jiu. Prin HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 135/29.10.2012, recurenta a fost nominalizată membră în Consiliului de Administrație la Liceul Sportiv, respectiv la colegiul Tehnic nr. 2. Astfel cum rezultă din HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 353, începând cu data de 27.10.2014, a fost nominalizată în Consiliul de Administrație al Liceului de Arte "B.", respectiv la Colegiul Național "Tudor Vladimirescu". Prin HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 282 din data de 27.08.2014, a fost nominalizată în Consiliului de Administrație al Liceului de Arte "B.", respectiv la Colegiul Național "Tudor Vladimirescu". Prin HCL nr. 375 a Municipiului Tg-Jiu nr. 31.08.2015, a fost nominalizată în Consiliul de Administrație al Colegiului "Tudor Vladimirescu", respectiv la Liceul de Arte "B.", a participat, în perioada supusă verificării, la mai multe ședințe ale Consiliului de Administrație al Colegiului Tehnic nr. 2 Tg-Jiu și a semnat în calitate de membru procesele-verbale întocmite. Astfel cum rezultă din adresa nr. x/2016 a Liceului cu Program Sportiv Tg-Jiu, deși a fost nominalizată în Consiliul de Administrație al acestuia prin HCL a Municipiului Tg-Jiu nr. 135/29.10.2012, respectiv prin Deciziile nr. 276/14.11.2012 și nr. 30/2013, ambele emise de Directorul Liceului cu program Sportiv Tg-Jiu, nu a participat la nicio ședință a Consiliului de Administrație. Recurenta, în calitate de membru al Consiliului de Administrație al Liceului de Arte "B." a participat la 2 ședințe ale Consiliului, respectiv la data de 06.11.2014 și nr. 14.11.2014, semnând procesele-verbale. Inspectorul de integritate a reținut faptul că recurenta a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) precum și prevederile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora: "Art. 87 (1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare și cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile și societățile naționale, precum și la instituțiile publice; Art. 91 alin. (3) Alesul local poate renunța la funcția deținută înainte de a fi numit sau ales în funcția care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcție". Nerespectarea de către alesul local aflat în stare de incompatibilitate a obligației prevăzute de dispozițiile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 este sancționată, conform dispozițiilor art. 91 alin. (4) din același act normativ {"în situația în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunță la una dintre cele două funcții incompatibile în termenul prevăzut la alin. (3), prefectul va emite un ordin prin care constată încetarea de drept a mandatului de ales local la data împlinirii termenului de 15 zile sau, după caz, 60 de zile, la propunerea secretarului unității administrativ-teritoriale. Orice persoană poate sesiza secretarul unității administrativ-teritoriale) cu încetarea de drept a mandatului de ales local. Conform prevederilor din C. civ.: "Art. 191: Persoana juridică de drept public (1) Persoanele juridice de drept public se înființează prin lege. (2) Prin excepție de la dispozițiile alin. (1), în cazurile anume prevăzute de lege, persoanele juridice de drept public se pot înființa prin acte ale autorităților administrației publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege. Instituția publică este instituția cu personalitate juridică, a administrației publice centrale, locale sau europene, care utilizează resurse financiare publice. Prin urmare, unitățile de învățământ preuniversitar, sunt, prin statutul lor, instituții aflate în subordinea consiliului local, care gestionează resurse financiare ale bugetului local și care oferă servicii de utilitate publică, constituind în mod evident, instituții publice și în raport cu prevederile art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002. Statul asigură finanțarea de bază pentru învătământul preuniversitar, iar consiliile locale pot contribui cu bugetele proprii la finanțarea unităților de învățământ preuniversitar de stat (art. 101 alin. (2) și art. 103 alin. (2) din Legea nr. 1/2011). Astfel, rezultă că unitățile de învățământ preuniversitar de stat sunt instituții publice, fiind autorizate de lege să presteze un serviciu public, asigurându-se astfel garantarea dreptului fundamental la învățătură (parte a dreptului la educație) consacrat de art. 32 din Constituție, respectiv satisfacerea nevoilor comunitare, sub dubla autoritate a Ministerului Educației - prin serviciile publice deconcentrate reprezentate de inspectoratele județene - și a autorităților publice locale, finanțarea de bază și complementară fiind asigurată de la bugetul de stat prin bugetele locale. Înalta Curte are în vedere faptul că prin Ordonanța Nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educației, cercetării științifice și pentru modificarea unor acte normative, au fost modificate unele prevederi ale Legii nr. 1/2011, inclusiv prevederile art. 96 alin. (2), prevederi ce permit primarului să facă parte din Consiliul de Administrație al unei unități de învățământ și nu și viceprimarului. Recurenta încearcă să-și justifice starea de incompatibilitate susținând faptul că, deși a fost ales viceprimar, și-a păstrat statutul de consilier local, acest statut rămânând neschimbat și tocmai datorită acestui statut a fost ales să reprezinte consiliul local în cadrul mai multor unități de învățământ. Deși viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali și își păstrează statutul de consilier local, după obținerea mandatului de viceprimar, acesta nu mai exercită funcția de consilier local, ci este obligat să respecte atribuțiile prevăzute de dispozițiile Legii nr. 215/2001 pentru viceprimari precum și regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese prevăzut pentru primari și viceprimari de Legea nr. 161/2003. Cumulul funcției de consilier local și a celei de viceprimar este interzis expres de dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003: "Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: a) funcția de consilier local;" Viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali, cu votul majorității consilierilor în funcție. Legea nr. 286/2006 de modificare și completare a legii administrației publice locale îl plasează pe viceprimar în subordinea primarului. Astfel, potrivit dispozițiilor art. 57 din Legea nr. 215/2001: (1) Comunele, orașele și municipiile au câte un primar și un viceprimar, iar municipiile reședință de județ au un primar și 2 viceprimari, aleși în condițiile legii. (2) Viceprimarul este subordonat primarului și înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuțiile sale. (3) Viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție, din rândul membrilor acestuia.*) (4) Schimbarea din funcție a viceprimarului se poate face de consiliul local, prin hotărâre adoptată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcție, la propunerea motivată a primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor locali în funcție. (5) Pe durata mandatului, primarul și viceprimarul primesc o indemnizație lunară, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției de primar, respectiv de viceprimar, și care reprezintă baza de calcul pentru stabilirea drepturilor și obligațiilor care se determină în raport cu venitul salariat. Primarul și viceprimarul nu beneficiază de sporul de vechime în muncă și nici de alte sporuri prevăzute de lege. (6) Durata mandatului constituie vechime în muncă și în specialitatea studiilor absolvite. (7) Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. Rezultă în mod clar că, ulterior obținerii mandatului de viceprimar, acesta nu își mai exercită mandatul de consilier local, fiind vorba de două mandate total distincte, chiar daca acesta își păstrează statutul de consilier local. Reprezentarea Consiliului local în Consiliile de Administrație se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităților. Prin urmare, există posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a unei alte persoane, alt consilier local, și nu a viceprimarului care se află în stare de incompatibilitate potrivit art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Potrivit dispozițiilor art. 96 alin. din Legea educației naționale nr. 1/2011, "Art. 96: (1) Unitățile de învățământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administrație, de directori și de directori adjuncți, după caz. în exercitarea atribuțiilor ce le revin, consiliile de administrație și directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinți și cu autoritățile administrației publice locale. (2) In unitățile de învățământ de stat consiliul de administrație este organ de conducere și este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităților de învățământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administrație este format din 7 membri, cu următoarea componență: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanți ai părinților; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător și pentru învățământul preșcolar și primar; b) în cazul în care consiliul de administrație este format din 9 membri, dintre aceștia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanți ai consiliului local și 2 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administrație este format din 13 membri, dintre aceștia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanți ai consiliului local și 3 reprezentanți ai părinților. Directorul este membru de drept al consiliului de administrație din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învățământ respectivă." Din interpretarea acestor dispoziții, nu este obligatorie prezența în consiliul de administrație al școlilor, a viceprimarului, ci a unui reprezentant al primarului și a unor reprezentanți al consiliului local, reprezentanți care, având în vedere tocmai coroborarea dintre prevederile Legii nr. 1/2011 și ale Legii nr. 161/2003, pot fi oricare alți consilieri locali. Înalta Curte mai reține că recurenta nu a participat în Consiliul de Administrație al unității de învățământ în calitate de reprezentant al primarului dat fiind că, astfel cum s-a mai arătat mai sus, nu a fost desemnată de acesta. De asemenea, se constată că din conținutul dispozițiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu rezultă că viceprimarul face parte din consiliul de administrație al unității de învățământ. Oricum, în speță, recurenta nu a participat în consiliul de administrație în calitate de reprezentant sau înlocuitor al primarului. Recurenta nu neagă calitatea de membru în Consiliul de Administrație al celor patru instituții cuprinse în concluziile raportului de evaluare, ci susține doar că nu se încadrează în starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Însă, există decizii de numire care îi atestă calitatea de membru în cadrul Consiliului de Administrație al instituțiilor de învățământ, starea de fapt reținută de către inspectorul de integritate în cuprinsul raportului de evaluare, circumscriindu-se prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Regimul incompatibilităților este expres prevăzut de legislația în vigoare, legea interzicând cumulul de calități, necondiționat de întocmirea altor acte juridice. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.