ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1677/2019

Hotărârea pronunțată de instanța de fond 1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 18 iulie 2017, reclamanta Universitatea de Medicină și Farmacie "Carol Davila" a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operațional Capital Uman-Ministerul Educației Naționale, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 și a Deciziei nr. OI/44/ES din 17 ianuarie 2017 privind soluționarea contestației, și anularea acestor acte și a tuturor actelor subsecvente acestora, emise de pârât. La data de 10 octombrie 2017, reclamanta a formulat cerere de chemare în garanție a Universității Petroșani și a Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Textile și Pielărie, prin care a solicitat obligarea chemaților în garanție la plata sumei de 142.360,27 RON, în cazul în care va cădea în pretenții, raportat la prevederile art. 16 1 teza a II-a din Legea nr. 554/2004 și la dispozițiile art. 22 C. proc. civ. 1.

Prin încheierea de ședință din 12 decembrie 2017, Curtea de Apel București a respins cererea de suspendare a executării actelor administrative, ca neîntemeiată, și a respins cererile de chemare în garanție, ca inadmisibile. 2. Cererea de recurs Împotriva încheierii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta Universitatea de Medicină și Farmacie "Carol Davila", întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea încheierii recurate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare și a cererii de chemare în garanție. 2.1. În ceea ce privește cererea de suspendare, a apreciat recurenta-reclamantă că instanța de fond a reținut greșit neîndeplinirea condițiilor impuse de art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004. Astfel, în analiza cazului bine justificat instanța nu a ținut cont de faptul că, în conținutul actelor administrative contestate, nu se indică în mod expres norma, regula încălcată ce ar constitui "neregulă" în sensul art. 11 alin. (1) din Contractul de finanțare, apreciind, greșit, că acest aspect poate fi analizat temeinic numai în contextul analizei fondului. Neregula nu poate fi dedusă implicit dintr-o apreciere aleatorie a unei stări de fapt și reglementată tardiv, ci trebuie să fie explicată în mod ferm și concret prin indicarea temeiului de drept încălcat, independent de producerea unui prejudiciu material cuantificabil. Principiul general al managementului eficient și riguros al fondurilor publice trebuie să-și găsească corespondent într-o stare de fapt concretă, riguros stabilită. Valoarea cheltuielilor reprezentând costurile salariale de implementare se încadrează în estimarea făcută pentru cheltuielile de acest tip din bugetul proiectului, anexă la Contractul de finanțare, respectiv maximum 20% din valoarea totală eligibilă a proiectului. Autoritatea de control nu a justificat prejudiciul cauzat fondurilor de finanțare prin respectivele abateri, întrucât practica Uniunii Europene în materie condiționează aplicarea sancțiunii de dovedirea prejudiciului real asupra fondurilor europene de finanțare prin săvârșirea unei nereguli. Astfel, s-a conturat o dovadă certă în privința existenței unor indicii serioase privind legalitatea actului a cărui suspendare se solicită. Referitor la condiția pagubei iminente, a arătat că bugetul aprobat pentru anul 2018 este mult mai mic decât cel pentru anul 2017 iar sumele ce fac obiectul acestui dosar nu au fost prevăzute în bugetul instituției. În procedura de executare silită, conturile sale ar putea fi blocate ceea ce ar putea duce la blocarea activității didactice și administrative prin neplata facturilor de utilități, salarii și a altor obligații bănești certe, lichide și exigibile. 2.2. În ceea ce privește critica adusă soluției instanței de fond de respingere a cererilor de chemare în garanție a Universității Petroșani și a Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru textile și pielărie, a arătat recurenta-reclamantă că persoanele chemate în garanție sunt părți ale raportului juridic administrativ dedus judecății ca urmare a faptului că au solicitat și li s-au rambursat cheltuieli neeligibile, cu atât mai mult cu cât măsurile dispuse prin procesul-verbal contestat le sunt opozabile, iar interesul său este justificat. Conform art. 9 - Nereguli din contractul de finanțare, debitorii unei creanțe bugetare rezultate din nereguli răspund solidar pentru stingerea respectivei creanțe. Cele două chemate în garanție sunt debitorii unei creanțe bugetare rezultate din nereguli și trebuie să răspundă în solidar pentru stingerea creanței.

Apărările intimatului-pârât Intimatul-pârât Ministerul Educației Naționale-Organismul Intermediar Programul Operațional Capital Uman a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

Decizia instanței de recurs Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, constată că recursul este nefondat, soluția instanței de fond fiind corectă, atât pe cererea de suspendare cât și pe cererea de chemare în garanție, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. 4.1. Recurenta-reclamantă a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 și a Deciziei nr. OI/44/ES din 17 ianuarie 2017 privind soluționarea contestației formulate împotriva procesului-verbal. Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene. Legea nr. 554/2004 prevede în art. 14 și 15 atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, îndeplinirea cumulativă a condiției existenței unui caz bine justificat și a iminenței unei pagube, conform definițiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din același act normativ. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Îndeplinirea celor două condiții este verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanță. Va putea fi suspendată executarea unui act administrativ unilateral numai în situația în care instanța va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Noțiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În jurisprudența sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012, nr. 514/2013, nr. 3019/2015 ș.a.m.d.), Înalta Curte a reținut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare) etc. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele recurentei-reclamante neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Înalta Curte reține că nu este suficient ca recurenta-reclamantă să afirme existența unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii, care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu asupra legalității actului. Aceste indicii de nelegalitate este necesar să fie evidente, pentru a putea fi identificate cu ușurință la nivelul aparențelor. Or, aspectele prezentate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată, și reiterate în recurs, expuse la pct. 2.1. prezentei decizii - însăși legalitatea reținerii neregulii, valoarea cheltuielilor reprezentând costurile echipei de implementare -, privesc fondul actelor atacate, temeinicia și legalitatea acestora, și se analizează în cadrul acțiunii în anulare, neputând fi subsumate condiției cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raționament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care privește examinarea legalității. Criticile recurentei-reclamante excedează analizei instanței în procedura suspendării executării actului și nu sunt capabile să dovedească îndeplinirea condiției cazului bine justificat. În cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenței unor indicii de răsturnare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanță nu li se poate pretinde amploarea și profunzimea probelor și raționamentelor pe care se fundamentează o soluție pronunțată cu privire la acțiunea în anularea actului. Prin urmare, Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanță a apreciat că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat pentru suspendarea actului atacat, nemaimpunându-se analiza motivelor de recurs privind condiția prevenirii pagubei iminente. 4.2. Nici recursul vizând respingerea cererii de chemare în garanție a Universității Petroșani și a Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Textile și Pielărie nu este fondat. Potrivit art. 72 alin. (1) C. proc. civ., "Partea interesată poate să cheme în garanție o terță persoană, împotriva căreia ar putea să se îndrepte cu o cerere separată în garanție sau în despăgubiri." Astfel, coroborând dispozițiile acestui articol cu prevederile art. 1 alin. (1) art. 2 alin. (1) lit. f), art. 8 și ale art. 18 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obiectul acțiunii în contencios administrativ, cererea de chemare în garanție este inadmisibilă în principiu, după cum corect a apreciat prima instanță. Obiectul prezentei cauze îl constituie cererea reclamantei Universitatea de Medicină și Farmacie "Carol Davila" de suspendare/anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 9 noiembrie 2016 și a Deciziei nr. OI/44/ES din 17 ianuarie 2017 privind soluționarea contestației formulate împotriva procesului-verbal. Chemarea în garanție, în cadrul contenciosului administrativ, are o reglementare expresă, prin dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dispoziții neaplicabile în speță. Potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din lege, prevederile legii contenciosului administrativ se completează cu dispozițiile C. proc. civ. și ale C. civ. numai în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte și persoanele vătămate, pe de altă parte. Pe lângă cele reținute de prima instanță, Înalta Curte constată că, în cauză, raportul juridic specific dedus judecății este născut între Ministerul Educației Naționale - OIPOSDRU, în virtutea atribuțiilor stabilite prin O.U.G. nr. 66/2011, și beneficiarul Universitatea de Medicină și Farmacie "Carol Davila", conform Contractului de finanțare nr. x, Cod SMIS 59021. Nu poate fi primită folosirea mijlocului procedural al chemării în garanție în fața instanței de contencios administrativ a Universității Petroșani și a Institutului Național de Cercetare-Dezvoltare pentru Textile și Pielărie, deși recurenta-reclamantă invocă în susținerea cererii împrejurarea că măsurile din procesul-verbal le sunt opozabile. Or, chemații în garanție nu sunt parte în raportul de drept administrativ ivit între persoana juridică vătămată într-un drept prin emiterea actului administrativ de control și emitentul actului. Un element caracteristic al cererii de chemare în garanție îl constituie existența unei legături de dependență și subordonare între cererea principală și cererea de chemare în garanție, soluția primei cereri influențând soluția cererii de chemare în garanție în mod esențial. Legătura menționată, în sensul celor arătate mai sus, nu se identifică astfel încât să determine admisibilitatea cererii de intervenție forțată, formulată de partea reclamantă. În măsura în care ar interveni o respingere a acțiunii exercitate de reclamantă nu se poate concluziona că s-ar naște la dispoziția reclamantei cererea în despăgubiri sau în garanție pretinsă. Totodată, o admitere a cererii de chemare în judecată va avea ca rezultat respingerea cererii de chemare în garanție ca rămasă fără obiect sau lipsită de interes. În aceste condiții, nu modul de soluționare a cererii de chemare în judecată este de natură a genera un pretins drept la despăgubiri al părții reclamante, temeinicia pretențiilor recurentei-reclamante depinzând de măsura în care sunt îndeplinite în concret condițiile normei juridice incidente situației de fapt pretinse.

Soluția instanței de recurs Pentru considerentele expuse, neexistând motive de casare ale încheierii recurate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.