ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2139/2019

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în fața primei instanțe

Prin acțiunea înregistrată la data de 3 iulie 2013, pe rolul Curții de Apel Cluj, sub nr. x/2013, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, în principal, constatarea nulității absolute a Raportului de evaluare nr. x din 12 iunie 2013 întocmit de ANI în Lucrarea nr. x din 6 decembrie 2011, iar, în subsidiar, anularea raportului de evaluare și a tuturor actelor care au stat la baza emiterii acestuia. A solicitat, de asemenea, obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin Sentința nr. 601/2013, pronunțată în Dosarul nr. x/2013, Curtea de Apel Cluj a admis acțiunea reclamantei și a anulat raportul de evaluare întocmit de pârâta ANI, reținând în principal încălcarea prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, deoarece pentru fapta cercetată și analizată în al doilea dosar de evaluare se impunea întocmirea unui nou dosar și parcurgerea etapei prealabile, iar în subsidiar a arătat că reclamanta are calitatea de personal contractual, iar analizând declarațiile privind veniturile realizate și obiectul contractelor rezultă că reclamanta nu s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Prin Decizia nr. 478 din 24 februarie 2016, pronunțată în Dosarul x/2013 de către ÎCCJ - SCAF, s-a admis recursul declarat de pârâta ANI, fiind casată sentința și trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, unde a primit nr. 821/33/2013*.

Prin Sentința nr. 419 din 15 decembrie 2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta A. și a anulat Raportul de evaluare nr. x din 12 iunie 2012 întocmit de Agenția Națională de Integritate și actele care au stat la baza acestora.

Pentru a hotărî astfel, instanța de rejudecare a reținut în esență că, în lucrarea nr. x/2011, evaluarea reclamantei s-a făcut cu privire la doua fapte, de incompatibilitate și de conflict de interese, perioada supusă evaluării fiind anul 2007 - prezent.

În primul raport de evaluare (nr. x) s-a dispus clasarea Dosarului nr. x/2011 pentru fapta de conflict de interese, pentru fapta de incompatibilitate continuând procedura administrativă, care a fost finalizată prin Raportul de evaluare nr. x din 12 iunie 2013, prin care s-a constatat existența stării de incompatibilitate pentru aceeași perioadă.

Nu au fost încălcate dispozițiile art. 20 din Legea nr. 176/2010, întrucât intimata reclamantă a fost informată în mod expres referitor la identificarea elementelor de nerespectare a regimului juridic al incompatibilităților, informarea a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate, iar aceasta a transmis punctul său de vedere, nejustificându-se reluarea întregii proceduri de evaluare.

Prin Raportul de evaluare contestat s-a constatat încălcarea dispozițiilor art. 17 alin. (2) din Regulamentul intern al Inspectoratului de Stat în Construcții privind incompatibilitățile, reținându-se că, simultan cu îndeplinirea atribuțiilor ce îi reveneau din activitatea prestată ca inspector de specialitate în cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții, intimata reclamantă ar fi realizat și venituri din servicii de proiectare prestate ca persoana fizica autorizată.

A apreciat instanța de fond că aspectele reținute de inspectorii de integritate conform cărora reclamanta este angajat contractual, deoarece desfășoară activitatea în baza unui contract individual de muncă, se confirmă și, ca atare, aceasta nu are calitatea de funcționar public și nu îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999 și nici ale Legii nr. 161/2003.

Recurenta pârâtă a constatat că, simultan cu îndeplinirea atribuțiilor de inspector de specialitate în cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții, intimata reclamantă a realizat venituri din serviciile de proiectare prestate ca și persoană fizică autorizată, iar incompatibilitate rezultă din art. 17 alin. (2) pct. c al Regulamentului intern al Inspectoratului de Stat în Construcții.

De asemenea, inspectorii au reținut că în cadrul deciziilor de impunere anuale formular 250 aferente anilor 2007-2010 la obiectul de activitate se indicau "servicii de proiectare".

A considerat instanța de fond că Regulamentul invocat de recurenta pârâtă este valabil între anii 2008 - 2009, până la intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 16/2009 a cărui valabilitate s-a menținut până la intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 3 din 10 mai 2010. Pe perioada până la intrarea în vigoare a Regulamentului intern nr. 8/2007, activitățile de proiectare erau permise, nefiind în măsură a genera starea de incompatibilitate.

Totodată, în opinia instanței de fond, contractele în baza cărora reclamanta a realizat venituri în perioada în discuție, nu demonstrează că reclamanta s-a aflat în stare de incompatibilitate, activitatea de inginerie și consultanță cod CAEN 7112 prestată de reclamanta ca persoană fizică autorizată, nesubscriindu-se activității de proiectare și ca atare, nefiindu-i aplicabile art. 17 alin. (2) din Regulamentul invocat de pârâtă. Pe de altă parte, deși inițial deciziile de impunere anuale aferente anilor 2007 - 2010 au arătat că veniturile realizate și impozitate sunt din activitatea de proiectare, din declarațiile privind veniturile realizate, formular 200, reclamanta nu a declarat ca obiect principal cele reținute în formularul 250 ci, obiectul declarat era de inginerie și consultanță tehnică.

Reclamanta a formulat o cerere către AJFP Bistrița-Năsăud, solicitându-i acesteia să corecteze conform art. 48 Codul de procedură fiscală eroarea materială realizată, iar aceasta a procedat la îndreptarea erorilor materiale corectând toate deciziile de impunere care au stat la baza raportului de evaluare care a reținut pe seama reclamantei starea de incompatibilitate. Conform acestor decizii depuse la dosarul cauzei, veniturile sunt realizate din obiectul principal de activitate reprezentând activități de inginerie și consultanță tehnică legate de acestea.

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea instanței de fond a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material).

Față de intimata reclamantă a fost constatată starea de incompatibilitate, generată ca urmare a deținerii simultane a funcției de inspector în cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții și desfășurarea, în mediul privat, de activități similare, în cadrul unei PFA, având ca obiect de activitate activități similare cu cele desfășurate ca și inspector în construcții.

În urma procesului de evaluare, desfășurat de inspector, starea de incompatibilitate a fost reținută în baza prevederilor conținute în regulamentele interne ale Inspectoratului de Stat în Construcții.

Recurenta pârâtă a arătat că există normă în vigoare pe tot parcursul derulării contractelor private dintre PFA A. și societățile private, normă care a fost încălcată de către intimată.

A arătat recurenta pârâtă că, și în condițiile în care au fost îndreptate erori materiale de către organele fiscale, în cuprinsul unor adrese transmise către ANI, înlocuirea mențiunilor privind obținerea de venituri de către intimată din prestarea de servicii de proiectare, cu venituri din activități de inginerie și consultanță tehnică, prin raportare la activitățile propriu-zise desfășurate în cadrul PFA conform contractelor, starea de incompatibilitate subzistă.

În acest context, recurenta a arătat că intimata reclamantă susține că deciziile de impunere au fost întocmite eronat, serviciile întreprinse în cadrul PFA nefiind de proiectare, ci de inginerie și de consultanță, însă intimata a completat aceste declarații pentru o perioadă de patru ani consecutiv, timp în care nu a cerut niciodată lămuriri și nu a sesizat erori către ANAF cu privire la faptul că activitatea desfășurată în cadrul PFA este greșit înregistrată.

La momentul solicitărilor de date cu privire la PFA A., ANAF nu a făcut vreo referire la eventuale erori, iar în documentele oficiale emanând de la instituția publică abilitată se menționează serviciile de proiectare, declarațiile fiscale fiind completate de contribuabil.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimata reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că, în mod corect a reținut instanța de fond faptul că, pe perioada până la intrarea în vigoare a Regulamentului intern nr. 8/2007 activitățile de proiectare erau permise, nefiind în măsura a genera stări de incompatibilitate.

Activitatea de inginerie și consultanță cod CAEN 7112, prestată ca persoană fizică autorizată nu se subscrie activității de proiectare și, ca atare, nu îi sunt aplicabile dispozițiile art. 17 alin. (2) din Regulamentul invocat de intimată.

Este eronată și justificarea venind din faptul că, în cadrul deciziilor de impunere anuală (Formular 250 aferent anilor 2007, 2008, 2009, 2010), comunicate de către DGFP BN inspectorului de integritate, la obiectul de activitate se indică "servicii de proiectare". În declarațiile privind veniturile realizate - Formular 200, aferente acelorași ani, obiectul declarat era de "activități de inginerie și consultanță tehnică", motiv pentru care a formulat Adresa nr. x din 14 octombrie 2013 către Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bistrița-Năsăud, sesizând neconcordanța, iar organul fiscal a procedat la îndreptarea erorilor materiale din actele administrative fiscale, comunicându-i deciziile de impunere privind veniturile realizate pe anul 2007, 2008, 2009 și 2010 cu corecturile aferente (la rubrica "obiectul principal de activitate" fiind menționate expres:

"Activități de inginerie și consultanta tehnica legate de acestea").

A mai susținut că, în perioada analizata, la nivelul Inspectoratului de Stat în Construcții Bistrița-Năsăud și a compartimentelor rezultate în urma reorganizării activității, au fost în vigoare mai multe regulamente de ordine interioara, care au reglementat, în perioada analizata, succesiv, obligațiile personalului contractual, dispozițiile lor nefiind identice.

Prin urmare, intimata consideră că nu a fost în niciun moment în stare de incompatibilitate atrasă prin nerespectarea dispozițiilor art. 17 alin. (2) lit. c) din Regulamentul intern.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata reclamantă a supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Raportului de evaluare nr. x din 12 iunie 2013 întocmit de ANI în lucrarea nr. x/2011.

Acțiunea sa a fost admisă, prima instanță apreciind ca fiind netemeinic și nelegal actul administrativ contestat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată ca fiind fondate criticile formulate de recurentă.

Astfel, în perioada de referință a raportului de evaluare, intimata reclamantă A. se încadra într-una dintre categoriile de persoane prevăzute expres la art. 1 din Legea nr. 176/2010 ("(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane, care au obligația declarării averii și a intereselor: (...) 31. persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice;"), astfel că era ținută de obligațiile de a depune declarațiile prevăzute de lege și de a respecta regimul incompatibilităților și interdicțiilor reglementate prin acte normative (art. 32) pentru respectiva categorie de persoane, corelativ, recurenta pârâtă fiind abilitată să evalueze situațiile de nerespectare a acestor obligații.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, perioada supusă evaluării a fost perioada cuprinsă între 28 mai 2007 - 12 iunie 2013, iar în acest interval de timp s-au succedat mai multe regulamentele interne ale Inspectoratului de Stat în Construcții, instituție în cadrul căreia intimata reclamantă deține funcția de inspector de specialitate, începând cu data de 18 februarie 1997, conform Deciziei nr. 73/C.N.S./1997 a Inspectorului Șef al Inspectoratului de Stat în Construcții.

În conformitate cu art. 17 din Regulamentul ISC nr. 8/2007:

"(2) Salariatul are obligația de a nu desfășura nici o altă activitate care să genereze situații de incompatibilitate sau conflicte de interese:

a) salariații nu pot exercita sau presta servicii sau activități, pentru persoane fizice sau juridice și nu pot fi mandatari ai unor persoane fizice sau juridice, în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu funcția pe care o dețin, după cum urmează:

Ulterior, prin art. 17 al Regulamentului ISC nr. 16/2009 s-a prevăzut:

"(2) Salariații au obligația de a nu exercita sau presta servicii sau activități, cu excepția activității de consultare și proiectare în construcții, care generează situații de incompatibilitate, în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu atestările sau autorizările pe care le dețin, după cum urmează:

a) verificator de proiecte;

b) expert tehnic în construcții;

c) diriginte de șantier;

d) controlor de calitate pentru societățile comerciale care desfășoară activități în domeniul construcțiilor;

e) responsabil tehnic cu execuția;

f) alte activități care au legătură cu atribuțiile și/sau responsabilitățile ce le revin din funcția pe care o dețin.

A fost eliminată prevederea expresă "activitatea de proiectare", fiind în schimb consacrată ca excepție, dar a fost menținută și chiar extinsă prevederea generală referitoare la obligația salariatului de a nu desfășura nici o altă activitate care să genereze situații de incompatibilitate prin prestarea de servicii sau activități pentru persoane fizice sau juridice (inclusiv ca mandatar) în ceea ce privește efectuarea unor acte în legătură cu atestările sau autorizările pe care le dețin, precum și referirea expresă la "alte activități care au legătură cu atribuțiile și/sau responsabilitățile ce le revin din funcția pe care o dețin".

Art 17 din Regulamentul ISC nr. 3/2010 are un conținut similar, rațiunea reglementării fiind evident aceea de a evita orice suprapunere, influență coliziune între interesul de a exercita cu imparțialitate atribuțiile funcției și interesul personal decurgând din activitățile contractuale derulate în mediul privat.

Or, din probele administrate de ambele părți, reiese că intimata reclamantă a încălcat interdicțiile prevăzute de regulamentele ISC, prin activități pe care s-a obligat să le presteze în temeiul contractelor încheiate ca titular al PFA A.

Astfel, conform Fișelor postului din perioada de referință a raportului, intimata are atribuții de verificare, control și chiar constatare contravenții și aplicare sancțiuni, iar unele dintre activitățile/serviciile prestate au evidentă legătură cu atestările sau autorizările pe care le deține și cu atribuțiile și/sau responsabilitățile ce îi revin din funcția de inspector de specialitate în construcții.

Spre exemplu, prin Contractul de prestare de servicii nr. x din 8 februarie 2007, s-a obligat să întocmească documentații pentru obținere avize și să "redacteze planșe pentru imobile", în condițiile în care are ca atribuție de bază în cadrul instituției publice exercitarea controlului de stat privind îndeplinirea cerințelor esențiale impuse pentru construcții și instalații prin legislația și reglementările tehnice în vigoare.

Prin Contractul de prestare de servicii nr. x din 15 iulie 2009, se obligă la elaborare programe calitate, management mediu, sănătate și securitate în muncă pentru lucrări de construcții; elaborare programe de monitorizare și măsurare a proceselor de producție, în condițiile în care are în atribuțiile de serviciu verificarea aplicării sistemului de conducere și asigurare a calității la societățile cu activitate în construcții.

În raport cu aceste împrejurări, apare ca irelevantă apărarea intimatei reclamante în sensul că "activitatea de inginerie și consultanță cod CAEN 7112, prestată ca persoană fizică autorizată nu se subscrie activității de proiectare", întrucât de esența situației de incompatibilitate nu este simpla denumire a activității, ci actele în care s-a concretizat această activitate și care, așa cum am arătat conduc la incompatibilitate prin potențiala suprapunere a acțiunii de elaborare din mediul privat cu atribuțiile de verificare și control din cadrul instituției publice.

Faptul că intimata a încălcat prevederile privind incompatibilitățile, întrucât a desfășurat în sfera privată activități care contraveneau interdicțiilor prevăzute prin regulamentele interne ale ISC, atât pe perioada anului 2007 - când a desfășurat activități de proiectare, prevăzute expres ca fiind generatoare de incompatibilitate, dar și ulterior momentului 2007, când, deși activitatea de proiectare a fost încadrată în sfera excepțiilor, au rămas în vigoare impunerile privind exercitarea de alte activități care au legătură cu atestările sau autorizările pe care le dețin și cu atribuțiile și/sau responsabilitățile ce le revin din funcția de inspector de stat în construcții, a fost pe deplin probat, justificând temeinicia și legalitatea raportului de evaluare.

În acest context, sunt nerelevante apărările intimatei reclamante legate de eventuale erori cuprinse în evidențele și informările AJF Bistrița către Agenția Națională de Integritate și care ar fi fost ulterior remediate, întrucât starea de incompatibilitate intervine prin simpla deținere simultană a două funcții sau calități ori prin simpla desfășurare în aceeași perioadă temporală a unor activități declarate de normă ca fiind incompatibile, independent de veniturile obținute sau de încadrarea fiscală a acestora.

Față de toate împrejurările de fapt și de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor legale și regulamentare la situația de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinței recurate.

IV. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate, va casa sentința atacată și, rejudecând, va respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței nr. 419 din 15 decembrie 2016 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 16 aprilie 2019.

GGC - LM