ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1204/2019

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 14.09.2015, sub nr. x/2015, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii - Direcția Generală Juridică și Patrimoniu Cultural, a solicitat ca anularea condiției cuprinse în avizul nr. x/2015 emis de către pârât, obligarea acestuia la acoperirea prejudiciului cauzat și la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond. Prin Sentința nr. 102 din data de 4 martie 2016 Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile invocate de pârâtul Ministerul Culturii - Direcția Generală Juridică și Patrimoniu Cultural și contestația formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii - Direcția Generală Juridică ș Patrimoniu Cultural, având ca obiect "anulare act administrativ".

Cererea de recurs. Împotriva Sentinței nr. 102 din data de 4 martie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L. 3.1. Un prim motiv este reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv de faptul ca hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Din considerentele hotărârii recurate reiese faptul ca instanța nu a realizat o judecată verificată în concret în speță deoarece motivarea nu este corespunzătoare, fiind sprijinită pe formulări generale, abstracte, fiind nerespectate exigențele impuse de art. 425 alin. (1) din C. proc. civ. Instanța nu face o judecată de valoare, mulțumindu-se a reda argumentele generale reținute de comisie, în hotărâre neregăsindu-se argumentele proprii, circumscrise speței. Astfel, instanța nu a realizat un raționament juridic, limitându-se la redarea următoarelor formulări generice: "(...) soluția propusă de beneficiar nu ține cont de țesutul urban, scara contextului urban, tipologia tronsoanelor. De asemenea, Comisia a reținut ca în configurația propusă de beneficiar nu este respectată schema stradală x, regimul de înălțime al zonei de protecție al monumentelor istorice, iar alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei. Densitatea clădirilor proiectate este în grav contrast față de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului. Distanțele dintre clădiri nu respectă distanțele impuse legal." 3.2. Un al doilea motiv este reprezentat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv de faptul că hotărârea instanței a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșita a normelor de drept material. Instanța se rezumă la a motiva: Acest argument (faptul că anterior au fost emise două avize favorabile pentru aceeași zonă de investiție și faptul că nu se arată motivul pentru care să nu se edifice cele două corpuri B și E) nu este unul de nelegalitate a avizului ce face obiectul contestației, iar instanța nu este învestită a compara avizele anterioare cu documentațiile specifice, pentru a putea concluziona în sensul dorit de reclamantă. Apreciază că o astfel de motivare este un refuz voalat de a soluționa pricina, aducând în acest sens atingere art. 3 din C. civ. Potrivit acestui articol, judecătorul care va refuza de a judeca, sub cuvânt ca legea nu prevede, sau că este întunecată sau neîndestulătoare, va putea fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate. Or, potrivit rolului judecătorului în aflarea adevărului, instanța avea dreptul și totodată obligația nu numai de a pune în discuția părților orice împrejurări de fapt sau de drept, dar și de a se apleca asupra acestor apărări și de a le judeca în consecință. De asemenea, sentința ce face obiectul prezentei cereri a fost pronunțată cu încălcarea principiului legalității actelor administrative. Astfel, având în vedere cele două avize favorabile primite anterior, precum și faptul ca documentele depuse la instituția pârâtă atestă faptul că zona unde se dorește construirea imobilelor nu se află în zona de protecție a monumentelor istorice, este evident faptul că la momentul la care subscrisa a formulat cererea pentru eliberarea unui nou aviz, am avut speranța legitimă că acesta va fi unul favorabil și fără condiționări, la fel ca și cele obținute anterior. Or, principiul speranței legitime constituie o componentă a principiului legalității actelor administrative și instituie, pe de o parte, obligația autorităților publice de a proteja așteptările legitime ale particularilor, iar pe de altă parte, instituie dreptul acestora de a evolua într-un cadru juridic stabil și previzibil în care să aibă încredere, fiind la adăpost de modificările brutale ale acestora. În plus, instanța în mod eronat nu a efectuat controlul de oportunitate asupra actului administrativ atacat în cauză întrucât din considerente reiese indubitabil că instanța a realizat doar un control de legalitate, deși în acțiunea formulate am criticat atât aspecte ce țin de legalitate, cât și aspecte ce țin de netemeinicie. În acest sens, doctrina și practica judiciară au statuat ca instanței de contencios administrativ îi este conferită prin interpretarea sistematică a art. 2 lit. n) și art. 18 din Legea nr. 544/2004 prerogativa de a exercita un control de legalitate/temeinicie asupra actului administrativ atacat de către persoana vătămata în dreptul ori în interesul sau privat legitim. Mai mult, în doctrină s-a afirmat ca "judecătorul de drept administrativ are dreptul să cenzureze excesul de putere al administrației publice, concretizat în acte administrative abuzive sau în refuzul de a răspunde solicitantului, ceea ce constituie nesocotiri ale intereselor publice și private legitime ale persoanelor fizice și juridice".

Apărările formulate în cauză. Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru 5.1. În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 08 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 19 noiembrie 2018. 5.2. Aspecte de fapt relevante Prin Avizul nr. x/2015 emis de către pârâtul Ministerul Culturii - Direcția Generală Juridică și Patrimoniu Cultural s-a acordat recurentei reclamante S.C. A. S.R.L., "Aviz favorabil" pentru realizarea proiectului privind construcția unui imobil, ansamblu rezidențial de locuințe S+P+5_6 retras, compus din 7 blocuri având POT 25%, CUT 2,5 cu parcări la demisol, subsol organizare șantier și împrejmuire teren. Avizul favorabil a impus condiția de a nu edifica corpurile B și E, condiție cărei anulare se solicită în prezenta cauză. S-a reținut ca motiv al condiționării impuse faptul că proiectul de construcție tratează propuneri de reglementări urbanistice prin care se modifică o parte din reglementările urbanistice avizate de Ministerul Culturii și aprobate de Consiliul Local al Mun. Craiova prin HCL nr. 161/2008, pentru o parcelă de teren situată în zona protejată - centrul istoric al mun. Craiova - monument istoric cod DJ II-A 08068, încadrat în grupa valorică A. Argumentele pentru impunerea condiționării de a nu edifica cele două corpuri B și E constau în faptul că soluția propusă de beneficiar nu ține cont de țesutul urban, scara contextului urban, tipologia tronsoanelor. De asemenea, în configurația propusă de beneficiar nu este respectată schema stradală existentă, regimul de înălțime al zonei de protecție a monumentelor istorice, iar alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei. Densitatea clădirilor proiectate este în grav contrast față de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului. Distanțele dintre clădiri nu respectă distanțele impuse legal.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. 6.1. Motivul de recurs prevăzut în art. 488 pct. 6 vizează ipoteze variate: nemotivare, motivare insuficientă sau motive contradictorii sau numai motive străine de natura pricinii, recurenta oprindu-se la teza nemotivării, susținând că instanța nu a făcut o judecată de valoare, nu și-a prezentat argumentele proprii, circumscrise cauzei. Contrar afirmației recurentei, hotărârea este motivată, argumentarea acesteia fiind logică, clară, coerentă și în acord cu prevederile legale aplicabile contenciosului administrativ. De principiu, un raționament logico-juridic neconvingător pot conduce la o nemotivare/motivare necorespunzătoare însă, în speță, faptul că recurenta-reclamantă nu a agreat raționamentul judecătorului fondului, nefiind în acord cu acesta, nu poate echivala cu o nemotivare/motivare necorespunzătoare. Interpretarea într-o altă modalitate decât cea agreată de recurenta reclamantă a probelor administrate în cauză și a dispozițiilor legale incidente nu echivalează cu absența motivării, în sensul prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. În analiza deciziei recurate se constată că instanța de fond a argumentat soluția pronunțată cu respectarea cerințelor art. 425 C. proc. civ., care reglementează conținutul hotărârii judecătorești și cele ale art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului care garantează dreptul la un proces echitabil, motivarea hotărârii reprezentând o garanție procesuală esențială, întrucât instanța de fond a expus argumentele de fapt și de drept care au determinat deznodământul judiciar în cauza dedusă judecății, hotărârea conținând suficiente elemente care fac posibil controlul hotărârii în căile de atac. Prin urmare, în criticile subsumate prevederilor art. 488 pct. 6 C. proc. civ. vor fi înlăturate. 6.2. Nu poate fi reținută nici incidența motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ. potrivit căruia nelegalitatea unei hotărâri poate fi cerută atunci când hotărârea pronunțată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea greșită a legii. În speță, recurenta reclamantă este nemulțumită de conținutul Avizului favorabil nr. 193/ZP/2015 eliberat acesteia, din perspectiva condițiilor impuse. În acest sens, impută instanței de fond faptul că a încălcat principiul legalității actelor administrative întrucât zona unde se dorește construirea imobilelor nu se află în zona de protecție a monumentelor istorice și principiul speranței legitime, existând anterior două avize favorabile pentru aceeași zonă. În același timp, instanța nu a realizat un control de oportunitate asupra actului contestat. Față de aceste critici, Înalta Curte reține că la data de 07.08.2015 a fost emis de Ministerul Culturii, în baza prevederilor art. 26 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, avizul favorabil nr. 193/ZP/2015 privind construire imobile de locuințe S + P+ 5-6 retras, cu parcări la demisol și subsol, amenajări ale terenului, organizare de șantier și împrejmuire teren în str. x, Craiova, jud. Dolj, valabil cu condiția de a nu se edifica corpurile B și E, comunicat reclamantei la data de 13.08.2015. Argumentele pentru impunerea condiționării de a nu edifica cele două corpuri B și E au avut în vedere următoarele: - soluția propusă de beneficiar nu ține cont de țesutul urban; - scara contextului urban; tipologia tronsoanelor; - configurația propusă de beneficiar nu respectă schema stradală existentă; - regimul de înălțime al zonei de protecție a monumentelor istorice; - alinierea clădirilor la str. x nu respectă aliniamentul zonei; - densitatea clădirilor proiectate este în contrast față de centrul istoric care se află în vecinătatea amplasamentului; - distanțele dintre clădiri nu respectă distanțele impuse legal. Văzând dispozițiile art. 26, 30, 31 și 33 din Legea nr. 422/2001, instanța de recurs apreciază că avizul favorabil contestat în parte a fost emis în condițiile prevăzute de legea specială a protejării monumentelor istorice și de Regulamentul de Organizare și Funcționare al Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013. Relevante în acest sens sunt și dispozițiile înscrise în Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei Naționale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, care preiau și dezvoltă textele legale înscrise în Legea nr. 422/2001. Faptul că anterior au fost emise alte două avize favorabile pentru aceiași zonă de investiție, respectiv str. x nu este, așa cum corect susține instanța de fond, un element de nelegalitate, neputându-se, în acest cadru procesual, compara avizele anterioare, cu documentațiile specifice, pentru a putea concluziona în sensul dorit de reclamantă. Nu se poate vorbi, în acest sens, de un refuz de a judeca, argumentele în respingerea acestei teze raportându-se la faptul că nu i se poate reproșa instanței de fond interpretarea unui text de lege în alt sens decât cel pretins de reclamantă, iar operațiunile de interpretare și aplicare a dispozițiilor legale sunt atributul exclusiv al instanțelor de judecată și sunt inerente procesului decizional, doar în absența realizării acestor operațiuni, putându-se invoca dispozițiile art. 5 alin. (2) C. proc. civ./art. 3 C. civ. potrivit cărora niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă. În ceea ce privește controlul de oportunitate și cenzurarea excesului de putere, potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri constă în exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane, iar excesul de putere este definit la lit. n) a aceluiași articol ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. Excesul de putere, invocat ca temei al acțiunii în contencios administrativ, permite instanței să examineze conduita autorităților publice din perspectiva modului de exercitare a puterii discreționare și încadrării ei în limitele legale ale marjei de apreciere, prin prisma echilibrului rezonabil ce trebuie asigurat între interesul public și drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actele administrative. În speță, fără a mai relua împrejurările de fapt și de drept foarte bine punctate de judecătorul fondului, Înalta Curte constată că, condiționarea emiterii avizului are un corespondent în realitatea materială care stă la baza limitării impuse și, date fiind argumentele concrete legate de interesul public ocrotit, nu sunt întrunite elementele definitorii ale refuzului nejustificat de rezolvare a cererii. În acord cu hotărârea primei instanțe, nu se poate vorbi nici de o speranță legitimă în sensul drepturilor fundamentale ocrotite de Convenție. Pe cale jurisprudențială, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat noțiunea de speranță legitimă de a obține un bun, această noțiune fiind folosită pentru prima oară în hotărârea Pine Valley Developments și alții contra Irlandei din 29 noiembrie 1991. Jurisprudența decisivă în reglementarea noțiunii de speranță legitimă de a obține un bun a intervenit însă de-abia prin cauza Kopecky contra Slovaciei din 7 ianuarie 2003. Prin această hotărâre, Curtea a arătat că deși art. 1 al Protocolului 1 trebuie să vizeze un drept de proprietate actual, Convenția garantează speranța legitimă de a obține un bun ori o creanță certă cu valoare patrimonială, consfințind necesitatea existenței unei baze în dreptul intern, acesta reprezentând criteriul decisiv pentru constatarea existenței unei speranțe legitime. Prin hotărâre se restrânge raza de aplicare a art. 1 al Protocolului 1, dându-se autorităților naționale o largă marjă de a aprecia din perspectiva dreptului intern care justifică o speranță legitimă de a obține un bun. Din jurisprudența prezentată mai sus rezultă că speranța legitimă de a obține un bun reprezintă o extindere a aplicării art. 1 al Protocolului 1 și asupra unor bunuri care nu se află încă în patrimoniul reclamantului, dar acesta are un drept de a obține proprietatea asupra lor recunoscut de legislația statului. Desigur, nu va exista o speranță legitimă în cazul în care există o controversă privitoare la modul de aplicare și interpretare a normelor de drept intern, deoarece dreptul de a obține bunul trebuie să fie incontestabil, dezideratul menționat nefiind îndeplinit în cauza dedusă judecății.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., împotriva Sentinței nr. 102 din 04 martie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. x/2015, ca nefondat.