ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2831/2018

Circumstanțele cauzei 1.1. Cererea de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2014, la data de 16.12.2014, reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PESCUIT ȘI ACVACULTURĂ a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța sa dispună: obligarea autorității publice ANPA sa încheie contractul de concesiune directă cu privire la terenurile din domeniul public al statului ce s-au aflat în exploatarea Societății comerciale B. S.A. localitatea Dunăreni, județul Dolj, din perimetrul localităților Bistreț și Cârna (fost sat Dunăreni), contract la care S.C. A. este îndrituita, sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate pentru fiecare zi de întârziere; obligarea autorității publice ANPA la plata despăgubirilor in cuantum de 1 565 000 RON, reprezentând daunele materiale suferite de S.C. A. ca urmare a neîncheierii in timp util a contractului de concesiune directa la care sunt îndreptățiți; stabilirea, prin dispozitiv, de către instanța de judecata, a unui termen de executare; în cazul în care termenul nu este respectat, aplicarea conducătorului autorității publice a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie, pe zi de întârziere, precum și plata penalităților în condițiile art. 894 din C. proc. civ. 1.

Soluția instanței de fond Prin sentința nr. 254 din data de 5 iunie 2015 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal în dosar nr. x, a fost respinsă cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură. 2. Procedura de soluționare a recursului 2.1. Cererea de recurs Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei la prima instanță in vederea rejudecării fondului. În motivarea cererii de recurs, a fost invocat faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., precum și faptul că sentința atacată a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele: Prin cererea de chemare in judecată, reclamanta a solicitat, in principal, obligarea autorității publice pârâte ANPA sa încheie un contract de concesiune directă cu privire la care reclamanta era îndreptățită, petit întemeiat pe prev. art. 2 alin. (2), art. 8 alin. (2) și art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. Reclamanta a arătat că este un investitor care a cumpărat active (diguri/amenajări piscicole) ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă aflat sub luciu de apă, aspect ce atrage incidența prev. art. 21 1 alin. (1) și (3) din Legea nr. 268/2001 și a prevederilor Capitolului IV, Secțiunea 1 din Procedura privind privatizarea societăților comerciale cu profil piscicol și a amenajărilor piscicole, concesionarea terenurilor din domeniul public al statului și vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajări piscicole. Ca urmare a celor menționate mai sus, la data de 13.01.2014, recurenta și-a manifestat, prin intermediul unei scrisori de intenție, dorința fermă de concesionare a terenurilor din domeniul public al statului ce s-au aflat in exploatarea societății comerciale B. S.A., din perimetrul localităților Bistret și Carna (fost sat Dunăreni), prin metoda atribuirii directe de la A.N.P.A. Ulterior, la data de 20.02.2013, a revenit cu o nouă adresă și a depus și la Departamentul pentru Ape, Păduri și Piscicultura o solicitare similară. Lipsa unui răspuns ferm la solicitări a determinat formularea plângerii conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, iar la această plângere, i s-a comunicat că a fost întocmită o Nota de informare privind încheierea unui contract de concesiune prin atribuire directa cu S.C. A. S.R.L., Notă ce urmează a fi analizată in ședința Comisiei de Privatizare Concesionare, împreună cu documentația înaintată de reclamantă. Având in vedere ca această ședință a Comisiei de Privatizare Concesionare nu mai avea loc, la data de 13.10.2014, reclamanta a solicitat Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale soluționarea cat mai urgentă a demersului inițiat de aceasta in vederea încheierii contractului de concesiune directă. Atitudinea adoptata de ANPA echivalează cu refuzul de a rezolva favorabil cererea. Astfel, persistența pe o durata in timp de aproape 2 (doi) ani în a nu soluționa cererea reprezintă un veritabil refuz de a o soluționa favorabil. Față de apărarea pârâtei ANPA referitoare la inexistenta Comisiei ca urmare a trecerii ANPA din subordinea MMSC in subordinea MADR începând cu luna noiembrie 2014, recurenta a arătat că anterior acestei treceri comisia a existat, iar solicitarea sa era depusă (solicitarea a fost depusa in luna ianuarie 2014, iar trecerea s-a făcut in luna noiembrie 2014) și putea fi soluționată, având in vedere ca potrivit dispozițiilor art. 3 din Anexa nr. 2 la Ordinul MMSC nr. 1408/05.06.2013: "lucrările Comisiei se desfășoară in cadrul ședințelor care se convoacă bilunar, la sediul central al Agenției. (2) Comisia se poate convoca și in ședința extraordinara de către președinte sau la cererea a cel puțin 3 membrii." Totodată, de la data întocmirii Protocolului de preluare- predare intre MMSC și MADR a trecut deja aproape un an, timp in care se putea constitui sau ar fi trebuit sa se constituie noua Comisie de privatizare -concesionare. Analizând ansamblul probator administrat in cauza, prima instanța a reținut ca in prezent nu a fost constituita comisia de privatizare și nu a fost emisa o hotărâre a acesteia asupra cererii reclamantei. Motivarea instanței este contradictorie și străină de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), deoarece nu Comisia de privatizare-concesionare încheie contractul la care reclamanta este îndrituită, cum in mod greșit reține instanța de fond, ci parata ANPA, in urma emiterii de către Comisie a unei Hotărâri. Totodată, se invocă și motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., deoarece instanța de fond a reținut greșit ca părțile nu se afla in situația premergătoare unui contract administrativ, in prezent existând doar inițiativa reclamantei. Astfel cum insasi Curtea de Apel Craiova a reținut in considerentele sentinței recurate, documentația depusa de S.C. A. S.R.L. in vederea concesionarii prin atribuire directa a fost analizată de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA, care a întocmit o Notă ce cuprinde date referitoare la situația amenajării piscicole, situația fondului funciar și calculul redevenței minime datorate, Notă ce urmează a fi analizată in ședința Comisiei de privatizare- concesionare care va emite o hotărâre. Ca urmare, părțile se afla in situația premergătoare unui contract administrativ, in prezent existând mai mult decât inițiativa recurentei, cum in mod greșit a reținut prima instanță. Cu privire la Hotărârea Comisiei de privatizare-concesionare, intimata ANPA a comunicat instanței faptul ca la această dată se fac demersuri in vederea stabilirii componenței comisiei conform art. 3 din Ordinul nr. 181/12.08.2010. Un eventual petit de obligare a comisiei să îi analizeze cererea ar fi lipsit de finalitate, cât timp temporizarea cererii sale, fără un temei legal, a deschis accesul la justiție, în condițiile art. 6 din CEDO. Recurenta a arătat că nu își poate exploata in mod legal activele de aproape 2 ani, iar statul roman și-a lăsat neexploatat terenul aflat sub luciu de apa ce face obiectul prezentului litigiu, deși putea sa încaseze o redevență. Refuzul autorității publica ANPA de a rezolva, in termenul prevăzut de lege, o cerere formulată de un particular referitoare la un drept recunoscut de lege/privitoare la încheierea unui contract administrativ se asimilează unui act administrativ unilateral in lumina prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Recurenta a invocat disp. art. 211 alin. (1) și (3), precum și ale art. 2 alin. (2) din Legea nr. 268/2001 și Procedura privind privatizarea societăților comerciale cu profil piscicol și a amenajărilor piscicole, concesionarea terenurilor din domeniul public al statului și vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajări piscicole. Recurenta a invocat dispozițiile art. 98 din cuprinsul Secțiunii 1 referitoare la inițierea procedurii de concesionare prin atribuire directă, care dispun următoarele: "Concesionarea terenurilor prin metoda atribuirii directe se poate face: din inițiativa investitorilor, persoane fizice sau juridice, romane sau străine, interesați de concesionarea terenurilor, prin depunerea unei scrisori de intenție (...) Scrisorile de intenție se vor depune la Agenția Naționala pentru Pescuit și Acvacultura". In aceeași Secțiune 1 se mai arată următoarele: "Concesionarea terenului prin metoda atribuirii directe se face fara întocmirea unui studiu de oportunitate sau caiet de sarcini și fara nicio forma de publicitate, prin atribuire directa cumpărătorului de active(amenajări piscicole)". Atunci când a reglementat posibilitatea concesionarii terenurilor prin metoda atribuirii directe cumpărătorului de active/amenajări piscicole, legiuitorul a avut in vedere interdependența utilizării acestor bunuri imobile. Astfel, cele patru diguri/amenajări piscicole se afla in apa și nu pot fi exploatate/utilizate decât împreuna cu terenul aferent, respectiv cu terenul aflat sub luciu de apa pe care il compartimentează in bazine piscicole. Totodată, Statul Roman - proprietarul terenului aflat sub luciu de apa, nu poate exploata acest teren decât folosindu-se de digurile aflate pe acesta. Legătura strânsa intre activele proprietatea recurentei și terenul pe care acestea se afla și posibilitatea utilizării doar împreuna a acestor bunuri, a determinat legiuitorul sa reglementeze, prin dispozițiile sus citate, ca intr-o astfel de situație terenul cu destinație agricola sa fie atribuit direct spre concesionare investitorului care a cumpărat active ce implica necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricola, teren ce poate fi și aflat permanent sub luciu de apa, cum este cazul în speța. In drept, au fost invocate prevederile art. 6 din CEDO, art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. Cererea de recurs a fost timbrată cu 200 RON taxă judiciară de timbru conform art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013. 2.2. Întâmpinarea Intimata Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele: Cum în mod corect a reținut instanța de fond, părțile nu se află în faza premergătoare unui contract administrativ, ci există doar manifestarea de voință a recurentei în acest sens prin scrisoarea de intenție transmisă de recurentă în data de 13.01.2014, răspunsurile intimatei la solicitarea recurentei neputând fi asimilate unui act administrativ, ce ar produce efecte juridice în mod direct asupra celui căruia i se adresează, fiind doar o operațiune administrativă care nu produce efecte juridice, respectiv o simplă exprimare a unei opinii din partea unei instituții publice. Tocmai diferența dintre un act administrativ, care este indubitabil un act juridic și răspunsul autorității, care nu este altceva decât o operațiune tehnico-administrativă, este importantă în speța dedusă judecății, în condițiile în care instanța nu poate controla pe calea acțiunii directe decât actele administrative atacate in justiție. Intr-un asemenea caz, controlul asupra operațiunilor administrative se face numai in subsidiar, în cadrul controlului pe care instanța judecătorească îl exercită asupra actului administrativ atacat și numai în legătura cu acesta. În lipsa emiterii unei hotărâri, instanța nu are competența de a aproba încheierea unui contract în acest sens, nefiind parcursă etapa exprimării organului colegial, comisia având atribuția de verificare a celor solicitate de reclamantă privind încheierea contractului. Or, în cauză, unul din obiectele acțiunii îl constituie obligarea intimatei la încheierea contractului prin substituirea voinței sale, iar nu obligarea sa la a soluționa cererea reclamantei. În condițiile în care nu și-au exprimat opțiunea în ceea ce privește solicitarea reclamantei, instanța nu se poate substitui voinței organului colegial și să dispună direct încheierea contractului menționat, procedura administrativă neputând fi înlocuită cu procedura judiciară, cu atât mai mult cu cât nu există în prevederile O.U.G. nr. 23/2008 nicio prevedere legală care să stipuleze obligația sa de a încheia un astfel de contract. 2.

Răspunsul la întâmpinare Recurenta S.C. A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimată. În motivarea răspunsului, s-au arătat următoarele: Nu există nicio justificare rezonabilă pentru nesoluționarea cererii de peste 2 (doi) ani și pentru a face distincție între persoanele care au primit un răspuns in termen legal și persoanele care nu primesc un astfel de răspuns un termen îndelungat, ca urmare a încălcării obligației autorității publice de a răspunde, fara nici un temei legal. Administratorul terenului vizat de prezentul litigiu nu-și poate invoca propria culpa față de neîncheierea in timp util a contractului de concesiune directa cu privire la care proprietarul amenajărilor piscicole este legal îndreptățit, iar instanța de fond nu ar fi trebuit sa permită ca aceasta atitudine de pasivitate a paratei intimate sa persiste, atât cu consecința prejudicierii patrimoniului său, cat și cu consecința prejudicierii patrimoniului statului roman prin neîncasarea redevenței pentru terenul aflat sub luciu de apa. 2.

Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 12 iulie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din 2 noiembrie 2017, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului întocmit în cauză, că cererea de recurs formulată îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință a declarat recursul ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ. și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. 2.

Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.: Recurenta a invocat faptul că motivarea instanței este contradictorie și străină de natura cauzei, deoarece nu Comisia de privatizare-concesionare încheie contractul la care reclamanta este îndrituită, cum in mod greșit reține instanța de fond, ci parata ANPA, in urma emiterii de către Comisie a unei Hotărâri. Prima instanță a reținut faptul că reclamanta a solicitat în principal obligarea ANPA să încheie contractul de concesiune directă, însă în prezent nu s-a emis o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, organ colegial care are atribuția de a încheia contracte privind privatizarea, concesionarea, arendarea. În lipsa emiterii unei hotărâri, prima instanță a reținut că nu are competența de a aproba încheierea contractului, nefiind parcursă etapa exprimării opțiunii organului colegial. Așadar, comisia are atribuția de verificare a celor stabilite în notă privind încheierea contractului, respectiv datele referitoare la situația amenajării piscicole, situația fondului funciar și calculul redevenței minime datorate. Înalta Curte reține că nu poate fi, astfel, identificată nicio contradicție în cuprinsul motivării sentinței, prima instanță reținând în mod corect atribuțiile comisiei de privatizare-concesionare și pe cele ale ANPA. Astfel, considerând că sunt respectate cerințele unei motivări logice și conforme cu cele solicitate, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestui motiv de recurs. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.: În esență, recurenta a invocat greșita aplicare a legii, prin aceea că instanța de fond a reținut în mod eronat faptul că părțile nu se aflau in situația unor acte juridice premergătoare încheierii unui contract administrativ; se critică faptul că prima instanță ar fi reținut doar existența unei inițiative a reclamantei, fără vreo manifestare de voință a pârâtei pentru a se putea considera că existau acte premergătoare încheierii unui contract. Înalta Curte constată că recursul este nefondat, în mod corect reținând prima instanță faptul că, față de petitul acțiunii așa cum a fost formulată de către reclamantă, obligarea la încheierea contractului de concesiune directă nu putea fi admisă de instanță. Astfel, cum ambele părți admit, nu a fost emisă o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, acesta fiind organul colegial care avea ca atribuție încheierea contractului în litigiu. Nefiind epuizată etapa administrativă a exprimării opțiunii de către acest organ administrativ, nu se putea proceda la suplinirea judiciară a consimțământului organului administrativ. În ceea ce privește cadrul legislativ pe care s-a întemeiat solicitarea recurentei-reclamante, conform prev. art. 21 1 alin. (1) și (3) din Legea nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și privată a statului cu destinație agricolă și înființarea Agenției Domeniilor Statului: "(1) Terenurile cu destinație agricolă, care nu fac parte din capitalul social al societăților comerciale prevăzute la art. 1 și art. 2 alin. (1), vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă, astfel cum este definit la art. 2 alin. (2). (...) (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică și investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active de la societățile comerciale ce dețin în administrare terenuri agricole sau aflate permanent sub luciu de apă." Conform Capitolului IV, Secțiunea 1 din Procedura privind privatizarea societăților comerciale cu profil piscicol și a amenajărilor piscicole concesionarea terenurilor din domeniul public al statului și vânzarea terenurilor din domeniul privat al statului pe care sunt amplasate amenajările piscicole, emisă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale-Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură: "Concesionarea terenului prin metoda atribuirii directe se face fără întocmirea unui studiu de oportunitate sau caiet de sarcini și fără nicio forma de publicitate, prin atribuire directă cumpărătorului de acțiuni ale societăților comerciale cu profil piscicol, sau active (amenajări piscicole). Art. 98. Inițierea procedurii de concesionare prin atribuire directe Concesionarea terenurilor prin metoda atribuirii directe se poate face: - din inițiativa investitorilor, persoane fizice sau juridice, române sau străine interesați de concesionarea terenurilor, prin depunerea unei scrisori de intenție; - din inițiativa concedentului, prin notificarea persoanelor fizice sau juridice, române sau străine deținătoare de active sau acțiuni și beneficiarii unor contracte de leasing imobiliar cu clauză irevocabilă de vânzare active, arendă sau asociere în participațiune, încheiate cu A.N.P.A. Scrisoarea de intenție va cuprinde datele de identificare a investitorului, manifestarea fermă și serioasă a intenției de concesionare și obiectul concesiunii." Conform prev. art. 99 din aceeași Procedură, intitulat "Organizarea și desfășurarea concesionării prin metoda atribuirii directe": "Documentația depusă în vederea concesionarii prin atribuire directa, va fi analizata de Serviciul privatizare concesionare A.N.P.A. Serviciul de privatizare concesionare verifică și analizează documentele de participare. Lipsa unui document sau existența unor documente incomplete, va atrage după sine amânarea analizei dosarului pâna la completarea sa de către proprietarul de acțiuni sau active completării dosarului. Serviciul privatizare concesionare va supune aprobării Comisiei de privatizare concesionare din cadrul ANPA, Nota privind încheierea contractului de concesiune prin metoda atribuirii directe. Nota va cuprinde date referitoare la situația amenajarii piscicole, situația fondului funciar și calculul redevenței minime datorate (Anexa 1 la prezenta procedură). În baza hotărârii emise de Comisia de privatizare concesionare, Serviciul privatizare concesionare va intocmi contractul de concesiune directă. Conform art. 100, intitulat "Încheierea contractului de concesiune prin metoda atribuirii directe": "Serviciul privatizare concesionare, în baza documenației transmise de concesionar, va completa Contractul de concesiune - modelul cadru inclusiv anexele care fac parte integrantă din contract: - Anexa 1 - Program investițional; - Anexa 3 - Categorii de teren; - Anexa 5 -Planul de populare; - Anexa 6 - Convenția. Serviciul privatizare concesionare, notifică concesionarul să se prezinte la sediul A.N.P.A. pentru semnarea contractului de concesionare în termen de max. 20 zile lucrătoare de la dat înregistrării Hotărârii de aprobare a concesionării de către Comisia de privatizare concesionare la Serviciul privatizare concesionare din cadrul ANPA. Dacă la expirarea acestui termen, concesionarul nu se prezintă sau refuză semnarea contractului, acesta pierde valoarea redevenței platită in avans, iar terenul va fi scos la licitație." Astfel cum a reținut prima instanță in considerentele sentinței recurate, documentația depusa de recurenta-reclamantă in vederea concesionarii prin atribuire directa a fost analizată de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA, care a întocmit o Notă ce cuprinde date referitoare la situația amenajării piscicole, situația fondului funciar și calculul redevenței minime datorate, Notă ce ar fi trebuit să fie analizată in ședința Comisiei de privatizare- concesionare care va emite o hotărâre. Această Notă emisă de Serviciul de privatizare concesionare al ANPA nu a fost depusă la dosarul cauzei, deși instanța de recurs a acordat un termen în acest sens, dar existența ca atare a acestui înscris nu a fost contestată de către intimata-pârâtă . În ceea ce privește natura juridică a acestei Note, în mod cert aceasta reprezintă doar un act premergător ce constată anumite aspecte de fapt (date referitoare la situația amenajării piscicole, situația fondului funciar și calculul redevenței minime datorate), fără a îngloba un acord al intimatei-pârâte sau a produce consecințe juridice de sine stătătoare. Această Notă ar fi reprezentat, alături de cele depuse de recurenta-reclamantă conform art. 98 din Procedură, o parte a documentației administrative ce urma a fi supusă analizei Comisiei de privatizare- concesionare. În ceea ce privește modul de funcționare al Comisiei de privatizare-concesionare, prin Ordinul nr. 181/12.08.2010 emis de MADR a fost înființată această comisie în cadrul MADR și aceasta urma, în termen de 15 zile de la înființare, să adopte Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 317/2009 pentru aprobarea O.U.G. nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura în ceea ce privește privatizarea societăților comerciale cu profil piscicol. Prin Ordinul nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, a fost înființată Comisia de privatizare a societăților comerciale cu profil piscicol, a amenajărilor piscicole și de concesionare a terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole în cadrul MMSC (ca urmare a trecerii ANPA de la MADR la MMSC), iar componența nominală a comisiei urma să fie aprobată prin decizie a președintelui Agenției. Conform art. 7 din acest ordin, la data intrării în vigoare a Ordinului nr. 140/2013 și-a încetat aplicabilitatea Ordinul nr. 181/2010. Din situația de fapt reținută de prima instanță, rezultă că recurenta a adjudecat la data de 20.12.2013 bunurile debitoarei S.C. B. S.A., respectiv, dig l Bistret, dig 2 Bistret, dig 1 Dunăreni și dig 2 Dunăreni (conform actului de adjudecare nr. x/20.12.2013, iar Scrisoarea de intenție astfel cum era cerută de Procedură, a fost înregistrată sub nr. x, sub imperiul Ordinului nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice. Prin O.U.G. nr. 56 din 10 septembrie 2014, Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a trecut înapoi din subordinea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Prin înscrisul de la dosar fond, se arată de către intimata-pârâtă că în aprilie 2015 se făceau demersuri în vederea stabilirii componenței comisiei conform Ordinului nr. 181/2010 pentru punerea în aplicare a dispozițiilor legii privind privatizarea societăților comerciale cu profil piscicol și amenajărilor piscicole pe care le are în portofoliu, dar că intimata ANPA nu se află în culpă cu privire la procesul de concesionare al terenurilor proprietate publică și privată a statului, deoarece aceasta este obligată să urmeze dispozițiile din Protocolul de predare-preluare încheiat între Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice și Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale. Astfel, recurenta a depus scrisoarea de intenție în ianuarie 2014, dată la care ANPA funcționa în cadrul MMSC; în perioada ianuarie- noiembrie 2014, nu s-a întrunit comisia corespunzătoare din cadrul MMSC pentru analiza cererii sale; din noiembrie 2014, ANPA a trecut înapoi la MADR, trebuind a se proceda la reînființarea comisiei de privatizare-concesionare, comisie ce fusese desființată prin efectul Ordinului nr. 1408/05.06.2013 emis de Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice. Față de apărarea pârâtei ANPA referitoare la inexistenta Comisiei ca urmare a trecerii ANPA din subordinea MMSC in subordinea MADR începând cu luna noiembrie 2014, recurenta a arătat că anterior acestei treceri, comisia a existat, iar solicitarea sa era depusă (solicitarea a fost depusa in luna ianuarie 2014, iar trecerea s-a făcut in luna noiembrie 2014) și putea fi soluționată, având in vedere ca potrivit dispozițiilor art. 3 din Anexa nr. 2 la Ordinul MMSC nr. 1408/05.06.2013: "lucrările Comisiei se desfășoară in cadrul ședințelor care se convoacă bilunar, la sediul central al Agenției. (2) Comisia se poate convoca și in ședința extraordinara de către președinte sau la cererea a cel puțin 3 membri." Cu privire la aceste susțineri, Înalta Curte constată că, deși în mod evident Comisia din cadrul MMSC a avut la dispoziție un interval de timp suficient pentru a soluționa cererea recurentei, aceasta nu și-a îndeplinit atribuțiile legale de întrunire a comisiei de privatizare a societăților comerciale cu profil piscicol și de analizare a scrisorii de intenție depuse de recurentă; neîndeplinirea atribuțiilor de către comisie a dus la nefinalizarea în termenul legal a procedurii administrative la sfârșitul căreia recurenta putea avea speranța de a încheia contractul administrativ de concesiune. Cu toate acestea, procedând mai departe la analiza consecințelor juridice ce pot fi deduse dintr-o asemenea nerespectare a unor obligații certe și de rezultat, față de natura juridică a Notei ce reprezenta doar un act premergător și față de lipsa unei norme legale care să permită acest lucru, instanța nu poate suplini lipsa consimțământului intimatei prin obligarea sa la încheierea contractului de concesiune. În speță, nu se poate reține existența actului administrativ asimilat (prin refuz nejustificat), care poate fi constatat doar în situația refuzului de a emite un act administrativ unilateral; în cazul contractului administrativ, refuzul de încheiere poate fi sancționat prin obligarea la încheierea contractului doar în situația unei prevederi legale exprese, prevedere neexistentă în cauza de față. Totodată, recurenta a mai susținut că de la data întocmirii Protocolului de preluare- predare intre MMSC și MADR (noiembrie 2014) a trecut deja aproape un an, timp in care se putea constitui sau ar fi trebuit sa se constituie noua Comisie de privatizare -concesionare. Din Raportul de control al ministrului delegat din cadrul Departamentului pentru Ape, Păduri și Piscicultură întocmit la data de 10.11.2014, reiese că până la data controlului nu au fost inventariate terenurile aflate sub luciu de apă, precum și alte terenuri aferente acestora, aflate în administrarea ANPA. În concluzie, pe de o parte, deși recurenta a urmat etapele cerute de Procedură (a depus scrisoarea de intenție și documentația solicitată), nu a obținut, la data judecării prezentului recurs, analiza Comisiei de privatizare-concesionare, cu toate că aceasta, conform Regulamentului de organizare și funcționare a Comisiei, lucrările acesteia se desfășoară bilunar; pe de altă parte, această comisie a susținut că nu s-a putut întruni, cel puțin din noiembrie 2014, din cauza necesității clarificării inventarului terenurilor aflate sub luciu de apă, precum și a altor terenuri aferente acestora, aflate în administrarea ANPA. Astfel, la data depunerii scrisorii de intenție, ANPA funcționa în cadrul Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice, moment la care era aplicabil Ordinul nr. 1408/05.06.2013; ca urmare a Protocolului din noiembrie 2014, încheiat în baza O.U.G. nr. 56/2014 privind trecerea ANPA din subordinea Ministerului Mediului și Schimbărilor Climatice în subordinea Ministerului Agriculturii și Dezvoltării Rurale, Ordinul nr. 1408/2013 a devenit caduc. Recurenta a susținut că prin caducitatea acestuia, s-a reactivat Ordinul nr. 181/2010 al MADR, aspect ce nu poate fi susținut din punct de vedere al efectelor actelor administrative, trecerea înapoi a structurii ANPA la MADR necesitând o nouă emitere a unui ordin de înființare a comisiei. Prin notele de ședință depuse în recurs, intimata a sugerat că oricum recurenta nu putea beneficia de încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă, deoarece concesionarea terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole se face conform prevederilor O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, acest act normativ neprevăzând atribuirea directă a contractelor de concesiune în virtutea faptului că au fost achiziționate activele piscicole. Având în vedere faptul că la momentul depunerii scrisorii de intenție, regimul juridic aplicabil contractelor de concesiune nu reglementa și instituția atribuirii directe, solicitarea reclamantei nu putea fi soluționată favorabil; în vederea instituirii procedurii de atribuire directă a contractelor de concesiune, instituția intimată a făcut demersuri în Parlament având ca finalitate adoptarea Legii de aprobare a O.U.G. nr. 85/2016 de modificare a O.U.G. nr. 23/2008, lege care face obiectul unei obiecții de neconstituționalitate formulată de Președintele României. Înalta Curte constată că prin Decizia nr. 312/2018 din 9 mai 2018 a fost admisă obiecția de neconstituționalitate și s-a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor Legii privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura, în ansamblul său. La paragraful 50 al deciziei amintite, s-au reținut următoarele: "Aplicând considerentele de principiu rezultate din jurisprudența Curții Constituționale referitoare la criteriile esențiale ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru respectarea principiului bicameralismului, Curtea constată că modificările și completările pe care Camera Deputaților le-a adus propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată se raportează la materia avută în vedere de inițiator, și anume aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2016. Însă, deși ambele forme adoptate de cele două Camere ale Parlamentului vizează aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2016, Camera decizională, Camera Deputaților, a adus modificări și completări care nu se circumscriu reglementărilor avute în vedere de prima Cameră sesizată. Astfel, Camera decizională a introdus în Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 85/2016 dispoziții referitoare la concesionarea terenurilor pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum și a terenurilor aferente acestora, stabilind, la art. I pct. 7, că terenurile pe care sunt amplasate amenajările piscicole, precum și terenurile aferente acestora, din domeniul public/privat al statului, vor fi atribuite direct spre concesionare investitorilor care au cumpărat acțiuni sau active ce implică necesitatea exploatării unui teren cu destinație agricolă, cu obligativitatea menținerii obiectului de activitate al exploatării piscicole pe perioada concesionării. De asemenea, a fost introdusă o nouă atribuție a ANPA, și anume privatizarea societăților reglementate de Legea nr. 31/1990, cu profil piscicol, și a amenajărilor piscicole pe care le are în portofoliu, în conformitate cu prevederile Legii nr. 268/2001 cu privire la vânzarea acțiunilor și activelor. Așadar, în Camera decizională s-au adus modificări referitoare la regimul juridic al unor terenuri pe care sunt amplasate amenajările piscicole, preluate de la ADS, aparținând domeniului public și privat al statului." Astfel, se invocă faptul că deși intimata-pârâtă nu a soluționat în termen cererea recurentei-reclamante și nu i-a emis un refuz motivat, în lipsa cadrului legislativ corespunzător (care, după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 54/2006, nu mai permitea expres concesionarea sub forma atribuirii directe, prin modificările preconizate prin Lege privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 85/2016 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 23/2008 privind pescuitul și acvacultura urmărindu-se tocmai introducerea acestei posibilități legale), cererea sa nu putea fi admisă. Înalta Curte constată că existența sau nu a unui cadru legislativ (eventual, modul de aplicare a Legii nr. 268/2001 după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 54/2006) care să permită admiterea cererii recurentei și încheierea contractului de concesiune prin atribuire directă reprezintă aspecte colaterale ce nu duc la rezolvarea prezentei spețe, câtă vreme organul administrativ nu și-a exprimat în mod oficial, prin acte administrative tipice, poziția față de aceste probleme. Ceea ce este esențial în cauza de față este că, față de petitul acțiunii așa cum a fost formulată de către reclamantă, obligarea la încheierea contractului de concesiune directă nu putea fi admisă de instanță, nefiind emisă o hotărâre de către comisia de privatizare-concesionare, acesta fiind organul colegial care avea ca atribuție încheierea contractului în litigiu. Nefiind epuizată etapa administrativă a exprimării opțiunii de către acest organ administrativ, nu se putea proceda la suplinirea judiciară a consimțământului organului administrativ. Chiar și constatând faptul că neîndeplinirea atribuțiilor de către comisie a dus la nefinalizarea în termenul legal a procedurii administrative ce putea naște speranța de a încheia contractul administrativ de concesiune, față de lipsa unei norme legale care să permită acest lucru, instanța nu poate suplini lipsa consimțământului intimatei prin obligarea sa la încheierea contractului de concesiune. În speță, nu se poate reține existența actului administrativ asimilat (prin refuz nejustificat), care poate fi constatat doar în situația refuzului de a emite un act administrativ unilateral; în cazul contractului administrativ, refuzul de încheiere poate fi sancționat prin obligarea la încheierea contractului doar în situația unei prevederi legale exprese, prevedere inexistentă în cauza de față. Astfel, Înalta Curte reține că în mod corect a statuat prima instanță cu privire la imposibilitatea juridică de a suplini consimțământul intimatei, în lipsa unei analize concrete a cererii recurentei, instanța de contencios administrativ putând doar să verifice dacă un anumit act administrativ a fost emis cu abuz de putere. 2.

Temeiul procesual al soluției date recursului În temeiul art. 497 din C. proc. civ. coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. și cu trimitere la prev. art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.