ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1667/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 8 iulie 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a formulat contestație împotriva Raportului de evaluare nr. x/24.06.2015, solicitând instanței anularea acestui raport și, reanalizând situația, să constate că nu există elemente privind încălcarea regimului conflictului de interese, cu consecința dispunerii clasării lucrării. Totodată, reclamantul a solicitat și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 384 din 28 septembrie 2015, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 384/28.09.2015, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x/24.06.2015. În motivarea recursului, reclamantul a susținut că instanța de fond nu a făcut o corectă apreciere a situației de fapt, în raport cu prevederile art. 70-78 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu cele ale art. 75 din Legea nr. 393/2004, pronunțând o hotărâre nelegală și netemeinică. Instanța de fond a reținut greșit că ar exista un conflict de interese la adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010, întrucât reclamantul nu a avut un interes personal patrimonial direct la data adoptării acesteia, când s-a votat trecerea terenului din domeniul public în cel privat al municipiului și scoaterea acestuia la licitație publică, în vederea concesionării. Recurentul-reclamant a menționat că, în aprecierea interesului personal patrimonial existent la data votării hotărârii consiliului local, prin prisma scopului urmărit, prima instanță s-a raportat în mod eronat la o cerere anterioară, depusă de reclamant în anul 2010, în numele și pe seama societății B. S.R.L., prin care a solicitat concesionarea terenului, însă această cerere nu a fost aprobată niciodată. Totodată, reclamantul nu a avut nicio culpă sau vreo implicare în împrejurarea că autoritatea locală, în Raportul nr. x/14.12.2010 al compartimentului de specialitate la proiectul de hotărâre, a menționat existența cererii depuse de reclamant. Ca atare, recurentul-reclamant apreciază că, numai în cazul în care era aprobată cererea sa de concesiune și i se concesiona direct terenul, ar fi fost incompatibil sau s-ar fi aflat în conflict de interese prin participarea la votul de adoptare a hotărârii consiliului local. Reclamantul consideră că nu avea posibilitatea să anticipeze, în anul 2010, că va participa și va câștiga o licitație publică ulterioară, desfășurată în anul 2012, pentru a exista măcar o aparență a interesului personal patrimonial. Hotărârea de trecere a terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului nu are caracter individual, licitația adresându-se unui număr determinat și nedefinit de persoane, având caracter normativ. Prin urmare, licitația nu a avut loc în condițiile Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010, ci s-a desfășurat în condițiile legii. Recurentul-reclamant consideră că nu avea posibilitatea să anticipeze vreun beneficiu viitor, pentru că licitația publică nu avantajează pe nimeni, toți participanții având șanse egale. De asemenea, prin încheierea contractului de concesiune, ca urmare a desfășurării licitației, nu i s-a creat vreun avantaj de natură patrimonială sau de altă natură, deoarece plătește redevența corespunzătoare, iar patrimoniul i se diminuează cu valoarea acesteia. În concluzie, instanța de fond a reținut în mod greșit că reclamantul a avut inițiativa trecerii terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului și a concesionării prin licitație publică, deoarece proiectul de hotărâre nu a fost promovat de reclamant, în calitate de consilier local, ci de către primar. Oportunitatea și legalitatea proiectului incumbă, deci, unei terțe persoane, și anume primarul, căruia îi incumbă și inițiativa în vederea concesionării. Totodată, încheierea contractului de concesiune în urma câștigării licitației nu reprezintă un avantaj dobândit potrivit Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010, ci este o consecință a licitației publice desfășurate și a faptului că reclamantul a avut oferta cea mai bună.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 05 ianuarie 2016, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 20 septembrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. Părțile nu au înregistrat la dosarul cauzei puncte de vedere referitoare la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 31 ianuarie 2018, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente: Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a reținut incidența dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Orșova nr. 107/22.12.2010, privind aprobarea trecerii terenului în suprafață de 240 mp din domeniul public în domeniul privat al Municipiului Orșova și concesionarea prin licitație publică, iar ulterior, la data de 26.11.2012, a fost încheiat Contractul de concesiune nr. x/2012, între concedentul Primăria Municipiului Orșova și concesionarul A., având ca obiect acest teren, concesionarea facându-se în condițiile Hotărârii Consiliului Local nr. 107/22.12.2010. Pentru a răspunde motivelor de nelegalitate expuse de reclamant prin cererea de recurs, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative.", iar conform art. 77 din același act normativ: "Conflictele de interese pentru președinții și vicepreședinții consiliilor județene sau consilierii locali și județeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, cu modificările și completările ulterioare." Dispozițiile art. 46 alin. (1) din legea nr. 215/2001 prevăd că: "Nu poate lua parte la deliberare și la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.". În cauză sunt incidente și prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004, potrivit cărora: "Aleșii locali au un interes personal într-o anumită problemă dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru (...)", precum și dispozițiile art. 77 alin. (1) din aceeași lege, potrivit cărora: "Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii." Din cuprinsul acestor dispoziții legale, rezultă că interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor consiliului local este una generală, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială al alesului local, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor demnitarului/funcționarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză. Această interpretare este în totală concordanță cu scopul Legii nr. 161/2003 și cu principiile enumerate în art. 71 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public". Pornind de la aceste premise de ordin legislativ, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a reținut existența conflictului de interese în ceea ce-l privește pe reclamantul A., iar criticile de nelegalitate expuse prin recursul declarat în cauză sunt nefondate. Instanța de fond a analizat în mod corect efectele adoptării Hotărârii Consiliului Local, în raport de înscrisurile depuse la dosarul cauzei, constatând că, la data adoptării Hotărârii nr. 107/2010, reclamantul A., în calitate de administrator al societății B. S.R.L., își manifestase voința de a concesiona terenul ce a făcut obiectul scoaterii din domeniul public și introducerii în domeniul privat al Municipiului Orșova. Astfel, conform Raportului întocmit sub nr. x/14.12.2010, la proiectul de hotărâre supus adoptării de către consiliul local, se menționează că reclamantul A. a solicitat concesionarea terenului în suprafață de 240 mp, situat în fața sediului societății B. S.R.L., unde îndeplinea funcția de administrator, "pentru amplasarea unor structuri plutitoare". Raportul astfel întocmit propune trecerea terenului din domeniul public în domeniul privat al municipiului Orșova, precum și organizarea unei licitații publice deschise, specificând că "terenul va avea ca scop amplasarea unor structuri plutitoare", scop care concordă cu destinația menționată în mod expres de către reclamant, prin cererea sa de concesionare. Prin urmare, este rezonabil a considera că, la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Orșova nr. 107/22.12.2010, s-a avut în vedere cererea formulată anterior de către reclamant, prin care acesta și-a manifestat intenția de concesionare a terenului, iar contractul de concesiune nu putea fi încheiat decât după parcurgerea operațiunilor prealabile de trecere a terenului în domeniul privat al Municipiului Orșova și de desfășurare a licitației publice. Față de aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant avea, în ceea ce privește dezbaterea și adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010, un interes patrimonial direct, această Hotărâre reprezentând cadrul normativ care i-ar fi permis să își atingă scopul manifest de a concesiona terenul în litigiu, în vederea desfășurării activității comerciale a societății comerciale pe care o administra. Totodată, instanța de recurs apreciază că nu era necesar ca atribuirea contractului de concesiune să se facă prin procedura încredințării directe, pentru a subzista cerința interesului patrimonial, astfel cum în mod greșit susține recurentul-reclamant, atât timp cât, prin adoptarea Hotărârii Consiliului Local, s-au creat premisele juridice necesare pentru ca reclamantul să se poată înscrie și participa la licitația publică deschisă și, ulterior, de a semna contractul de concesiune, în calitate de câștigător al licitației. Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi nefondată critica de nelegalitate formulată de reclamant cu privire la inexistența interesului patrimonial. Înalta Curte apreciază a fi nefondate și criticile privind imposibilitatea anticipării, de către reclamant, la data adoptării Hotărârii Consiliului Local, a beneficiului obținut cu ocazia încheierii contractului de concesiune nr. 37/2012. Împrejurarea că prin Hotărârea Consiliului Local s-a aprobat concesionarea terenului prin procedura licitației publice deschise, la care se putea înscrie orice persoană, nu reprezintă o justificare aptă, prin ea însăși, să înlăture existența unui interes patrimonial al recurentului-reclamant A. Această hotărâre a constituit fundamentul desfășurării procedurii licitației publice, câștigată de reclamant și a încheierii contractului de concesiune nr. 37/2012, context față de care recurentul-reclamant avea posibilitatea reală de a anticipa beneficiile pe care le-ar putea obține din adoptarea Hotărârii Consiliului Local. De asemenea, perioada de timp scursă între momentul adoptării Hotărârii Consiliului Local, în anul 2010 și data semnării Contractului de concesiune, în anul 2012, este irelevantă în stabilirea existenței conflictului de interese, legea neprevăzând vreo condiție legată de momentul temporal al concretizării interesului patrimonial, respectiv al obținerii unor beneficii de către alesul local, ca urmare a nerespectării obligației de abținere de la dezbaterea și adoptarea deciziei autorității publice. Argumentul recurentului-reclamant referitor la faptul că inițiativa adoptării Hotărârii Consiliului Local a aparținut primarului, nu este de natură a înlătura conflictul de interese, întrucât interdicția de participare la deliberarea și adoptarea Hotărârii este stabilită în sarcina consilierului local, potrivit art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, indiferent de persoana care a inițiat și susținut proiectul de hotărâre. Un alt set de critici formulate de reclamant privește inexistența unui avantaj de natură patrimonială, ca urmare a faptului că, aferent contractului de concesiune, acesta achită o redevență, care are drept efect diminuarea patrimoniului său. În realitate, textele de lege incidente în materia conflictului de interese (anterior citate) utilizează expresiile "interes personal" sau "interes personal de natură patrimonială", în ceea ce privește beneficiile pe care le-ar putea obține alesul local. Or, noțiunea de "interes" denotă o sferă a beneficiilor mult mai largă decât un simplu avantaj de natură financiară, calculat matematic, pe care reclamantul l-ar putea obține din semnarea contractului de concesiune. Interesul vizat de dispozițiile legale se raportează la posibilitatea alesului local de a prefigura obținerea unui beneficiu de natură patrimonială, pentru sine sau pentru soț, soție, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, prin prisma deciziei luate în exercitarea funcției publice. Potrivit art. 2 și art. 16 din Contractul de concesiune nr. 37/2012, terenul este concesionat în vederea construirii și exploatării, de către concesionarul A., a unui cheu pentru amplasarea unor structuri plutitoare. Astfel, chiar dacă reclamantul este obligat la plata redevenței, acesta obține beneficiul utilizării terenului aflat în fața sediului societății comerciale pe care o administrează, pentru o perioadă de 49 de ani, atingându-și scopul declarat anterior adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 107/2010. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că soluția pronunțată de instanța de fond este legală și temeinică, criticile formulate de recurentul-reclamant fiind nefondate. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.