ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1420/2018

Circumstanțele cauzei Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 05.02.2015, reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (A.N.O.F.M.) a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României (CCR): 1) anularea măsurii prevăzute la punctul I.8. din Decizia CCR nr. 18/29.10.2014, denumită în continuare Decizie, precum și a punctului 1 din încheierea nr. 2/08.01.2015 emisă de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul CCR, denumită în continuare Încheiere; 2) anularea în parte a măsurii prevăzute la paragraful 1 al punctului I.15. din Decizie, potrivit căreia recepția dispusă a fi efectuată se impune a fi realizată în condițiile Regulamentului de recepție a lucrărilor de construcții și instalații aferente acestora, aprobat prin H.G. nr. 273/1994, precum și a punctului 2 din Încheiere; 3) anularea măsurii prevăzute la punctul II.16.din Decizie precum și a punctului 3 din Încheiere; 4) anularea în parte a măsurii prevăzute la punctul II.18.din Decizie, în ceea ce privește extinderea verificărilor la nivelul tuturor agențiilor teritoriale în vederea identificării situațiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/02.10.2014 încheiat de CCR și înregistrat sub nr. x, denumit în continuare Proces-verbal, în care s-a reținut efectuarea de plăți nejustificate din bugetul asigurărilor pentru șomaj precum și în ceea ce privește stabilirea întinderii prejudiciului, evidențierea în contabilitate, recuperarea acestuia conform prevederilor legale și virarea sumelor la buget, pe măsura recuperării, având în vedere inclusiv aplicarea prevederilor art. 73 1 și art. 75 1 din Legea finanțelor publice nr. 500/2002, precum și a punctului 4 din Încheiere; 5) anularea măsurii prevăzute la punctul II.19.din Decizie precum și a punctului 5 din Încheiere.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 2322 din data de 22 septembrie 2015 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis în parte acțiunea formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a admis în tot cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta accesorie Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, a anulat în parte Decizia nr. 18/29.10.2014, numai în ceea ce privește măsura prevăzută la punctul II.18, referitor la extinderea verificărilor la nivelul tuturor agențiilor teritoriale în vederea identificării situațiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/02.10.2014 încheiat de CCR și înregistrat la instituția reclamantă sub nr. x/2014, precum și în ceea ce privește stabilirea întinderii prejudiciului, evidențierea în contabilitate a acestuia, recuperarea prejudiciului, conform prevederilor legale și virarea sumelor la buget, pe măsura recuperării, având în vedere inclusiv aplicarea prevederilor art. 73 1 și art. 75 1 din Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice, cu modificări și completări, a anulat în parte încheierea nr. 2/08.01.2015, numai în ceea ce privește punctul 4, a menținut în rest actele administrative contestate, a admis în parte cererea intervenientei privind cheltuielile de judecată, a obligat pârâta la plata către intervenientă a onorariului de avocat de 1.400 RON și a luat act că reclamanta nu a solicitat cheltuieli de judecată.

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs atât reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, cât și pârâta Curtea de Conturi a României, ambele părți criticând-o pentru nelegalitate. Recursul declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a fost respins ca tardiv formulat, potrivit deciziei nr. 327/1.02.2018, pentru termenul din data de 15.03.2018 Înalta Curte rămânând învestită doar cu soluționarea recursului promovat de pârâta Curtea de Conturi a României. Recurenta Curtea de Conturi a României a solicitat, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea în parte a sentinței cu privire la soluția de admitere în parte a cererii de anulare a actelor contestate și, în rejudecarea, respingerea în tot a acțiunii dar și a cererii de intervenție accesorie, ambele fiind neîntemeiate. În esență, în dezvoltarea motivelor de recurs recurenta-pârâtă Curtea de Conturi arată că sunt nelegale considerentele instanței de fond care au condus la anularea în parte a actelor atacate, întrucât acestea reprezintă interpretări ale unor acte normative, altele față de cele invocate în actul de control, care nu fac obiectul cererii de chemare în judecată. Activitatea "orientare spre angajat", inclusă de către furnizor în actele încheiate cu Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj nu este prevăzută de legislația care guvernează informarea și consilierea cu furnizorii externi, iar acest termen a fost utilizat discreționar de către reclamantă și de către furnizor în rapoartele tehnice lunare, precum și în cel final. Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, în realitate nu a contestat abaterea în sine, ci numai parțial măsura dispusă pentru remedierea acesteia, respectiv partea din aceasta referitoare la extinderea verificărilor și stabilirea întinderii prejudiciului. Arată recurenta că, deși finalizarea etapei de consiliere, premergătoare etapei de formare profesională pentru creșterea șanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă se constituia în redactarea unei recomandări pentru cursuri de formare sau pentru începerea unei activități independente/inițierea unei afaceri, acest fapt nu a fost regăsit în documentele justificative la facturile emise de S.C. A. S.R.L. în anul 2013, la Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj, iar pentru un număr de 3359 persoane nu s-a emis nicio recomandare în sensul art. 11 din H.G. nr. 377/2002. În contextul arătat, în anul 2013, la nivelul județului Cluj a existat un număr total de 70.030 locuri de muncă vacante (din care un număr de 8841 locuri declarate repetat), astfel încât, dacă furnizorul și-ar fi îndeplinit obligația de la pct. 6.1 din contract, de a "plasa" 50% din beneficiari, unii dintre aceștia ar fi avut posibilitatea să ocupe locurile de muncă vacante. Concluzionează recurenta că, S.C. A. S.R.L. nu a emis recomandare pentru participarea persoanelor consiliate la cursuri de formare profesională sau la măsura de consultanță și asistență pentru începerea activității independente ori pentru inițierea unei afaceri pentru un număr de 3359 de persoane și nu a respectat nici obligația contractuală de a plasa 50% din numărul total de beneficiari.

Procedura derulată în recurs Prin raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., s-a apreciat că recursul declarat de Curtea de Conturi a României este admisibil în principiu, iar cel declarat de reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă este promovat cu depășirea termenului de 15 zile de la data comunicării, reglementat de dispozițiile art. 20 din Legea nr. 554/2004. Raportul a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților potrivit încheierii de ședință din data de 5 octombrie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a depus punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului, arătând că sentința instanței de fond a fost comunicată instituției la data de 12.10.2015, comunicarea fiind înregistrată sub nr. x, astfel cum rezultă din copia acesteia și din extrasul din registrul de evidență al A.N.O.F.M. anexate. Invocând dispozițiile art. 181 alin. (1) pct. 2 și art. 182 alin. (1) C. proc. civ., referitoare la modul de calcul al termenelor, dar și programul de lucru al instituției în zilele de vineri între orele 8-14, recurenta a susținut că neînregistrarea comunicării în data de 09.10.2015 poate fi justificată de împrejurarea depunerii sentinței la sediul A.N.O.F.M. după ora 14, ora la care activitatea instituției încetează în mod legal, astfel încât data comunicării sentinței este prima zi lucrătoare ce urmează datei de 09.10.2015, respectiv ziua de luni 12.10.2015. Recurenta-pârâtă Curtea de Conturi a României nu a depus punct de vedere referitor la concluziile raportului întocmit asupra admisibilității în principiu a recursului. Prin decizia nr. 327/1.02.2018, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins recursul declarat de Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă, ca tardiv formulat și a admis în principiu recursul declarat de Curtea de Conturi a României, stabilindu-se ca soluționarea cauzei să se realizeze în condițiile art. 493 alin. (7) C. proc. civ.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat de Curtea de Conturi a României Examinând sentința atacată prin prisma criticilor recurentei-pârâte, Înalta Curte constată că recursul este fondat. În perioada 14.07-31.12.2013, s-a efectuat auditul financiar al contului anual de execuție a asigurărilor de șomaj încheiat la data de 31.12.2013, la reclamanta Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă. În urma acestei acțiuni de verificare, a fost întocmit Raportul de audit financiar înregistrat la Curtea de Conturi a României-Departamentul V sub nr. x/2014, în baza căruia a fost emisă Decizia nr. 18/2014 a Departamentului IV al Curții de Conturi prin care autoritatea pârâtă a comunicat reclamantei măsurile dispuse pentru înlăturarea abaterilor financiare constatate. Contestația formulată de către reclamantă în baza art. 204 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi împotriva măsurilor dispuse la pct. I 15 paragraf 1, pct. I 8, pct. II 16 și pct. II 18- II 19 din Decizie a fost soluționată prin încheierea nr. 2/2015 de către Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României, în sensul respingerii acesteia. Instanța de fond a admis în parte acțiunea și a anulat în parte Decizia nr. 19/29.10.2014, numai în ceea ce privește măsura prevăzută la punctul II 18, referitor la extinderea verificărilor la nivelul tuturor agențiilor teritoriale în vederea identificării situațiilor similare celei constatate de echipa de auditori în Procesul-verbal de constatare nr. x/2.10.2014 încheiat de Curtea de Conturi a României, precum și în ceea ce privește întinderea prejudiciului. A fost anulată în parte încheierea nr. 2/8.01.2015 numai în ceea ce privește punctul 4. Soluția instanței de fond nu este împărtășită de instanța de control judiciar pentru următoarele considerente. Prin raportul de audit financiar și Procesul-verbal de constatare încheiate de Curtea de Conturi s-a constatat efectuarea de plăți nejustificate în sumă de 599.045 RON de către Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj către furnizorul S.C. A. S.R.L., care nu și-a realizat obligațiile contractuale, întrucât un număr de 3359 persoane nu au primit nicio recomandare în sensul dispozițiilor art. 11 din H.G. nr. 377/2002. Recomandarea ar fi condus la ocuparea, de către unii dintre aceștia a locurilor de muncă vacante, existente la nivelul județului Cluj, în număr de 70030, în condițiile în care Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă Cluj a realizat cel mai mic grad de ocupare a locurilor de muncă vacante, de 18%, față de media națională de 75%. În consecință, prin Decizia nr. 18/29.10.2014, emisă de Departamentul V din cadrul Curții de Conturi, în baza raportului de control s-au dispus următoarele măsuri: "18. Verificarea modului de îndeplinire a obligațiilor asumate de către furnizorii de servicii pentru stimularea ocupării forței de muncă prin contractele încheiate de agențiile pentru ocuparea forței de muncă. Recuperarea sumelor plătite nejustificat furnizorilor, care nu și-au îndeplinit obligațiile contractuale prin neemiterea către beneficiarii serviciilor prestate a documentelor prevăzute de legislația în vigoare. Extinderea verificărilor la nivelul tuturor agențiilor teritoriale în vederea identificării situațiilor similare cu cele semnalate de către echipa de audit în procesul-verbal de constatare încheiat cu ocazia misiunii de audit în care Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă a efectuat în anul 2013 nejustificat plăți suplimentare din bugetul asigurărilor sociale pentru șomaj pentru furnizorii de servicii pentru stimularea ocupării forței de muncă. Stabilirea întinderii prejudiciului, evidențierea în contabilitate a acestuia, recuperarea prejudiciului și virarea sumelor la buget, având în vedere prevederile art. 73 1 și art. 45 1 din Legea nr. 500/2002 a finanțelor publice". Reclamanta a contestat parțial măsura dispusă pentru remedierea abaterii, mai concret partea din aceasta referitoare la extinderea verificărilor, stabilirea întinderii prejudiciului. Potrivit dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă, activitatea de informare și consiliere constituie un ansamblu de servicii acordat în mod gratuit persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă, care au ca scop: • furnizarea de informații privind piața muncii și evoluția ocupațiilor; •evaluarea și autoevaluarea personalității în vederea orientării profesionale; • dezvoltarea abilității și încrederii în sine a persoanelor în căutarea unui loc de muncă în vederea luării de către acestea a deciziei privind propria carieră; •instruirea în metode și tehnic de căutare a unui loc de muncă. Potrivit prevederilor contractului încheiat cu S.C. A. S.R.L. pentru desfășurarea activității de informare și consiliere profesională, furnizorul s-a obligat să "plaseze" 50% din numărul total de beneficiari, prevedere care a rămas nemodificată în actele adiționale interne. Furnizorul S.C. A. S.R.L. a consiliat, conform Raportului Tehnic Final, un număr total de persoane de 4117, care au beneficiat de cele 4 componente ale activității de informare și consilier: furnizarea de informații privind piața muncii și evoluția ocupațiilor, evaluarea și autoevaluarea personalității în vederea orientării profesionale, dezvoltarea abilității și încrederii în sine a persoanelor în căutarea unui loc de muncă, în vederea luării de către acestea a deciziei privind propria carieră, instruirea în metode și tehnici de căutare a unui loc de muncă. Din totalul de 4117 persoane consiliate, un număr de 758 de persoane au primit recomandare pentru participarea la cursuri pentru calificare organizate de Agenția Județeană pentru Ocuparea Forței de Muncă, iar diferența de 3359 persoane au fost, potrivit raportului tehnic final, orientate spre angajare. Din cuprinsul Registrelor de evidență a persoanelor care solicită servicii de informare și consiliere profesională privind cariera a rezultat faptul că din cele 3358 persoane care au fost "orientate spre angajare" conform celor declarate de furnizor prin Raportul Tehnic, au beneficiat în fapt de instruire în metode și tehnici de căutare a unui loc de muncă, la pozițiile acestora fiind menționat "căutare activă". Însă, așa cum rezultă din cuprinsul dispozițiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 76/2002, instruirea în metode și tehnici de căutare a unui loc de muncă face parte din însăși activitatea de informare și consiliere, ceea ce conduce la concluzia că societatea furnizoare S.C. A. S.R.L. nu și-a îndeplinit obligațiile prevăzute de legislația aplicabilă în domeniu, anume aceea că la încheierea perioadei de informare și consilier profesională, consilierul trebuie să redacteze o recomandare pentru participarea persoanei consiliate la cursuri de formare profesională sau la măsura de consultanță și asistență pentru începerea unei activități independente ori pentru inițierea unei afaceri. A reținut judecătorul fondului, în justificarea admiterii acțiunii cu privire la punctul II 18 din Decizia nr. 18/2014 că nu poate fi acceptată teza recurentei-pârâte conform căreia noțiunea de "plasare" implică obligația S.C. A. S.R.L. de a elibera beneficiarilor consilierii dispoziții de repartizare în vederea prezentării la angajatori, care au declarat locuri de muncă vacante, întrucât această obligație ar fi grefată pe o activitate specifică măsurii de mediere a muncii, de competența Agențiilor de Ocupare a Forței de Muncă. Mai reține că, medierea este o activitate ulterioară măsurii de informare și consiliere după realizarea profilului psihoprofesional al persoanei, și stabilirea deprinderilor, a abilităților și competențelor profesionale ale acesteia. Prin urmare, prin termenul de "plasare" s-a avut în vedere de fapt, orientarea persoanelor spre alte măsuri active, iar nu obligația S.C. A. S.R.L. de a elibera dispoziții de repartizare, în vederea prezentării la angajator, astfel că nu se poate reține încălcarea obligațiilor furnizorului extern de a plasa 50% din numărul de beneficiari și neemiterea dispozițiilor de repartizare. Înalta Curte reține însă că, deși finalizarea etapei de consiliere, premergătoare etapei de formare profesională pentru creșterea șanselor de ocupare a persoanelor în căutarea unui loc de muncă, se constituie în redactarea unei recomandări pentru cursuri de formare sau pentru începerea unei activități independente/inițierea unei afaceri, pentru un număr de 3359 de persoane furnizorul extern nu a emis nicio recomandare, în sensul art. 11 din H.G. nr. 377/2002 (forma în vigoare la data emiterii actului) pentru aprobarea Procedurilor privind accesul la măsurile pentru stimularea ocupării forței de muncă, modalitățile de finanțare și instrucțiunile de implementare a acestora. Totodată, în condițiile în care, conform contractului încheiat, furnizorul extern avea obligația de a plasa 50% din numărul de beneficiari ai serviciilor de informare și consiliere, aceasta nu a emis dispozițiile de repartizare în vederea prezentării beneficiarilor la angajatorii care au declarat locuri de muncă vacante. Or, lipsa documentului prevăzut de legislația în vigoare, anume neemiterea recomandării către beneficiarii serviciilor prestate conduce implicit la recuperarea sumelor aferente de la prestatorul de servicii care nu și-a îndeplinit obligațiile contractuale. Recomandarea, ca document justificativ care atestă prestarea serviciilor de informare și consilier, nu este opțională și nu poate fi emisă doar celor care vor participa la cursuri de formare profesională sau consultanță pentru începerea unei activități independente, întrucât actele normative nu fac o asemenea distincție. Astfel, prin H.G. nr. 377/2002, la art. 4 sunt detaliate cele patru activități care constituie activitate de informare și consiliere, iar la pct. 11 se precizează în ce mod se finalizează aceste activități, anume prin obligația de a emite recomandarea ca document justificativ al prestării serviciilor de către furnizorii externi. Or, în condițiile în care art. 11 nu face o distincție după cum persoanele beneficiare vor participa la cursuri de formare profesională sau consultanță pentru începerea unei activități independente sau servicii de îndrumare pentru obținerea unui nou loc de muncă, este evident că recomandarea se impune a fi emisă, constituind finalitatea etapei de informare. Nu poate fi reținută apărarea intimatei-reclamante, potrivit căreia procentul de 50% stabilit prin contract excede celui de 20% prevăzut în caietul de sarcini, având în vedere clauzele contractului semnat de părți, precum și împrejurarea că neîndeplinirea acestor obligații contractuale a condus la realizarea celui mai mic grad de ocupare a locurilor de muncă vacante comunicate de angajatori, la AJOFM Cluj, respectiv 18.48% față de media națională înregistrată de celelalte agenții teritoriale care a fost de 74,88%. Cu privire la rezultatele obținute la nivel național, a fost efectuată o analiză comparativă a rezultatelor obținute în activitatea de informare și consiliere din două județe, care prezentau compatibilitate din punct de vedere a principalilor indicatori statistici privind piața muncii în anul 2013, raportați de ANOFM. S-a constatat astfel că AJOFM Timiș a efectuat activitatea pentru un număr de 6053 de persoane cu personal propriu fără a contracta serviciile unor furnizori acreditați, reușind ca 41,50% din totalul celor consiliați să ocupe un loc de muncă (2512 persoane). Comparativ, AJOFM Cluj a efectuat activitatea pentru un număr de 18.125 de persoane, din care 4139 consiliați de furnizori externi (pentru suma de 1.197.800 RON) și 13.986 persoane, cu personal propriu al AJOFM. Dintre aceștia, conform bilanțului de ocupare, un număr de 3471 au ocupat un loc de muncă, anume: 1380 persoane (raportate eronat) au ocupat un loc de muncă prin derularea activității de către furnizorul extern, iar 2361 de persoane au ocupat un loc de muncă în urma activității derulate de AJOFM Cluj. În consecință s-a realizat un procent de ocupare de 20,64% din totalul persoanelor consiliate, în condițiile efectuării unor cheltuieli din bugetul asigurărilor pentru șomaj în sumă de 1.197.800 RON. Având în vedere aceste considerente, în mod corect s-a dispus extinderea verificărilor și stabilirea întinderii prejudiciului la nivelul tuturor agențiilor teritoriale, pentru toți beneficiarii de indemnizație de șomaj, în vederea identificării situațiilor similare. Pentru cele expuse mai sus, Înalta Curte, reținând că recursul declarat de Curtea de Conturi este fondat, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 C. proc. civ. îl va admite, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge acțiunea și cererea de intervenție, ca neîntemeiate.