ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 656/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2019, la data de 30.07.2019, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Societatea Națională de Gaze Naturale Romgaz S.A și Sucursala de Transport Tehnologic și Mentenanță (STTM) Târgu Mureș, a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună suspendarea Documentului constatator nr. x/26 februarie 2019 emis de către Romgaz până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare având ca obiect acest act administrativ.

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 381 din 13 august 2019, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile. A respins cererea de suspendare formulată de pe reclamantul A. S.A în contradictoriu cu pârâții Societatea Națională de Gaze Naturale Romgaz S.A. și Sucursala de Transport Tehnologic și Mentenanță Târgu Mureș a Societății Naționale de Gaze Naturale Romgaz S.A., ca nefiind întrunite în mod cumulativ condițiile art. 15 rap. și art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva Sentinței civile nr. 381 din 13 august 2019, pronunțată de Curtea de Apel București, secția IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, solicitând admiterea recursului, casarea în tot a hotărârii atacate și, în urma rejudecării, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată. În susținerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 15 coroborat cu art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reținând în mod eronat că în speță nu este îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat pentru a se dispune suspendarea. Se apreciază de către recurenta-reclamantă că instanța de fond a limitat în mod nepermis interpretarea noțiunii de "caz bine justificat" la două ipoteze, respectiv cea a emiterii actului administrativ de către o autoritate necompetentă și cea a nemotivării acestui act. În realitate, așa cum rezultă din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, noțiunea de "caz bine justificat" se referă la toate "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Prin urmare, consideră că prima instanță a procedat în mod greșit atunci când a refuzat să analizeze sub aspectul aparentei argumentele invocate în susținerea cererii de suspendare. Recurenta-reclamantă a învederat că prin cererea de suspendare, a înfățișat două argumente pentru care, în urma analizei lor prima facie, instanța ar fi trebuit să constate că există o îndoială legitimă cu privire la legalitatea Documentului constatator și, prin urmare, să dispună suspendarea efectelor acestuia. Astfel, primul argument consta în faptul că Documentul constatator consemnează că serviciile executate de către A., în ansamblul lor, nu au fost în acord cu cerințelor din caietul de sarcini, ceea ce nu corespunde realității și nu este susținut de documentele la care intimata-pârâtă a făcut trimitere în cuprinsul actului administrativ atacat. Al doilea argument: din Documentul constatator se desprinde concluzia că ar fi intervenit rezilierea Contractului subsecvent, deși Romgaz a emis declarația de reziliere, în mod cel puțin aparent, cu încălcarea prevederilor legale și a celor contractuale. Or, apreciază că instanța de fond nu numai că nu a realizat o analiză coroborată a celor două condiții prevăzute de Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea, dar a și refuzat să mai analizeze îndeplinirea condiției pagubei iminente și, implicit, să analizeze cât de grave ar putea fi daunele astfel suferite de persoana particulară. Procedând astfel, Curtea de Apel București a aplicat prevederile legale incidente, art. 15 coroborat cu art. 14 și art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 în contradicție cu Recomandările Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, care au stat la baza adoptării acestor norme legale de drept intern. Se mai susține că în cuprinsul sentinței recurate, prima instanță a arătat că, nefiind dovedit cazul bine justificat, nu se mai impune analizarea cerinței pagubei iminente, întrucât cele două condiții au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage respingerea automată a cererii de suspendare a executării, iar în acest sens, se solicită instanței de recurs să constate îndeplinirea acestei condiții, prin raportare la argumentele dezvoltate în cuprinsul cererii de chemare în judecată (a se vedea parag. 45 - 61 din Cererea de suspendare). Principalul efect al Documentelor constatatoare este acela că poate conduce la eliminarea membrilor Asocierii de la procedurile de achiziție publică timp de 3 ani, în temeiul dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale. Așadar, pentru o perioadă de trei ani A. ar putea fi practic exclusă de la orice procedură de achiziție publică, în baza Documentului constatator emis de Romgaz. Or, în condițiile în care Documentul constatator va conduce la excluderea A. din procedurile viitoare de achiziție publică, rezultă fără putință de tăgadă că va avea de suferit un prejudiciu cert, viitor, material și ireversibil.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 5 noiembrie 2019, intimata-pârâtă Societatea Națională de Gaze Naturale Romgaz S.A. prin Sucursala de Transport Tehnologic și Mentenanță Târgu Mureș A Societății Naționale de Gaze Naturale Romgaz S.A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a hotărârii pronunțată de către instanța de fond, reiterând, în esență, apărările formulate pe parcursul judecării litigiului în primă instanță.

Răspuns la întâmpinare Recurenta-reclamantă nu a formulat răspuns la întâmpinare. II. Soluția instanței de recurs Pe fondul recursului, analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe este expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâții Societatea Națională de Gaze Naturale Romgaz S.A și Sucursala de Transport Tehnologic și Mentenanță (STTM) Târgu Mureș, a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună suspendarea Documentului constatator nr. x/26 februarie 2019 emis de către Romgaz până la soluționarea definitivă a acțiunii în anulare având ca obiect acest act administrativ. Susținerile recurentei potrivit cărora instanța de fond a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalității actelor administrative contestate nu sunt de natură a crea o îndoială serioasă, sunt nefondate. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune, atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În considerentele sentinței recurate, procedând la analiza îndeplinirii condiției cazului bine justificat, prima instanță a reținut că motivele invocate de reclamantă nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne cu ușurință prezumția de legalitate a actului administrativ fiscal, fiind necesară o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecății. Înalta Curte consideră că judecătorul fondului a aplicat corect dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, neputându-se pretinde instanței de contencios administrativ ca în limitele acestei proceduri sumare să tranșeze motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în afirmarea existenței condiției cazului bine justificat. În ceea ce privește critica recurentei-reclamante potrivit căreia instanța de fond nu a analizat și nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată că instanța de fond, în primul rând, a procedat la o analiză în concordanță cu specificitatea măsurii suspendării executării unui act administrativ, astfel cum este reglementată prin art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004 și a constatat în mod corect că Documentul este întocmit de către autoritatea competentă, în baza dispozițiilor art. 161 din H.G. nr. 394/2016, cu respectarea limitelor sale de competență, și cuprinde motivele de drept și de fapt avute în vedere. De asemenea, ca răspuns la criticile reclamantei, în mod întemeiat s-a reținut de către instanța de fond că legea impune ca documentul să conțină informații sumare referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligațiilor contractuale de către contractant/contractant asociat și, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, fără să impună descrierea în amănunt a obligațiilor îndeplinite necorespunzător. Înalta Curte reține că instanța de fond a avut în vedere și celelalte motive invocate de reclamantă, respectiv că mențiunea "serviciile nu au corespuns cerințelor din caietul de sarcini" nu corespunde realității; că neconcordanțele care au existat nu au produs prejudicii; că neconformitățile constatate au fost doar în număr de 4 și au privit doar trei cerințe; că neexecutarea a privit doar un procent de 5% din cerințele impuse; că notificarea a fost contestată pe calea unei acțiuni în anulare și că, oricum, o neexecutare neînsemnată nu ar fi deschis calea rezilierii, sau că există o aparentă lipsă de eficiență a pactului comisoriu invocat, dar în mod întemeiat a apreciat că acestea nu pot fi analizate decât prin antamarea fondului. De altfel, în acest sens, Înalta Curte are în vedere că pentru a se răspunde acestor motive de netemeinicie invocate de către reclamantă ar fi presupus administrarea unui probatoriu laborios, iar în analiza condițiilor necesare suspendării executării actului administrativ, în ceea ce privește cazul bine justificat, cercetând motivele invocate de reclamantă, s-a constatat în mod întemeiat de către instanța de fond că acestea nu sunt de natură să contureze o aparență de nelegalitate suficient de concludentă. De asemenea, nu se putea evalua temeinicia actului administrativ, cu referire la motivele invocate de către reclamantă, fără o analiză incompatibilă cu suspendarea și care să nu presupună prejudecarea fondului. În consecință, în mod judicios a constatat prima instanță inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ contestat. Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, reține că cele două condiții legale, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în același timp, iminența producerii unei pagube semnificative și reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esențial pentru a motiva existența cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ. În cauză, condiția pagubei iminente și, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiției cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ. III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va dispune respingerea recursului formulat de reclamanta A. S.A., ca nefondat.