ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2172/2017

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Departamentul de Informații și Protecție Internă, anularea actelor administrative emise de către pârâți ca urmare a efectuării cercetării administrative având ca obiect stabilirea și angajarea răspunderii polițistului pentru pagubele cauzate patrimoniului unității și suspendarea executării acestor acte de către organele fiscale ale Agenției Naționale de Administrare Fiscală, până la soluționarea definitivă a cauzei.

Prin încheierea din 30.06.2015, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a constatat competența materială a instanței în judecarea cauzei;

- a admis cererea de suspendare a executării și, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei de imputare nr. x, emisă de Ministerul Afacerilor Interne - Departamentul de Informații și Protecție Internă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestei decizii.

Împotriva încheierii din 30.06.2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs atât pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., cât și pârâtul Departamentul de Informații și Protecție Internă, invocând dispozițiile art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 și art. 483 și urm. C. proc. civ.

I. În motivarea recursului declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne se arată că încheierea prin care s-a dispus suspendarea executării Deciziei de imputare nr. x, emisă de Departamentul de Informații și Protecție Internă, până la soluționarea definitivă a acțiunii în anularea acestei decizii, este nelegală, deoarece prin soluția pronunțată de către Curtea de Apel București se antamează fondul litigiului dedus judecății.

Arată recurentul că această afirmație are în vedere cele reținute de către instanța de fond cu privire la îndeplinirea condiției cazului bine justificat, când apărările intimatului-reclamant sunt apreciate ca fiind întemeiate, aspect pentru care este pusă sub semnul îndoielii legalitatea deciziei de imputare.

Recurentul critică faptul că instanța de fond a motivat iminența pagubei prin raportare la existența condițiilor producerii acesteia și la cuantumul debitului în discuție.

Apreciază recurentul că în litigiul dedus judecății nu este îndeplinită nici una dintre cele două condiții necesare cumulativ pentru a se dispune suspendarea unui act administrativ.

Astfel, arată recurentul, în litigiul dedus judecății nu se poate vorbi despre o îndoială serioasă care să privească legalitatea actului administrativ contestat, simpla enumerare a motivelor pentru care intimatul-reclamant este nemulțumit de emiterea deciziei contestate, nefiind, în opinia sa, suficientă pentru a crea aparența de nelegalitate a unui act administrativ.

Mai mult decât atât, nelegalitatea actelor administrative trebuie cercetată în raport cu actele administrative de nivel superior, în baza cărora acestea au fost emise și nu în raport cu nemulțumirea unei dintre părțile litigiului.

Mai arată recurentul că, atunci când instanța de fond a apreciat că debitul este însemnat în raport cu veniturile actuale ale intimatului-reclamant, a pierdut din vedere veniturile anterioare ale acestuia, ca și cheltuielile instituției pârâte cu școlarizarea pe timpul cât acesta a urmat cursurile bugetate ale Academiei de Poliție "Alexandru Ioan Cuza". În acest context, în raport cu definiția pagubei iminente, prin suspendarea deciziei de imputare în discuție se poate vorbi mai degrabă despre o perturbare gravă a funcționării unei autorități publice decât a unei persoane fizice, care, oricum, la momentul de față primește o bursă de auditor și care, așa cum de altfel și recunoaște aceasta, nu este obligată să restituie integral suma prin efectuarea unei singure plăți.

Subliniază recurentul că la promovarea examenului de absolvire a I.N.M. intimatul-reclamant urmează să primească salariu de magistrat, context în care nu se poate vorbi despre existența unei pagube iminente, imposibil de reparat. Concluzionează recurentul în sensul că cele două condiții enunțate mai sus, prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, fără a putea fi considerate îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată.

Recurentul apreciază că este eronată soluția instanței de fond, prin care s-a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. x, context în care solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat și respingerea cererii de suspendare a actului administrativ în discuție.

II. Pârâtul Departamentul de Informații și Protecție Internă a invocat motive de recurs care se pot circumstanția motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului declarat se arată, în esență, că împrejurările legate de starea de fapt și de drept invocate de către reclamant nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ a cărui executare se cere a fi suspendată, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "un caz bine justificat".

Apreciază recurentul că prezumția legalității actelor administrative nu a fost răsturnată prin administrarea de probe de natură să demonstreze fie faptul că autoritățile administrative au încălcat sau aplicat greșit legea cu ocazia emiterii actelor, fie faptul că actul administrativ emis nu are ca temei de drept prevederi legale.

Arată recurentul că reclamantul nu a depus dovezi care să fi putut determina existența unor indicii care să contureze instanței o bănuială legitimă în ceea ce privește pretinsa aparentă nelegalitate a Deciziei de imputare nr. x.

Solicită instanței de judecată să rețină că procesul de cercetare administrativă s-a efectuat cu respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare (inclusiv a termenului prevăzut de art. 23 alin. (1) din O.G. nr. 121/1998), astfel că nu ne aflăm într-un caz care să justifice necesitatea suspendării efectelor acestora, iar aspectele invocate de către reclamant nu sunt de natură să inducă o îndoială asupra legalității actelor administrative, care să necesite suspendarea efectelor acestora.

Se arată în motivele de recurs că, legiferând cu caracter de protecție prin textul art. 14 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a avut în vedere să-l apere pe particular împotriva unor pagube care cu greu ar putea fi acoperite chiar și în condițiile în care actul administrativ ar fi anulat. Față de motivele invocate în susținerea cererii, recurentul solicită să se constate că niciunul dintre acestea nu este de natură a demonstra caracterul iminent al pagubei.

Solicită instanței să ia act de faptul că, într-adevăr, ca efect al punerii în executare a Deciziei de imputare nr. x urmează ca reclamantul să achite suma de 21.538,32 RON, însă valoarea pagubei, întinderea sa, este neînsemnată din punct vedere cantitativ și nu poate justifica soluția de admitere a cererii de suspendare, având în vedere faptul că, potrivit prevederilor legale în vigoare, reclamantul poate uza de privilegiul eșalonării plății sumelor datorate.

Menționează recurentul că, încă din anul 2013 (momentul înscrierii la concursul de admitere în cadrul I.N.M.), reclamantul a cunoscut faptul că, în eventualitatea admiterii în cadrul acestei instituții, va fi obligat să înceteze raporturile de muncă cu MAI și să plătească pagubele produse prin nerespectarea angajamentului asumat în anul 2008; rezultă în mod indubitabil că acesta a cunoscut faptul că urmează a-i fi imputată suma ce reprezenta cheltuielile de școlarizare, asumându-și acest risc. Prin acțiunile, susținerile și solicitările sale, conform cărora executarea deciziei de imputare l-ar pune în situația de a nu-și asigura cele necesare traiului, producând consecințe grave în patrimoniul său, reclamantul nu dovedește altceva decât reaua sa credință, neputându-se reține existența unei pagube ce greu poate fi înlăturată dacă instanța nu va dispune suspendarea executării.

Apreciază recurentul că nu sunt îndeplinite condițiile de fond privind cazul bine justificat și paguba iminentă, condiții reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul nefurnizând instanței, în mod concret, suficiente elemente care, la o primă analiză sumară, specifică unui astfel de litigiu, să conducă la concluzia că în cauză ar exista un caz bine justificat, cu atât mai mult un caz bine justificat care să fie continuat de prefigurarea unei pagube iminente în înțelesul legii și, în consecință, solicită admiterea recursului și respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

Prin Raportul asupra admisibilității în principiu a recursurilor ce formează obiectul acestei cauze, în urma verificării îndeplinirii condițiilor de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 486 și ale art. 487 din C. proc. civ. republicat, s-a reținut că cererile de recurs îndeplinesc atât cerințele de formă prevăzute la art. 486 alin. (1) lit. a) și c) - e) C. proc. civ., cât și cerințele prevăzute de art. 486 alin. (2) C. proc. civ., că ambele recursuri au fost declarate și motivate cu respectarea termenului prevăzut de art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, respectiv că sunt admisibile în principiu.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din Noul C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 2 februarie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din noul C. proc. civ.

Părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la raportul întocmit în cauză.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurenți, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, urmând a fi admise, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenții au invocat în mod generic prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Noul C. proc. civ., fără să-și sistematizeze criticile în raport cu motivele de recurs menționate.

În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursurile declarate de pârâți numai prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, constându-se că hotărârea atacată nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei și deci nu se impune a fi casată în baza prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat.

Potrivit motivului prevăzut la pct. 6 al art. 488 alin. (1) din Noul C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Într-adevăr, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Or, în conținutul cererii de recurs formulată de pârâtul Departamentul de Informații și Protecție Internă nu au fost identificate susțineri referitoare la faptul că hotărârea pronunțată nu ar corespunde cerințelor art. 425 alin. (1) lit. b) din Noul C. proc. civ. sau la existența unor considerente contradictorii ori străine de natura cauzei.

De asemenea, din analiza considerentelor hotărârii atacate se consideră că aceasta a fost motivată cu respectarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., pentru că au fost indicate motivele pentru care au fost admise și cele pentru care au fost respinse susținerile părților.

Analizând cererile de recurs, Înalta Curte constată că susținerile recurenților se circumscriu exclusiv motivului de recurs prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material".

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale, atât în sistemul de protecție instituit în cadrul Consiliul Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt supuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autoritățile publice în contextul puterii lor discreționare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecție a drepturilor și intereselor legitime ale subiectelor potențial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanța competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, act care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța de fond trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cerute de dispozițiile menționate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepțională.

În recursul lor, pârâții Departamentul de Informații și Protecție Internă și Ministerul Afacerilor Interne arată că aceste două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt îndeplinite și că instanța de fond a pronunțat hotărârea recurată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, ignorând argumentele aduse de pârâți în susținerea poziției lor.

Or, cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndeplinirea condițiilor cazului bine justificat și a iminenței unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza circumstanțelor de fapt și de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalității actului administrativ trebuie să rezulte cu ușurință în urma unei cercetări sumare a aparenței dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Or, în speță, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiția "cazului bine justificat", deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanței care va soluționa cererea referitoare la anularea actului administrativ contestat.

După cum se constată, prima instanță, soluționând cererea de suspendare, a apreciat în mod greșit că apărările reclamantului nu sunt în mod evident neîntemeiate, că ele prezintă un oarecare grad de pertinență și că impun analizarea lor pe fond, punând astfel sub semnul îndoielii legalitatea deciziei de imputare și fiind deci întrunite condițiile cazului bine justificat.

În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte apreciază ca fiind fondate criticile exprimate de recurenți în ceea ce privește indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanța de fond în conturarea cerințelor cazului bine justificat.

Intimatul-reclamant, după cum se constată, se rezumă doar la susțineri privind nelegalitatea pe fond a actului administrativ or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenței dreptului legitim vătămat și nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecință, în mod greșit a apreciat prima instanță că a fost dovedită îndeplinirea condiției referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actului administrativ în cauză.

Înalta Curte constată astfel că în cauză nu este îndeplinită condiția referitoare la "cazul bine justificat", întrucât intimatul-reclamant nu a reușit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt și de drept care să răstoarne prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Mai mult, în cauza prezentă, prin sentința nr. 2770, pronunțată la data de 28.10.2015 în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel București a respins acțiunea reclamantului având ca obiect anularea deciziei de imputare care formează obiectul prezentei cereri de suspendare.

În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa legalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumția de legalitate atașată actelor administrative, până la soluționarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor referitoare la cazul bine justificat și prevenirea unei pagube iminente, or, în condițiile în care nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiții menționate, soluția pronunțată este netemeinică și nelegală.

Cât privește criticile referitoare la îndeplinirea condiției pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanței în sensul iminenței unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepție al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituții juridice.

Nici cu privire la condiția "pagubei iminente" - astfel cum este definită de art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ reclamantul nu a identificat natura prejudiciului material pe care l-ar putea suferi prin punerea în executare imediată a actului administrativ contestat și nici nu a detaliat acele aspecte ce țin de o eventuală perturbare gravă a activității sale ca și consecință a punerii în executare a actului administrativ contestat.

În concluzie, în raport de cele reținute mai sus, instanța de fond a apreciat în mod greșit că sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză.

În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, Înalta Curte va admite recursul și, pentru motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâții Ministerul Afacerilor Interne și Departamentul de Informații și Protecție Internă împotriva încheierii din 30 iunie 2015, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează încheierea atacată și, rejudecând, respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 9 iunie 2017.