ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 974/2018

Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților a solicitat, în contradictoriu cu Curtea de Conturi a României, suspendarea măsurilor dispuse de pârâtă prin încheierea nr. 56 din 03.12.2015, emisă în urma examinării contestației formulate împotriva Deciziei nr. 13 din 21.09.2015, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea respectivelor acte administrative, ce formează obiectul dosarului nr. x/2015

Hotărârea primei instanțe Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2564 din 12 septembrie 2016, a respins, ca nefondată, acțiunea formulată de reclamantă.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a reluat situația de fapt expusă în fața primei instanțe, susținând că în cauză sunt îndeplinite condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin măsura dispusă la punctul I.2 din Decizia nr. 13/2015, menținută prin încheierea nr. 56/2015, intimata-pârâtă a stabilit în sarcina A.N.R.P. îndeplinirea unor obligații pe care legea le-a atribuit altor entități, în speță, Ministerului Finanțelor Publice și Autorității Naționale de Administrare Fiscală, entitatea neavând competența să califice din punct de vedere fiscal tranzacțiile cesionarilor, revenindu-i doar obligația de a respecta normele, instrucțiunile ori ordinele emise de cele două instituții. Referitor la măsurile dispuse la punctele II.1 și II.4 din decizia contestată, prin care intimata-pârâtă a dispus recuperarea sumelor plătite necuvenit de către autoritatea recurentă în cursul anului 2014, a susținut că acestea sunt nelegale din punct de vedere al sumelor ce urmează a fi recuperate, întrucât respectivele sume au fost diminuate, iar intimata avea obligația de a modifica măsura dispusă. Recurenta a învederat și nelegalitatea măsurii dispuse la punctul II.3 din decizie, întrucât intimata nu a exceptat de la reverificare dosarele în care au fost pronunțate hotărâri judecătorești prin care instanțele au obligat în mod expres A.N.R.P. la validarea hotărârilor Comisiei Județene Constanța. Totodată, a arătat că îndeplinirea obligației impusă în forma actuală prin această măsură ar avea ca principal efect blocarea activității curente a instituției, prin cele două direcții, și nerespectarea termenelor imperative de soluționare a dosarelor stabilite de Legea nr. 164/2014, iar cheltuielile de judecată la care ar fi obligată să le avanseze ar conduce la dublarea prejudiciului. De asemenea, stabilirea expresă a prejudiciului, prin Raportul întocmit cu ocazia controlului efectuat, excede atribuțiilor legale și regulamentare ale intimatei-pârâte, creând o suspiciune de nelegalitate, cel puțin aparentă, a actului administrativ atacat. Recurenta a mai arătat că termenul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizia atacată este împlinit, caz în care aceasta ar putea fi oricând pusă în executare. În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, pe fond, admiterea cererii de suspendare.

Apărarea intimatei-pârâte Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea hotărârii atacate, fiind temeinică și legală.

Procedura de examinare a recursului în completul de filtru Raportul întocmit potrivit dispozițiilor art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru și comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 9 noiembrie 2017, potrivit art. 493 alin. (4) C. proc. civ. Totodată, completul de filtru a apreciat incidența în cauză a prevederilor art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., pronunțând în acest sens încheierea de admitere în principiu din data de 25 ianuarie 2018. II.Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată și în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Deciziei nr. 13/2015 și a încheierii nr. 56/2015, în ceea ce privește măsurile I.2, II.1, II.3 și II.4, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare. Din dispozițiile generale ale Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, adoptat pe baza și în limitele legii, fiind executoriu din oficiu. Pe de altă parte, din dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepțională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ). Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond". Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții: existența unui caz bine justificat și necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Prin prisma acestor condiții, soluția pronunțată de prima instanță și considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reținute, în argumentarea cazului bine justificat în privința analizării măsurii II.3, susținerile reclamantei legate de împrejurări ce vizează reverificarea dosarelor în care au fost pronunțate hotărâri judecătorești prin care instanțele au obligat autoritatea reclamantă la validarea hotărârilor Comisiei Județene Constanța, întrucât respectiva măsură nu se referă expres la acest aspect, ci impune autorității să procedeze "potrivit legii". În privința măsurilor I.2, II.1 și II.4, prima instanță a reținut că nu este îndeplinită condiția pagubei iminente la care s-ar expune autoritatea prin aducerea lor la îndeplinire, devenind astfel inutilă analiza cazului bine justificat. În dovedirea existenței unui caz bine justificat, recurenta invocă și nelegalitatea măsurilor dispuse, cu referire la stabilirea sumelor ce urmează a fi recuperate, în condițiile în care acestea au fost diminuate, făcând trimitere și la indicarea expresă a prejudiciului de către intimata-pârâtă, în actul de control, ceea ce excede atribuțiilor legale și regulamentare ale acesteia. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reținute ca obligații bugetare suplimentare), etc. Prin urmare, aspectele ce țin de fondul cauzei nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecății. Înalta Curte reține, totodată, că prin sentința nr. 2233 din 27 iunie 2016, pronunțată în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel București a respins, ca neîntemeiată, acțiunea formulată de reclamantă, prin care a solicitat anularea încheierii nr. 56 din 03.12.2015 a Curții de Conturi a României - Departamentul II prin care a fost respinsă contestația formulată de către A.N.R.P. împotriva măsurilor dispuse prin Decizia nr. 13 din 21.09.2015, respectiv a măsurilor cuprinse la pct. I.2. II.1. II.3 și II.4 din Decizia nr. 13 din 21.09.2015, ceea ce reprezintă implicit o confirmare a prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită. Deși, nefiind irevocabilă, această sentință are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenței de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie. În ceea ce privește cea de-a doua condiție, prevăzută de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. ș din Legea nr. 554/2004, se apreciază că nu se mai impune a fi analizată, ambele condiții trebuind să fie îndeplinite cumulativ. Chiar în ipoteza în care s-ar reține că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei un prejudiciu viitor sigur și previzibil ori o perturbare gravă a activității, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă în absența cazului bine justificat. Prin urmare, toate criticile formulate sunt nefondate, soluția pronunțată de prima instanță reflectă, așadar, interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinței în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din același cod.