ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 454/2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 8 martie 2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. SRL prin administrator judiciar, în contradictoriu cu Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (AFIR), a solicitat anularea Deciziei de soluționare a contestației nr. 965 din 11 ianuarie 2016, anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare încheiat la data de 2 decembrie 2015 și înregistrat sub numărul 45791 din 8 decembrie 2015 și obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința civilă nr. 162 din 28 septembrie 2016, Curtea de Apel Iași a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. SRL prin administrator judiciar, în contradictoriu cu Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale și, în consecință, a dispus anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 și a Deciziei de soluționare a contestației nr. 965 din 11 ianuarie 2016.

Împotriva Sentinței civile nr. 162 din 28 septembrie 2016, pronunțată de instanța de fond a declarat recurs pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

Recurenta apreciază că sentința a fost pronunțată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material respectiv a dispozițiilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, a H.G. nr. 224/2008 și a Ghidului Solicitantului în ceea ce privește condițiile de acordare a fondurilor nerambursabile prin FEADR, motiv de recurs ce se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.:

În acest sens arată că, un prim motiv de recurs vizează reținerea instanței în sensul că "în mod nejustificat considera parata ca starea de insolvența a reclamantei reprezintă în sine un motiv suficient pentru constatarea existentei unei nereguli", reținere pe care o apreciază ca fiind netemeinică și nelegală

Astfel, insolvența este acea stare a patrimoniului debitorului care se caracterizează prin insuficiența fondurilor bănești disponibile pentru plata datoriilor certe, lichide și exigibile. Aceasta stare de fapt rezultă din extrasul Sentinței nr. 789 din 23 aprilie 2015 în Dosarul nr. x/2015 aflat pe rolul Tribunalul Iași, prin care instanța a dispus deschiderii procedurii insolvenței la cererea unui creditor. Odată cu deschiderea procedurii de insolvență la S.C. A. SRL, condițiile de selectare și criteriile de eligibilitate nu mai sunt îndeplinite.

Pentru a accesa finanțarea nerambursabilă SC A. SRL a previzionat, încă din faza de Cerere de Finanțare, că va avea performanțe economice care să îi permită îndeplinirea tuturor criteriilor de eligibilitate. În baza memoriului justificativ și a planului de afaceri pe care beneficiarul l-a depus la dosarul Cererii de Finanțare, acestuia i s-a acordat un punctaj prin care a fost declarat eligibil și selectat în detrimentul altor solicitanți.

Prin intrarea în starea de insolvență beneficiarul nu se mai afla în progres economic ci este în declin economic în situația încălcării criteriilor de eligibilitate, situație care îl obligă la restituirea întregii finanțări de care a beneficiat în cadrul contractului de finanțare.

Prin urmare, de la data intrării în insolvență, beneficiarul SC A. SRL nu mai respectă regulile de finanțare impuse și asumate de beneficiar, respectiv nu mai îndeplinește criteriile de eligibilitate care trebuie menținute pe toată durata de valabilitate a contractului de finanțare, acela de a nu intra în insolvență/faliment.

Mai mult, SC A. SRL nu mai respectă prevederile Fisei Tehnice a Măsurii 121 din PNDR 2007 - 2013 referitoare la "Descrierea tipului de beneficiari" conform cărora "Un beneficiar care a îndeplinit condițiile de eligibilitate și de selecție prevăzute în aceasta fisa este considerat ca îndeplinește condițiile prevăzute la art. 51, alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006".

Menționează ca art. 51, alin. (3) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 prevede următoarele:

"(3) Fondurile investesc sau furnizează garanții întreprinderilor la înființarea acestora, la demararea sau extinderea lor, numai în activitatea pe care gestionarii fondului le considera parțial viabile. Evaluarea viabilității economice tine seama de toate sursele de venit ale întreprinderilor în cauza. Fondurile nu pot investi, nici furniza garanții întreprinderilor aflate în dificultate în sensul orientărilor comunitare privind ajutoarele de stat pentru salvarea sau restructurarea întreprinderilor aflate în dificultate".

În condițiile în care obiectul contractului de finanțare îl reprezintă acordarea unei finanțări publice nerambursabile (parte de la bugetul de stat, parte de la bugetul Comisiei Europene), acest fapt determină aplicarea unor reguli stricte în ceea ce privește realizarea proiectului propus spre finanțare, reguli a căror respectare trebuie verificată de către însuși beneficiar.

Această obligație rezultă chiar din redactarea art. 11 alin. (3) "încetarea contractului" din Anexa I la contract care dispune:

"11 alin. (3) În cazul constatării unei nereguli cu privire la încheierea ori executarea contractului, inclusiv în cazul în care beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței, precum și în situația în care Autoritatea Contractantă constată că cele declarate pe proprie răspundere de beneficiar, prin reprezentanții săi, nu corespund realității sau documentele/autorizațiile/avizele depuse în vederea obținerii finanțării nerambursabile sunt constatate ca fiind neadevărate/false/incomplete/expirate/inexacte/nu corespund realității, Autoritatea Contractantă poate înceta valabilitatea Contractului, de plin drept, printr-o notificare scrisă adresată beneficiarului, fără punere în întârziere, fără nicio altă formalitate și fără intervenția instanței judecătorești".

Învederează instanței de recurs că aceste obligații contractuale au fost omise de instanța de fond care înțelege doar a se limita la definiția nereguli, fără a face o coroborare cu prevederile art. 11 alin. (3) din Anexa I la contractul de finanțare, nereținând faptul că încă de la semnarea contractului de finanțare beneficiara și-a asumat faptul că autoritatea contractantă va proceda la emiterea de titluri executorii în situația constatării unei nereguli atunci când "beneficiarul este declarat în stare de incapacitate de plată sau a fost declanșată procedura insolvenței" împotriva acestuia.

În plus, faptul că insolvența este o neregulă rezultă dintr-o simplă analiză a dispozițiilor art. 36 din Legea nr. 85/2014 din care rezultă faptul că autoritatea contractantă este obligată să demareze activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare prevăzută de ordonanță de urgență pentru sumele acordate în cadrul contractului, pentru beneficiarii față de care s-a dispus măsura deschiderii procedurii de insolvența.

Așadar, intrarea în stare de insolvența a beneficiarului de fonduri prin PNDR precum și înstrăinarea bunurilor ce fac obiectul proiectului finanțat (achiziționate, construite, modernizate) reprezintă neregulă, fiind stipulată cu strictețe sancțiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituire și recuperare de debit potrivit legislației aplicabile creanțelor bugetare

Pe de altă parte, recurenta arată că și în situația în care s-ar derula procedura de reorganizare, poate avea loc o eventuală înstrăinare a bunurilor ce fac obiectul proiectului finanțat, înstrăinare ce reprezintă neregulă, respectiv încălcări ale clauzelor contractuale și ale legii speciale în domeniu, fiind stipulată sancțiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituire și recuperare debit potrivit legislației aplicabile creanțelor bugetare.

Este suficientă o schimbare a situației financiare a proiectului asumat de beneficiarul fondurilor europene, respectiv deschiderea procedurii generale a insolvenței asupra beneficiarului, pentru ca instituția să procedeze la demararea procedurilor de recuperare a ajutorului financiar acordat.

Așadar beneficiara a intrat în insolvență ca urmare a încetării de plăți rezultând clar încălcarea contractului de finanțare, pe perioada de valabilitate a acestuia, respectiv a încălcării criteriilor de eligibilitate și de selecție asumate la momentul depunerii cererii de finanțare, A.F.I.R. a considerat în mod temeinic și legal că suma decontată SC A. SRL neeligibilă.

Menționează că scopul unui proiect finanțat prin fonduri nerambursabile este acela de a fi producător de venituri, de a crea și menține locuri de muncă în mediul rural, astfel că intrarea în insolvență a unui beneficiar atrage în mod clar nedemonstrarea viabilitatea economico-financiară, respectiv nu atinge obiectivele pentru care s-a acordat ajutorul financiar nerambursabil prin Program FEADR, împotriva beneficiarului fiind deschisă procedura de insolvență, încălcându-se prevederile legale și contractuale asumate, s-a constatat că sumele plătite până la momentul controlului au fost achitate necuvenit.

Potrivit declarațiilor atașate cererii de finanțare, debitorul s-a angajat să desfășoare proiectul pe proprie răspundere, cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență în conformitate cu cele mai bune practici în domeniu conform art. 1 din Anexa I - Prevederi Generale din contract, iar începerea procedurii de insolvență contravine condițiilor care au stat la baza finanțării, nemaifiind îndeplinite criteriile de eligibilitate prevăzute în contractul dintre părți, cu atât mai mult cu cât beneficiarul nu trebuia să înregistreze pierderi financiare sau datorii restante la bugetul de stat și bugetele locale, aspect nereținut și de instanța de fond.

Așadar, trebuie ținut cont de faptul că măsura deschiderii insolvenței a intervenit ca urmare a obligațiilor fiscale cumulate de reclamantă.

Așa cum a arătat și în fața instanței de fond, insolvența este consecința unui șir de nereguli respectiv, încălcarea prevederilor contractului de finanțare și ale prevederilor PNDR 2007 - 2013, Măsura 121, prin nerespectarea condițiilor de eligibilitate, motiv pentru care se impune restituirea sumelor plătite de Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale în cadrul contractului de finanțare.

Un alt motiv de recurs vizează reținerea instanței în sensul că ... "este necesara îndeplinirea unor condiții cumulative pentru a constata ca suntem în situația unei nereguli. Or autoritatea publica pârâtă nu a invocat și nu a probat îndeplinirea acestor condiții".

Recuperarea prejudiciului stabilit în sarcina reclamantei este obligatorie pentru derularea PNDR prin FEADR în condițiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta și ratificate de Guvernul României, precum și pentru o judicioasă și legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate.

Potrivit art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, "neregularitate" înseamnă orice încălcare a unei dispoziții a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

În același sens sunt și prevederile art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care definește "Neregula".

Totodată, au fost încălcate dispozițiile art. 16 alin. (1) și (3) "Nereguli, sume necuvenite și restituirea finanțării" din Anexa I (Prevederi Generale) a contractului de finanțare. Încetarea investiției finanțate prin PNDR 2007 - 2013, respectiv nefolosirea obiectivelor finanțate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanțate în cadrul FEADR reprezintă nereguli - încălcări ale clauzelor contractului de finanțare și ale legii speciale în domeniu, pentru acestea fiind stipulată sancțiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituire și recuperare de debit potrivit legislației aplicabile creanțelor bugetare, așa cum rezultă din dispozițiile contractuale mai sus menționate.

Prejudiciul produs se materializează în afectarea intereselor financiare ale Uniunii, iar prin adoptarea diverselor reglementări în materia gestionării fondurilor europene, intenția legiuitorului a fost să se asigure ca cheltuielile efectuate de Uniunea Europeană în contextul fondurilor structurale să fie strict limitate la agenții care respectă normele de drept al Uniunii și să nu fie utilizate pentru a finanța activități care sunt contrare acestuia. În acest sens, recurenta invocă mai multe hotărâri ale CJUE potrivit cărora, statele membre au obligația să ia măsurile necesare pentru verificarea faptului că acțiunile finanțate din fondurile finanțate cu contribuția Uniunii au fost desfășurate corect, pentru prevenirea și cercetarea neregulilor și pentru recuperarea fondurilor pierdute ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe.

Nefolosirea obiectivelor finanțate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanțate în cadrul FEADR reprezintă nereguli - încălcări ale clauzelor contractului de finanțare și ale legii speciale în domeniu, pentru acestea fiind stipulată sancțiunea de declarare ca neeligibilă a cheltuielilor aferente și declanșarea procedurii de constituire și recuperare de debit potrivit legislației aplicabile creanțelor bugetare, așa cum rezultă din dispozițiile contractuale mai sus menționate.

Concluzionează că producerea unei nereguli în utilizarea fondurilor europene. acționează cu prioritate clauza de salvgardare a bugetului UE, fără să fie necesară existența unui prejudiciu concret asupra bugetului UE iar obligația de recuperare a fondurilor nerambursabile intervine automat, la constatarea neregulilor sau fraudelor, fără a fi necesară demonstrarea vreunui prejudiciu, singura condiție impusă fiind aceea de a se stabili în sarcina beneficiarei o neregulă în derularea contractului de finanțare, ca urmare a unei acțiuni culpabile a beneficiarei.

Un alt motiv de recurs vizează reținerea instanței în sensul că "autoritățile competente cu gestionarea fondurilor europene, în activitatea lor de control în baza art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, nu pot considera ab initio că intrarea în insolvență este o nerespectare a dispozițiilor contractuale care atrage de plano reținerea comiterii unei abateri", motivare pe care o apreciază ca fiind neîntemeiată.

În acest sens, recurenta consideră că, deși instanța de fond reține Decizia nr. 342 din 24 septembrie 2013 pronunțată de Curtea Constituțională, totuși apreciază că obligația de stabilire a creanțelor în sarcina beneficiarei este doar o activitate subsecventă deși prin această decizie a fost respinsă ca neîntemeiată excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, și se menține măsura de constatare a neregulilor așa cum sunt impuse de art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011.

În plus, instanța de fond a reținut în mod eronat că prevederile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 stabilesc două obligații distincte în sarcina autorității contractante, de demarare a activității de constatare și de stabilire a creanțelor bugetare deși, dintr-o simplă analiză a textului de lege rezultă că prin acesta se impun trei condiții imperative ce trebuie îndeplinite în mod cumulativ, iar nu aleatoriu, respectiv:

- Constatarea existenței stării de insolvență a beneficiarului, în temeiul Legii nr. 85/2014;

- Demararea activității de control de constatare a nereguli de insolvență;

- Stabilirea creanțelor bugetare pentru sumele acordate în cadrul contractului.

Învederează instanței că obligația instituției de a proceda la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor care nu respectă criteriilor de eligibilitate asumate prin cererea de finanțare rezultă din art. 6 din O.U.G. nr. 66/2011.

Așadar, instituția este obligată să procedeze la recuperarea sumelor acordate beneficiarilor culpabili de nerespectarea clauzelor contractuale asumate, insolvență reprezentând neregulă, iar fondurile provenite din contribuția comunitară nerecuperate de la beneficiarii culpabili ajungând să greveze bugetul României.

O altă critică vizează reținerea instanței de fond în sensul că "Nici trimiterile făcute la dispozițiile art. 11 din Anexa I CI. I a contractului nu pot fi primite în condițiile în care astfel de clauze sunt nule de drept potrivit disp. art. 123 din Legea nr. 85/2014" și o apreciază ca fiind netemeinică și nelegală întrucât, în speță nu s-a dispus măsura încetării contractului de finanțare având în vedere interdicția impusă de Legea nr. 85/2014 în sensul că se vor considera menținute la data deschiderii procedurii contractele în derulare.

Totuși, prin procesul-verbal contestat, cap. 8, reclamanta a fost avertizată că în cazul în care față de aceasta se va dispune intrarea în faliment, și se va ridica interdicția încetării contractului de finanțare și atunci A.F.l.R. va avea posibilitatea încetării contractului de finanțare asumat de beneficiară.

De asemenea, se mai critică și faptul că, instanța de fond a reținut în mod netemeinic și nelegal că "împrejurarea ca nu a comunicat autorității contractante în 2010 situația de insolvență nu este o neregulă de natură a atrage consecințe financiare, cât timp planul de afaceri nu s-a modificat, cât timp pârâta avea la rândul lor obligația de a verifica periodic stadiul de implementare a proiectului, starea de insolvență fiind o procedura ușor determinabilă datorită publicității sale". Instanța de fond ignorând prevederile art. 14 alin. (3) din Anexa I la contract care dispune astfel: "Beneficiarul trebuie să notifice Autoritatea Contractantă la apariția oricărei modificări survenite în derularea proiectului/'

În același sens este și art. 2 alin. (2) din Anexa I la Contractul cadru care dispunea că: "Beneficiarul are obligația să furnizeze orice alte informații de natură tehnică sau financiară solicitate de Autoritatea Contractantă".

Având în vedere prevederile contractuale mai sus menționate rezultă că la data intrării în insolvență debitorul era obligat să notifice A.F.I.R. despre interveni rea acestei situații, cu atât mai mult cu cât de la data intrării în starea de insolvență beneficiarul SC A. SRL nu mai respectă regulile de finanțare impuse și asumate de beneficiar, respectiv nu mai îndeplinește unul dintre criteriile de eligibilitate și selecție care trebuie menținut pe toată durata de valabilitate a contractului de finanțare - acela de a nu intra în insolvență.

Așadar, obligația de a notifica autoritatea contractantă cade în sarcina beneficiarei, iar faptul că A.F.I.R. a verificat stadiul de implementare rezultă chiar din emiterea procesului-verbal contestat prin care s-a reținut că s-a luat act în mod individual (în urma unor demersuri proprii) de faptul că Tribunalul Iași a pronunțat deschiderea procedurii generale a insolvenței împotriva debitoarei.

Așa fiind, consideră că emiterea procesului-verbal de constatare contestat, titlu de creanță executoriu, potrivit O.U.G. nr. 66/2011 și Normelor Metodologice de aplicare, aprobate prin H.G. nr. 875/2011, nu este consecința voinței unilaterale a A.F.I.R. ci rezultatul conduitei defectuoase a reclamantei în derularea contractului de finanțare, care nu a respectat obligațiile pe care și le-a asumat prin semnarea acestui contract.

Intimata-reclamantă A. SRL prin administrator judiciar B. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Apreciază corectă opinia instanței de fond care reține că în activitatea lor de control în baza art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 nu pot considera ab initio că intrarea în insolvență este o nerespectare a dispozițiilor contractuale care atrag de plano reținerea comiterii unei abateri. Mai mult decât atât, judecătorul explică diferențele dintre insolvență și insolvabilitate și constată că pentru reținerea unei nereguli, pârâta ar fi trebuit să identifice, în procedura de control, că intrarea în insolvență a reclamantei se datorează reclamantei, chiar și prin neglijența acesteia, aceasta deoarece definiția neregulii impune care încălcarea contractuală să se datoreze acțiunii sau omisiunii beneficiarului. Insolvența nu este neregulă pentru că nu se circumscrie definiției date neregulii prin O.U.G. nr. 66/2011, care face trimitere la o abatere de la legalitate determinat de o acțiune sau inacțiune a beneficiarului. Coroborând această normă cu prevederile Legii nr. 85/2014 care definesc insolvența ca o stare a patrimoniului ce se caracterizează prin insuficiența fondurilor bănești disponibile pentru plata datoriilor (fără nici o referire la abatere de la legalitate sau de o culpă a societății), se ajunge la concluzia rezonabilă că insolvența nu poate fi o neregulă pur și simplu, ea putând avea ca și cauze un complex de factori obiectivi ce subiectivi, ce nu întotdeauna pot fi imputați societății debitoare.

Insolvența nu reprezintă o abatere, o încălcare a unei norme legale, nu constituie o faptă ilicită, ci este pur și simplu o situație economică dificilă în care o anumită societate comercială se poate afla la un moment dat. Or, o situație economică, o stare a debitoarei ce se datorează unor factor obiectivi nu poate fi calificată ca și abatere. Mai mult decât atât, intrarea în insolvența nu echivalează cu o stopare a activității, ci se poate finaliza prin reorganizare, adică prin continuarea activității și menținerea nealterată a obiectului contractului de finanțare.

În cazul de față, ajungerea societății SC A. SRL nu se datorează conduitei debitoarei, procedura insolvenței fiind deschisă la cerere creditorului C. SRL. Mai mult decât atât, există motive concrete pentru a considera că SC A. SRL poate fi supusă cu succes unei proceduri de reorganizare, care să aibă ca și consecință reintroducerea societății debitoare în circuitul comercial, cu atât mai mult cu cât scriptic, societatea deține active considerabile. Nicăieri în cuprinsul procesului-verbal nu se face referire măcar la cauzele intrării societății în insolvență, cu atât mai puțin la raportul de cauzalitate dintre conduita societății debitoare și ajungerea societății în stare de insolvență.

Susținerile recurentei referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate prin Decizia nr. 342/2013 nu relevă altceva decât faptul că recurenta nu a înțeles pe deplin raționamentul perfect logic al judecătorului fondului.

Așa cum rezultă din toate punctele de vedere expuse de recurentă (chiar prin prezentul recurs), aceasta a constatat deschiderea procedurii insolvenței și a decis că această situație economică reprezintă o neregulă, fără a preciza însă dacă este vreo culpă a debitoarei și fără a proba în ce ar consta o atare culpă.

Prin rezoluția din 29 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 18 septembrie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că nu există motive pentru reformarea acesteia.

Instanța de fond a aplicat judicios dispozițiile de drept substanțial, considerentele prezentate justificând soluția adoptată.

Problema de drept care se ridică în cauza de față este aceea dacă, în speță, intrarea în insolvență a beneficiarului finanțării reprezintă ca atare o încălcare a prevederilor contractuale și dacă acesta a fost sancționat exclusiv pentru declanșarea procedurii de insolvență.

Recurenta a susținut că intrarea beneficiarului de fonduri nerambursabile în procedura de insolvență reprezintă o încălcare a contractului de finanțare, prin faptul că beneficiarul nu poate face dovada îndeplinirii planului de afaceri, iar declarațiile pe proprie răspundere, în sensul că nu se află sub incidența legii insolvenței și că se obligă să respecte acest criteriu de eligibilitate și selecție priveau toată durata de valabilitate a contractului de finanțare. În plus, beneficiarul avea obligația de a respecta toate criteriile de eligibilitate asumate, respectiv: Criteriul de Eligibilitate General EG 2 ("Beneficiarul trebuie să demonstreze viabilitatea investiției"); Criteriul de Eligibilitate General EG 4 ("Micro-întreprinderea trebuie să nu fie în dificultate").

Prima instanță a reținut că procesul-verbal a fost emis exclusiv pe considerentul deschiderii procedurii, fără a se analiza cauzele intrării în insolvență; în contractul de finanțare încheiat între părți nu s-a prevăzut explicit că declanșarea procedurii insolvenței față de reclamantă constituie neregulă și determină retragerea finanțării; prin procesul-verbal contestat au fost reținute dispozițiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, concluzia pârâtei fiind că deschiderea procedurii insolvenței constituie în sine o neregulă, nefiind necesară întrunirea altor condiții.

Înalta Curte constată că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 și Decizia nr. 965 din 11 ianuarie 2016 de soluționare a contestației, rezultă că motivul de fapt care a stat la baza emiterii acestor acte administrative îl constituie deschiderea procedurii generale de insolvență în privința beneficiarului societatea A. SRL.

Autoritatea publică pârâtă a concluzionat că societatea reclamantă a intrat sub incidența Legii nr. 85/2006, ceea ce constituie o neregulă, conform prevederilor art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, motiv pentru care a demarat procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil acordat în baza contractului de finanțare.

Contrar susținerilor recurentei și în acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că pârâta a aplicat în mod greșit dispozițiile art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât simpla deschidere a procedurii insolvenței în privința reclamantei nu reprezintă în sine o neregulă, care determină automat restituirea ajutorului financiar nerambursabil acordat societății.

Conform prev. art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, prin derogare de la dispozițiile art. 36 și art. 86 alin. (1) din Legea nr. 85/2006 privind procedura insolvenței, cu modificările și completările ulterioare, în termen de 15 zile de la data luării la cunoștință a hotărârii judecătorești prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvență a unui beneficiar, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să demareze activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare prevăzută de prezenta ordonanță de urgență pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanțare din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora.

Înalta Curte constată că dispozițiile art. 36 din Ordonanța de urgență Guvernului nr. 66/2011 obligă autoritățile competente în gestionarea fondurilor europene să demareze activitatea de:

a) constatare a neregulilor;

b) stabilire a creanțelor bugetare pentru sumele acordate în cadrul contractului/acordului/deciziei de finanțare din fonduri europene și/sau din fonduri publice naționale aferente acestora.

Premiza demarării acestei activități o constituie intrarea în insolvență a beneficiarului finanțării.

Așadar, prima obligație a autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene este aceea de a începe activitatea de constatare a eventualelor nereguli apărute în derularea contractului, fără a prezuma că intrarea în insolvență reprezintă de plano o neregulă care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora. A doua obligație a autorităților competente în gestionarea fondurilor europene este aceea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din neregulile constatate, fiind, deci, o activitate subsecventă constatării unor nereguli.

În consecință, prevederile art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 reglementează obligații ale autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene și procedura de urmat pentru identificarea unor astfel de nereguli în cazul beneficiarilor pentru care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvență.

De altfel, așa cum rezultă și din Decizia nr. 342/2013, considerente reiterate și în Decizia nr. 195/2015 a Curții Constituționale, recurenta pârâta trebuia să analizeze în concret dacă în activitatea beneficiarului contractului s-au înregistrat nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenței, și care, eventual, au condus la intrarea în insolvență.

Într-adevăr, prin cele două decizii Curtea Constituțional a respins excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011, însă considerentele acestora se impun. Înalta Curte constată că recurenta, în criticile sale, își însușește doar dispozitivul Deciziei nr. 342/2013, fără să aducă vreun argument împotriva celor reținute de instanța de fond și reproducând din motivarea deciziei doar chestiuni adiacente speței. Pe de altă parte, însăși criticile subsumate celui de-al treilea motiv de recurs vizează considerentele Deciziei nr. 342/2013 și reținute întocmai de către instanța de fond.

Astfel, contrar susținerilor recurentei, prin Decizia nr. 342/2013 Curtea Constituțională a constatat compatibilitatea art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 cu prevederile Constituției motivând că, prima obligație a autorităților cu competențe în gestionarea fondurilor europene este aceea de a începe activitatea de constatare a eventualelor nereguli apărute în derularea contractului, fără a prezuma că intrarea în insolvență reprezintă de plano o neregulă care a prejudiciat bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora. A doua obligație a autorităților competente în gestionarea fondurilor europene este aceea de stabilire a creanțelor bugetare rezultate din neregulile constatate, fiind, deci, o activitate subsecventă constatării unor nereguli, și fiind evident că nu pot fi imputate sumele acordate în cadrul contractului fără ca beneficiarul să nu aibă nicio culpă la intrarea în insolvență.

Totodată, Curtea Constituțională a mai reținut că, orice acțiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli și al stabilirii creanțelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporționalității, ținându-se seama de natura și de gravitatea neregulii constatate, precum și de amploarea și de implicațiile financiare ale acesteia, iar instanța de judecată este chemată să analizeze în concret dacă în activitatea beneficiarului contractului s-au înregistrat nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenței, și care, eventual, au condus la intrarea în insolvență, precum și să facă aplicarea art. 36 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011.

În speță, organele de control au făcut aplicarea art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011 potrivit căruia în termen de 15 zile de la data luării la cunoștință de hotărârea prin care s-a dispus deschiderea procedurii de insolvență a unui beneficiar trebuie demarată activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, și au încheiat procesul-verbal fără a motiva în concret de ce deschiderea procedurii de insolvență contravine condițiilor finanțării și criteriilor de eligibilitate.

Art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 definește neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

Conținutul activității de constatare a neregulilor, astfel cum acest termen este definit de art. 2 alin. (1) lit. h) din O.U.G. nr. 66/2011, nu poate fi redus la activitatea desfășurată în speță de către recurenta-pârâtă, care, în urma consultării Buletinului Insolvenței de pe portalul de servicii online al Oficiului Național al Registrului Comerțului, a constatat că societatea SC A. SRL este în procedura insolvenței. Constatând că reclamanta se află sub incidența Legii nr. 85/2006 (premiza), a demarat procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil fără însă a proceda la constatarea neregulii. Mai mult, contrar Deciziei nr. 342/2013 a Curții Constituționale, din cuprinsul procesului-verbal nu rezultă că insolvența a fost provocată de culpa reclamantei intimate.

Sarcina probei culpei acesteia în ceea ce privește starea de insolvență revine autorității care a întocmit actul de control. Or aceasta a învederat doar că beneficiarul nu a implementat proiectul cu maximum de profesionalism, eficiență și vigilență, că nu a respectat criteriile de eligibilitate și că a modificat substanțial proiectul. Aceste imputări aduse reclamantei sunt însă doar o reproducere a unor clauze contractuale, fără a fi învederate fapte culpabile concrete. Așa cum s-a arătat anterior, se deduce existența faptelor imputate din starea de insolvență.

Recurenta susține, fără a face vreo dovadă în acest sens, că nefolosirea obiectivelor finanțate conform scopului destinat, cu eventuala înstrăinare a bunurilor finanțate în cadrul FEADR reprezintă nereguli. Din actele și lucrările dosarului nu rezultă astfel că aceasta ar fi verificat modul în care sunt folosite în continuare obiectivele finanțate sau dacă acestea sunt supuse înstrăinării așa încât, nu se poate vorbi de fapte concrete și cu atât mai mult de nereguli, mențiunile din procesul-verbal rămânând o simplă alegație.

În lipsa oricăror alte informații relative la cauzele ce au provocat insolvența, simpla deschidere a procedurii nu echivalează cu o acțiune sau inacțiune prin care să se fi încălcat obligațiile impuse de contractul de finanțare și de normele dreptului comunitar, incidente în speță și care să fi avut ca efect prejudicierea bugetului Uniunii Europene.

De asemenea, din motivarea actelor administrative atacate în prezenta cauză, se constată că aceeași împrejurare a intrării în insolvență a fost considerată de recurenta-pârâtă ca și încălcare a celor două criterii de eligibilitate asumate, respectiv: Criteriul de Eligibilitate General EG 2 ("Beneficiarul trebuie să demonstreze viabilitatea investiției"); Criteriul de Eligibilitate General EG 4 ("Micro-întreprinderea trebuie să nu fie în dificultate").

Recurenta nu face o analiza concretă a activității beneficiarului contractului de finanțare, distinct de simplul fapt al deschiderii procedurii insolvenței, prin care să se constate că ajungerea intimatei în această situație financiară nu s-a datorat unor încălcări ale obligațiilor asumate prin contractul de finanțare, nefiind incidentă astfel niciuna dintre situațiile prevăzute la art. 14 alin. (2) din Anexa I la contract, sancționate cu neeligibilitatea proiectului. Nu intră sub incidența noțiunii de neregulă și, implicit în situațiile la art. 14 (2) din Anexa I la contract, nici faptul că intimata nu a comunicat recurentei intrarea sa în insolvență

Înalta Curte mai constată că deși până la data încheierii Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x din 8 decembrie 2015 și Decizia nr. 965 din 11 ianuarie 2016, Curtea Constituțională prin două Decizii ale sale, nr. 342/2013 și 195/2015 stabilise în mod expres că nu se poate prezuma că intrarea în insolvență reprezintă de plano o neregulă și nu pot fi imputate sumele acordate în cadrul contractului fără ca beneficiarul să nu aibă nicio culpă la intrarea în insolvență, recurenta pârâtă nu a înțeles să-și adapteze activitatea de constatare a eventualelor nereguli în concordanță cu exigențele deciziilor de mai sus, decizii general obligatorii conform art. 147 alin. (4) din Constituția României.

În tot acest context, reținându-se că deschiderea procedurii de insolvență nu reprezintă prin ea însăși o neregulă, în sensul art. 36 din O.U.G. nr. 66/2011, iar în cazul intimatei-reclamante nu au fost dovedite nereguli de natură să prejudicieze bugetul Uniunii Europene și/sau fondurile publice naționale aferente acestora, în acord cu opinia exprimată de prima instanță, se constată că demersul recurentei-pârâte de constatare a neregulii și de stabilire a creanței bugetare este nelegal, având drept consecință anularea actelor administrative contestate.

În temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale împotriva Sentinței civile nr. 162 din 28 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 29 ianuarie 2020.

GGC - LM