ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 773/2018

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 martie 2015, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare - Organismul Interimar pentru Cercetare, a solicitat suspendarea executării actului administrativ reprezentat de Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, încheiată la data de 18.02.2015, privind proiectul "Centrul de studii avansate, fundamentale și clinico-imagistice pentru corelarea pe termen lung a parametrilor de dezvoltare intrauterină cu statusul neuro-psiho-motor, pe parcursul dezvoltării până la vârsta adultă - IMOGEN.", precum și a Scrisorii de notificare a debitului către beneficiar, având nr. de ieșire x/18.02.2015, înregistrată la registratura reclamantului sub nr. x/04.03.2015 și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 309 din 28 mai 2015, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației și Cercetării Științifice - Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare - Organismul Interimar pentru Cercetare și a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare încheiate de pârât la data de 18.02.2015, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 309/28.05.2015, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (astfel cum s-a reținut prin raportul întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului), solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În dezvoltarea recursului, pârâta a susținut că în cauză nu erau îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și paguba iminentă. În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, instanța de fond a reținut că aparenta nelegalitate a actului administrativ constă în faptul că, deși în cuprinsul Notei de constatare se menționează încălcarea de către intimatul-reclamant a dispozițiilor art. 2 din H.G. nr. 925/2006, referitoare la nepublicarea anunțului tip erată la anunțul de participare, totuși, în Cap. 8 - Temeiul de drept, se reține încălcarea dispozițiilor art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006 și art. 8 din H.G. nr. 925/2006. Această reținere a instanței de fond este nelegală, având în vedere că dispozițiile art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006 vizează tocmai restricționarea participării la procedura de achiziție publică. Restricționarea a constat, în prezenta cauză, în neaducerea la cunoștința publicului și potențialilor ofertanți, a modificărilor survenite urmare a solicitărilor de clarificări. Recurenta-pârâtă învederează că, în vederea aplicării corecției financiare, s-a constatat incidența pct. 5 din Anexa aferentă O.U.G. nr. 66/2011, partea 1, lit. A, tabelul "Anunțul de participare și documentația de atribuire", cuantumul corecției aplicate fiind de 5% din valoarea solicitată la rambursare, potrivit Anexei la H.G. nr. 519/2014. Instanța de fond a reținut greșit că recurenta ar fi aplicat o corecție financiară pentru fapta imputată, apelând la asimilarea cu altă faptă, prevăzută de Anexa la H.G. nr. 519/2014, întrucât aplicarea corecției financiare în temeiul analogiei este justificată chiar de prevederile art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011. În ceea ce privește îndeplinirea condiției pagubei iminente, recurenta-pârâtă critică hotărârea fondului întrucât instanța a analizat îndeplinirea acestei condiții fără să existe la dosarul cauzei nicio probă în sensul dovedirii sale. Iminența unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 17.09.2015, intimatul-reclamant Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului Raportul întocmit în cauză în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 09 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ., republicat. La data de 01 noiembrie 2017, reclamantul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca a înregistrat la dosar punctul său de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului și a depus un extras de pe portalul Curții de Apel Cluj cu privire la soluția pronunțată în dosarul nr. x/2015, având ca obiect acțiunea în anularea actului administrativ. Pârâtă nu a formulat un punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin încheierea din data de 04 decembrie 2017, constatând că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate, completul de filtru a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, fixând termen pentru judecata pe fond a căii de atac. La termenul de judecată din data de 29 ianuarie 2018, verificând situația ce rezultă din succesiunea actelor normative, respectiv prevederile art. 8 alin. (1) și alin. (2) și art. 20 alin. (2) din O.U.G. nr. 1/2017 și H.G. nr. 13/2017, Înalta Curte a constatat că Ministerul Cercetării și Inovării s-a substituit în drepturile și obligațiile procesuale ale recurentei-pârâte Autoritatea Națională pentru Cercetare Științifică și Inovare, dispunând rectificarea citativului cauzei și conceptarea, în calitate de recurent-pârât, a Ministerului Cercetării și Inovării. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării este nefondat, pentru următoarele considerente: În cauză, reclamantul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare, încheiată de pârât la data de 18.02.2015, până la soluționarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului nr. x/2015, aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ce are ca obiect cererea de anulare actului administrativ a cărui suspendare se solicită. Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond." Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice. Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată. Referitor la noțiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. În cauză, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiției cazului bine justificat, prima instanță reținând în mod corect că argumentele reclamantului cu privire la greșita întemeiere în drept a actului administrativ sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului. În acest sens va fi avută în vedere jurisprudența europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. și Comisia CE, prin care s-a reținut că cerința cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existența "cel puțin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentul legal al deciziei atacate". Prin Nota de constatare ce face obiectul litigiului, recurentul-pârât a reținut că neregula imputată reclamantului constă în nepublicarea unui anunț tip erată la anunțul de participare inițial, faptă ce se înscrie în dispozițiile art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, însă, în Cap. 8 - Temeiul de drept, se reține încălcarea dispozițiilor art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006 și art. 8 din H.G. nr. 925/2006. Această împrejurare a fost reținută de către instanța fondului ca un indiciu al aparentei nelegalități a actului administrativ. Prin recursul formulat, pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării a susținut că dispozițiile art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006, invocate ca temei de drept pentru existența neregulii, vizează restricționarea participării la procedura de achiziție publică, iar nepublicarea anunțului de tip erată reprezintă o astfel de restricționare. Aceasta critică va fi respinsă ca nefondată, având în vedere că dispozițiile art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006 se referă la restricționarea participării la procedură prin instituirea unor criterii de calificare și selecție restrictive, faptă ce nu a fost reținută în sarcina reclamantului, căruia i-a fost imputată nepublicarea unui anunț de tip erată. Dispozițiile art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 925/2006 și cele ale art. 178 - 179 din O.G. nr. 34/2006 reglementează obligații diferite în sarcina autorității contractante, a căror încălcare atrage sancțiuni distincte. În realitate, recurentul-pârât face o confuzie între obligațiile legale impuse autorității contractante și consecințele produse de nerespectarea acestora, fără a observa că, și în ipoteza în care neregulile ar produce aceleași consecințe faptice și juridice, constatarea și sancționarea lor se face în raport de temeiul de drept propriu, specific fiecărei obligații, neputând fi reținută nerespectarea unei obligații legale, în raport de textul normativ ce reglementează o obligație diferită. În ceea ce privește stabilirea corecției financiare pentru fapta imputată, respectiv aplicarea, prin analogie, a dispozițiilor pct. 5 din Anexa la H.G. nr. 519/2014, partea 1, lit. A, prin motivele de recurs s-a susținut că aplicarea corecției financiare prin analogie este justificată de prevederile art. 6 alin. (3 2 ) din O.U.G. nr. 66/2011. Înalta Curte va respinge, ca nefondată, această critică, reținând că H.G. nr. 519/2014 a intrat în vigoare la data de 28.06.2014, ulterior momentului desfășurării procedurii achiziției publice. De altfel, și dispozițiile art. 6 alin. (3 2 ) din O.U.G. nr. 66/2011 au fost adoptate la data de 28.06.2014, prin modificările operate conform O.U.G. nr. 47/2014. În consecință, la o analiză sumară a dispozițiilor normative invocate de părți, există indicii ale aplicării retroactive a legii, care vor fi cercetate temeinic în cadrul litigiului vizând anularea actului administrativ, dar care, în prezenta cauză, generează îndoieli rezonabile asupra legalității actului administrativ. Prin urmare, nu poate fi ignorată împrejurarea că dispozițiile normative pe care se fundamentează actul administrativ contestat, fac obiectul unei dispute care antrenează inclusiv discuții privitoare la respectarea principiului neretroactivității legii. Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentința civilă nr. 41 din 02 decembrie 2015, pronunțată în dosarul nr. x/2015, de către Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul Spitalul Clinic Județean de Urgență Cluj-Napoca și a fost anulată decizia nr. 7987/30.04.2015, de soluționare a contestației, precum și nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 6161/18.02.2015, emise de pârâtul din prezenta cauză. Chiar dacă această sentință nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârât), soluția pronunțată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase și rezonabile cu privire la legalitatea actelor administrative. În raport de soluția de admitere a cererii în anularea actului administrativ, Înalta Curte va avea în vedere și prevederile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1). În concluzie, instanța de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiția cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ atacate, criticile recurentului-pârât fiind nefondate. Referitor la cea de a doua condiție prevăzută de lege, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004 rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public. Instanța de fond a apreciat corect, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004, că, raportat la valoarea corecției financiare aplicate, punerea în executare a actului administrativ atacat, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanța de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantului și ar putea genera prejudicii de ordin material, ținând cont și de specificul activității derulate de acesta, respectiv asigurarea serviciului medical de urgență. Înalta Curte reține și faptul că prezumarea de către instanța de judecată a unor consecințe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activității instituției publice, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, astfel cum susține recurentul-pârât, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004. Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiția cazului bine justificat, cât și condiția iminenței pagubei, astfel încât hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 și art. 2 lit. ș și t) din Legea nr. 554/2004, iar soluția de admitere a cererii de suspendare este întemeiată. Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Cercetării și Inovării, ca nefondat.