ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4845/2013

Procedura derulată de prima instanță Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta S.C. E. Oradea S.A. a solicitat suspendarea executării Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de pârâta Autoritatea Națională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilități Publice, până la soluționarea irevocabilă a acțiunii în anularea actului. În întâmpinarea formulată în cauză, pârâta a invocat excepția necompetenței teritoriale a Curții de Apel Oradea și netemeinicia acțiunii reclamantei pentru motivele prezentate la dosar.

Hotărârea Curții de Apel Oradea Curtea de Apel Oradea, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 249 din 11 iulie 2012, a admis excepția de necompetență teritorială a instanței și a declinat cauza în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal. În considerentele sentinței, instanța a arătat faptul că, în raport de dispozițiile art. 41 din H.G. nr. 745/2007, competența de a verifica legalitatea unui ordin prin care se acordă, se suspendă, se modifică sau se refuză acordarea licenței aparține Curții de Apel București, în condițiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare.

Hotărârea Curții de Apel București Curtea de Apel București, secția de contencios administrativ și fiscal, prin Sentința nr. 4653 din 29 august 2012, a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei SC E. Oradea SA. Pentru a pronunța o asemenea soluție, prima instanță a reținut că nu sunt îndeplinite condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată: cazul bine justificat și paguba iminentă. Astfel, măsura retragerii licenței din 13 iulie 2009, clasa 2, dispusă prin ordinul dedus judecății, a fost întemeiată pe dispozițiile art. 60 lit. b) din Regulamentul privind acordarea licențelor în domeniul serviciilor comunitare de utilități publice, aprobat prin H.G. nr. 745/2007 și este urmarea constatărilor menționate în cursul a trei acțiuni de control întreprinse de autoritatea pârâtă. Prin prezenta acțiune, reclamanta a motivat existența cazului bine justificat pe faptul că măsura întreruperii furnizării energiei termice către unii utilizatori din cartierul Ioșia nu constituie o încălcare a obligației de a asigura continuitatea serviciului furnizat, cât timp nu există contracte încheiate cu acești utilizatori. În acest sens, reclamanta a susținut că se poate vorbi despre asigurarea continuității serviciului public de alimentare cu energie termică doar în condițiile existenței unor raporturi contractuale între furnizor și utilizator, aspect prevăzut de art. 36 alin. (3) din Legea nr. 51/2006 și art. 294 din Regulamentul-cadru al serviciului public de alimentare cu energie termică, aprobat prin Ordinul nr. 91/2007. Diametral opus, pârâta a precizat faptul că toate contractele de furnizare a energiei termice se încheie, potrivit legii, pe durată nedeterminată, iar SC E. Oradea SA, în calitate de operator licențiat, avea obligația să cunoască și să respecte dispozițiile legale în vigoare, respectiv să asigure continuitatea serviciului către utilizatorii preluați de la fostul furnizor de energie termică SC T. SA. De asemenea, noile relații contractuale trebuiau reglementate prin încheierea unui act adițional la contractul de furnizare existent, prin care se schimba doar o singură parte contractantă, respectiv furnizorul de energie termică, din T. SA în E. Oradea SA. În concepția pârâtei, întreruperea furnizării serviciului pentru a obliga utilizatorii să semneze noi contracte de furnizare este abuzivă, întrucât acest fapt contravine atât clauzelor din Contractul-cadru aprobat prin Ordinul nr. 483/2008, cât și dispozițiilor art. 35 alin. (2) din Legea serviciului public de alimentare cu energie termică nr. 325/2006 în care sunt stabilite cazurile în care furnizorii au dreptul să întrerupă furnizarea energiei termice. Prima instanță a apreciat că temeinicia unuia sau altuia din cele două puncte de vedere nu poate forma, însă, obiect al discuției pe marginea îndeplinirii condiției cazului bine justificat, ele constituind, evident, o problemă de fond, ce tinde la demonstrarea nelegalității ordinului. Așadar, cazul bine justificat nu poate fi dovedit prin motivele de nelegalitate ale actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată. În al doilea rând, măsura retragerii licenței deținute de reclamantă nu a fost întemeiată numai pentru aspectul întreruperii furnizării energiei termice și, respectiv, apei calde, ci și pentru deficiențele constatate prin nota de control întocmită la 1 martie 2012 (dosar CA Oradea), prezentate de pârâtă în cuprinsul întâmpinării sale și în privința cărora reclamanta nu a formulat nicio apărare. În egală măsură, argumentul potrivit căruia inconsecvența pârâtei în ceea ce privește sancțiunile propuse cu ocazia controalelor efectuate constituie o împrejurare ce se circumscrie cazului bine justificat este nefondat. Faptul că, după primul control, s-a propus retragerea licenței dar, în același timp, s-a aplicat și un avertisment societății reclamante, că la al doilea control s-a propus aplicarea sancțiunii suspendării licenței, deși echipa de control venise să verifice dacă reclamanta s-a conformat măsurilor dispuse în urma celui dintâi control și că, la cel de-al treilea control, s-a propus din nou sancțiunea retragerii licenței, iar la data de 14 martie 2012, în ședința publică, ANRSC a și hotărât retragerea licenței, cu toate că încă nu expirase termenul care a fost acordat pentru remedierea deficiențelor constatate nu relevă vădita nelegalitate a ordinului contestat, cât timp ANRSC are competența de a decide retragerea licenței, din proprie inițiativă sau ca urmare a sesizărilor părților interesate, în cazurile specificate în condițiile asociate licenței, așa cum se prevede explicit în cuprinsul art. 60 lit. b) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 745/2007. Prin urmare, propunerile formulate cu prilejul controalelor vizând respectarea de către deținătorul licenței a condițiilor asociate pot constitui temei pentru retragerea licenței și, nicidecum, nu reflectă puncte de vedere conforme. Față de aceste considerente Curtea a concluzionat în sensul că reclamanta nu face dovada existenței cazului bine justificat, întrucât argumentele sale nu se circumscriu împrejurărilor de fapt și de drept de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității ordinului criticat, ci constituie veritabile critici parțiale la adresa legalității actului. În ceea ce privește condiția prevenirii unei pagube iminente, reclamanta a arătat că retragerea licenței de funcționare reprezintă o perturbare gravă a funcționării unui serviciu public, cu consecințe deosebit de grave asupra locuitorilor orașului Oradea, care depind de alimentarea cu energie termică, furnizată de SC E. Oradea SA. Cu privire la acest aspect, pârâta a subliniat că, în conformitate cu prevederile art. 12 alin. (6) din Legea nr. 325/2006, în situația rezilierii contractului de delegare a gestiunii, operatorul serviciului are obligația asigurării continuității serviciului public de alimentare cu energie termică pe o perioadă determinată, stabilită de autoritatea administrației publice locale sau de asociația de dezvoltare comunitară, după caz, dar nu mai mult de 12 luni, astfel că retragerea licenței nu este susceptibilă să perturbe funcționarea serviciului public de alimentare cu energie termică, fiind legală și posibilă continuarea furnizării serviciului până la încheierea noului contract de delegare. În opinia primei instanțe, celelalte consecințe învederate de reclamantă, respectiv impactul financiar negativ, imposibilitatea producerii energiei electrice, riscul disponibilizării personalului propriu conturează în mod evident situații prejudiciabile, însă nu trebuie omis faptul că, în eventualitatea producerii lor, aceste împrejurări reprezintă consecința executării actului administrativ criticat a cărui prezumție de legalitate nu a fost înlăturată.

Recursul declarat de reclamanta SC E. Oradea SA. În recursul său reclamanta a solicitat modificarea sentinței atacate, în sensul admiterii acțiunii. În motivarea căii extraordinare de atac, încadrabilă în drept în dispozițiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta a susținut faptul că hotărârea contestată este contradictorie și a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, societatea a reluat prezentarea criticilor de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecății, critici care au fost expuse și în cererea de suspendare (a se vedea Dosar ICCJ). Recurenta a susținut că există urgență în speța de față, deoarece retragerea licenței de funcționare reprezintă o perturbare gravă a funcționării unui serviciu public, cu consecințe deosebit de importante asupra locuitorilor orașului Oradea care depind de alimentarea cu energie termică furnizată de societate. În concret, recurenta a precizat că are un număr de 65.708 consumatori, din care 3677 persoane fizice, 1431 persoane juridice și 709 asociații de proprietari care rămân fără acest serviciu în cazul în care societatea nu mai poate presta ca urmare a retragerii licenței. În plus, recurenta a arătat că pentru reabilitarea sistemului de distribuție derulează un program cu fonduri europene, motiv pentru care trebuie să îndeplinească condițiile legate de stabilitatea financiară și juridică. În același timp, are obligații scadente față de bănci și față de bugetul de stat.

Apărările formulate de intimata Autoritatea Națională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilități Publice Intimata a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (Dosar ICCJ). II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă și a apărărilor cuprinse în întâmpinare, dar și din oficiu, în baza art. 304 1 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare. 1. Argumentele de fapt și de drept relevante Recurenta-reclamantă SC E. Oradea SA a învestit instanța de contencios administrativ cu acțiunea având ca obiect suspendarea efectelor Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de pârâta Autoritatea Națională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilități Publice, în temeiul art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată. Prima instanță a respins ca neîntemeiată acțiunea reclamantei, pentru argumentele prezentate la pct. 3 din prezenta decizie. Detaliind problema de drept dedusă judecății și răspunzând la motivul de recurs anterior prezentat, Înalta Curte constată că judecătorul fondului a făcut o aplicare corectă a dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ, modificată. Potrivit textului legal anterior individualizat, în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. După cum se cunoaște, suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există. Mai este de observat că suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. În plus, instituția juridică analizată trebuie să ofere cetățeanului o protecție adecvată împotriva arbitrariului, ceea ce realizează și Legea nr. 554/2004, modificată. În altă ordine de idei, se impune a fi făcută precizarea că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) și pe prezumția de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă). De aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuși titlu executoriu. Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională. Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situație de excepție, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condițiile impuse de Legea nr. 554/2004. Totodată, din lecturarea art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că, pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența unui act administrativ, parcurgerea procedurii administrative prealabile, prezența unui caz bine justificat și prevenirea unei pagube iminente. Așadar, o primă cerință pentru a interveni această măsură excepțională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezența unui asemenea act. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noțiunea de act administrativ se înțelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. În speța de față, Ordinul nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de Autoritatea Națională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilități Publice este un act administrativ. De asemenea, în speță, a fost îndeplinită condiția procedurală a recursului administrativ prealabil, după cum rezultă din Dosar CA Oradea. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În speța de față, Înalta Curte constată că argumentele prezentate de către intimata-reclamantă nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității deciziei administrative contestate. În concret, prin ordinul aflat în discuție s-a dispus măsura retragerii licenței din 13 iulie 2009, clasa 2 deținută de recurentă, pentru activitățile de transport, distribuție și furnizare a energiei termice, în raport de dispozițiile art. 60 lit. b) din Regulamentul privind acordarea licențelor în domeniul serviciilor comunitare de utilități publice, aprobat prin H.G. nr. 745/2007. Pentru adoptarea acestei măsuri, autoritatea emitentă a avut în vedere faptul că recurenta a încălcat în mod repetat mai multe condiții asociate licenței și nu a respectat obligațiile prevăzute de legislația specifică în vigoare din domeniul furnizării energiei termice. Aceste aspecte au rezultat în urma a trei acțiuni de control desfășurate cu privire la activitatea recurentei. Recurenta a motivat existența cazului bine justificat pe faptul că măsura întreruperii furnizării energiei termice către unii utilizatori din cartierul Ioșia nu constituie o încălcare a obligației de a asigura continuitatea serviciului furnizat, cât timp nu există contracte încheiate cu acești utilizatori. La o analiză în aparență a cadrului legal aplicabil, Înalta Curte apreciază că întreruperea furnizării serviciului aflat în discuție este abuzivă, întrucât acest fapt contravine dispozițiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 325/2006, potrivit căruia "serviciul public de alimentare cu energie termică poate fi întrerupt în următoarele condiții: în caz de forță majoră, de avarii, precum și în perioadele programate pentru revizie. Utilizatorii de energie vor fi informați în detaliu asupra condițiilor de întrerupere a serviciului public de alimentare cu energie termică". Or, în speța de față, întreruperea furnizării energiei termice pentru a obliga utilizatorii să semneze noi contracte nu se încadrează în nicio situație prevăzută de lege. Mai mult decât atât, pe aspectul analizat, instanța de control judiciar apreciază că prezintă relevanță juridică și prevederile art. 42 alin. (3) din Legea nr. 51/2006, potrivit cărora: "În cazul serviciilor furnizate/prestate prin intermediul rețelelor de conducte - alimentarea cu apă rece, canalizarea și epurarea apelor uzate, colectarea și evacuarea apelor pluviale, alimentarea cu apă caldă pentru consum, alimentarea cu agent termic pentru încălzire, - contractele de furnizare sau de prestare a serviciilor se încheie între operator și utilizator pe termen nedeterminat." Ca atare, împrejurările legate de starea de fapt și de drept nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ dedus judecății. Totodată, se cuvine a preciza și faptul că, în cadrul Dosarului nr. 6873/2/2012, a fost respinsă acțiunea în anularea Ordinului nr. 265 din 20 iunie 2012 emis de Autoritatea Națională pentru Reglementarea Serviciilor Comunitare de Utilități Publice. În speță, în raport de soluția reținută în privința condiției cazului bine justificat, instanța de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea condiției prevenirii pagubei iminente, impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, întrucât cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Față de împrejurarea că instanța de fond a interpretat în mod legal și corect dispoziția normativă anterior indicată, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ, raportat la art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.