ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5859/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5859/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea

înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios

administrativ și fiscal, la data de 23 aprilie 2010 sub nr. 20091/3/2010,

reclamanta Primăria Sector 5 București prin Primar a chemat în judecată pe

pârâtele Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi - Camera de Conturi

a Municipiului București, solicitând anularea încheierii din 23 martie 2010 și

anularea in parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziției de

la pct. 14, precum și suspendarea executării dispoziției de la pct. 14 din

decizia din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea definitivă și irevocabila a

cauzei.

La data de 21

octombrie 2010, pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin

care a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

Prin sentința civilă

nr. 3513 din 16 decembrie 2010, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ

și fiscal a respins ca neîntemeiate atât cererea de suspendare, cât și cererea în

anulare.

Împotriva acestei sentințe

reclamanta a formulat recurs, admis prin decizia civilă nr. 2124 din 10

octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal, casată sentința recurată și, întrucât prezenta instanță a fost apreciată

ca fiind competentă material să soluționeze cauza în primă instanță, față de natura

de autoritate centrală a Curții de Conturi și în raport de disp. art. 3 pct. 1 C.

proc. civ., a fost trimisă cauza la registratură pentru repartizare aleatorie ca

dosar de fond.

Dosarul a fost înregistrat

prin urmare pe rolul Curții de apel sub nr. 10179/2/2011.

Hotărârea instanței de

fond

Prin sentința civilă

nr. 1558 din 5 martie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios

administrativ și fiscal, a respins

cererea de suspendare ca neîntemeiată și a respins

cererea în anulare promovată de reclamanta Primăria Sector 5 București prin Primar

D.M.V.

Pentru a pronunța această

soluție, Curtea de Apel a reținut că, î

n fapt, urmare a

efectuării în perioada

02 septembrie 2009 – 26 noiembrie 2009 la Primăria Sectorului 5 a auditului financiar

asupra contului de execuție bugetară pe anul 2008, Camera de Conturi a Municipiului

București a încheiat procesul-verbal de constatare din data de 26 noiembrie 2009

în care a reținut că în perioada ianuarie - iunie 2008 Primăria a achitat la un

număr de 16 funcționari publici (consilieri juridici) sporuri de mobilitate (25%)

și de confidențialitate (15%) în sumă totală de 59.000 RON din veniturile bugetului

local, fără a fi respectate prevederile legale opozabile privind condițiile de acordare

a acestora. Acordarea sporurilor s-a făcut în baza Contractului colectiv de munca

valabil în anul 2008, fără însă a fi prevăzute în legislația în vigoare, reținându-se

încălcarea prevederilor art. 14 alin. (2), (3) și (4), art. 51 alin. (3), art. 54

alin. (5) și (6) și art. 60 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, art. 31 din Legea

nr. 188/1999, art. 4 alin. (1) lit. a) și art. 14 din O.U.G. nr. 192/2002, art.

15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007.

În consecință, pârâta

a emis decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 prin care a constatat la pct. 14 plata

nejustificată a sporurilor și a decis ca ordonatorul de credite al Primăriei Sectorului

5 să recupereze sumele alocate necuvenit în anul 2008 sub forma sporurilor de mobilitate

și de confidențialitate și a daunelor aferente, potrivit legii și virarea acestora

pe destinațiile legale, regularizarea cu bugetele la care s-au virat contribuțiile

sociale aferente acestor plăți necuvenite, până la data de 28 februarie 2008. Reclamanta

a contestat decizia, iar pârâta a soluționat contestația prin încheierea din 23

martie 2010 în sensul respingerii față de dispozițiile art. 15 alin. (1) din O.G.

nr. 6/2007, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 8 alin. (1) din Legea

nr. 130/1996 și art. 60 alin. (1) din Statutul profesiei de consilier juridic.

Față de acest răspuns,

reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea încheierii

din 23 martie 2010 și anularea în parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv

a dispoziției de la pct. 14 și suspendarea executării dispoziției de la pct. 14

din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea definitivă și irevocabilă

a cauzei.

Asupra cererii

în anulare

,

instanța

a avut în vedere că p

rin cererea de chemare în judecată reclamanta a motivat contestarea

deciziei

Curții de Conturi prin aceea că în ce privește Contractul colectiv de muncă și Acordul

privind raporturile de serviciu din cadrul Primăriei Sectorului 5, aceste acte au

fost aprobate prin H.C.L. sector 5 din 20 iulie 2007, în baza căreia a fost emisă

dispoziția Primarului sectorului 5, stabilindu-se pentru consilierii juridici sporul

de mobilitate de 25% și sporul de confidențialitate de 15%.

În drept, Curtea a reținut

că sporurile au fost acordate consilierilor juridici cu statut de funcționari publici,

motiv pentru care li se aplică dispozițiile Legii nr. 188/1999, în vigoare la data

acordării sporurilor, atât în ceea ce privește condițiile în care își îndeplinesc

activitatea în funcțiile în care au fost numiți, cât și drepturile salariale și

sporurile cuvenite.

Asupra cererii

de suspendare, instanța a constatat că

nu există o îndoială suficient de serioasă în

privința legalității actului administrativ atacat,

decizia din 20

ianuarie 2010,

întrucât

aceasta este motivată în fapt și în drept și nu este de natură a crea o îndoială

rezonabilă de nelegalitate pentru a se putea dispune suspendarea. De altfel, argumentele

invocate de reclamantă privesc exclusiv cererea în anularea deciziei și, în consecință,

și a încheierii

din 23 martie 2010 și, chiar dacă instanța le-a avut în vedere și în soluționarea

cererii de suspendare, acestea nu sunt de natură a determina aplicarea prevederilor

art. 14-15 din Legea

nr. 554/2004. Interpretarea prevederilor legale și stabilirea celor aplicabile în

cauză este o problemă ce ține de fondul litigiului, astfel că numai prin analiza

situației de fapt și juridice incidente în cauză, instanța stabilește corectitudinea

constatărilor Curții de Conturi.

În sfârșit, s-a mai reținut

și că la același termen de judecată a fost soluționată și cererea în anulare a actelor

vizate de cererea de suspendare, iar din soluția de pronunțat asupra respectivului

capăt de cerere și din considerentele mai sus expuse, a rezultat că nu există un

caz bine justificat, nu sunt dovedite

împrejurări legate de starea de fapt

și de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității

actului administrativ, instanța apreciind actele în discuție ca fiind legal întocmite.

Nici condiția pagubei

iminente nu este îndeplinită, întrucât argumentele reclamantei se referă strict

la prevederile legale aplicabile în cauză și nu probează care este paguba iminentă

la care s-ar expune în situația în care executarea pct. 14 din

decizia din 20

ianuarie 2010

nu

este suspendată

.

Mai mult, instanța a reținut că pârâta a stabilit termenul de 28 februarie 2008

pentru recuperarea sumelor apreciate ca fiind acordate necuvenit de către reclamanta,

iar, potrivit pct. 113 din Hotărârea nr. 1 din 04 februarie 2009 pentru aprobarea

regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții

de Conturi, reclamanta putea solicita prelungirea termenului.

Calea de atac exercitată

în cauză

Împotriva acestei hotărâri,

criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanta Primăria sectorului

5 București, prin primar, a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile

art. 304 pct. 9 și art. 304

1

C. proc. civ.

În motivarea căii de atac,

instituția recurentă susține că instanța de fond a reținut doar aspecte de nelegalitate

ale hotărârilor de consiliu local, fără a lua în considerare următoarele aspecte:

organelor de control ale Curții de Conturi privind legalitatea/nelegalitatea unor

hotărâri ale consiliului local (avizate favorabil de instituția Prefectului Municipiului

București), instituția reclamantă este obligată - potrivit dispozițiilor Legii

nr. 215/2001- să le aducă la îndeplinire, în lipsa unor hotărâri judecătorești prin

care să se fi dispus anularea irevocabila a acestora.

În cazul de față, instituția

este obligată, prin actele emise de Curtea de Conturi, să ignore hotărârile consiliului

local referitoare la aprobarea acordului privind raporturile de serviciu din cadrul

instituției și a contractului colectiv de muncă pe anul 2008 și să revină la situația

anterioară îndeplinirii acestora, deși nu există o hotărâre judecătorească irevocabilă

care să dispună anularea acestora, în condițiile în care acestea au privit avizul

de legalitate din partea instituției Prefectului Municipiului București.

prezenta cauză, nu a fost sesizată cu privire la anularea Hotărârilor nr. 10

din 31 ianuarie 2008 și nr. 52/2007 ale Consiliului Local sector 5, ci cu privire

la anularea actelor emise de Curtea de Conturi, în raport de obligația instituției

recurente de a aduce la îndeplinire hotărâri valabile ale consiliului local.

de organele de control ale Curții de Conturi privind legalitatea dispoziției

din 23 martie 2007 și a Hotărârii nr. 52/2007 a Consiliului Local Sector 5 (prin

care a fost aprobat acordul privind raporturile de serviciu din cadrul instituției

și contractului colectiv de muncă X pe anul 2007), a mai fost pusa in discuție

și cu ocazia efectuării controlului la instituția reclamantă pe anul 2007, iar prin

încheierea din 14 mai 2008 a Curții de Conturi - Camera de Conturi - Direcția de

Control Financiar Ulterior a fost sesizat Tribunalul București, secția a IX-a contencios

administrativ și fiscal în vederea recuperării sumelor acordate consilierilor juridici

sub forma unui spor de mobilitate și confidențialitate, formându-se Dosarul nr.

19545/3/2008, dosar soluționat la data de 06 noiembrie 2008 prin sentința civilă

nr. 2987, sentința prin care s-a respins - ca neîntemeiată- sesizarea privind obligarea

Primăriei la restituirea către bugetul local a sumelor reprezentând cele 2 sporuri

și daune.

Împotriva acestei soluții

a declarat recurs Curtea de Conturi, în același Dosar nr. 19545/3/2008 Curtea de

Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin decizia

civila nr. 2252 din 09 noiembrie 2009, a respins - ca nefondat - recursul Curții

de Conturi.

Astfel, deși există o

hotărâre irevocabilă- sentința civila nr. 2987 din 06 noiembrie 2008 pronunțata

în Dosarul nr. 19545/3/2008 de Tribunalul Bucuresti, secția a IX-a contencios administrativ

și fiscal prin care s-a respins -ca neîntemeiată - sesizarea Curții de Conturi-Camera

de Conturi București privind obligarea Primăriei Sectorului 5 la restituirea către

bugetul local a sumei reprezentând sporuri de mobilitate și confidențialitate acordate

consilierilor juridici în anul 2007, prin actele a căror anulare se solicită în

prezenta cauză s-a dispus aceeași măsură în sarcina instituției, vizând aceleași

sporuri salariate acordate în anul 2008, instanța de fond pronunțând o hotărâre

(ce face obiectul prezentului recurs) diametral opusă celei menționate mai sus.

care au beneficiat de sporurile (considerate nelegale de pârâte) sunt funcționari

publici, numiți in funcția publica, astfel că li se aplica prevederile Acordului

privind raporturile de serviciu, acord încheiat în conformitate cu prevederile

art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicata, conform cărora „autoritățile

și instituțiile publice pot încheia anual, in condițiile legii, acorduri cu sindicatele

reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici".

Față de cele menționate

mai sus, autoritatea recurentă consideră ca acordarea sporului de mobilitate de

25% și a sporului de confidențialitate de 15% în perioada ianuarie-iunie 2008 pentru

consilierii juridici din cadrul Primăriei Sectorului 5 București s-a făcut in conformitate

cu prevederile legale, în vederea executării unei hotărâri (necontestată în privința

legalității sale) a consiliului local.

Un alt motiv de recurs

este acela că, după pronunțarea hotărârii de către instanța de fond, în data de

15 iunie 2012, a fost publicată în M. Of. (intrând astfel în vigoare) Legea nr.

84/2012, privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salariată ale

personalului plătit din fonduri publice (legea amnistiei fiscale).

În ceea ce privește cererea

de suspendare a actelor atacate, recurenta apreciază că aceasta este întemeiată,

iar instanța de fond în mod netemeinic și nelegal a respins-o, întrucât sunt îndeplinite

pe deplin condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004-paguba iminentă

și cazul bine justificat.

Considerentele Înaltei

Curți asupra recursului

Înainte de a analiza motivele

de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137

alin. (1) C. proc. civ., excepția invocată de intimate, Înalta Curte constată că

hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză

sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va

admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința

atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București,

secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate

în continuare.

În raport de actele depuse

la dosar, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie

anularea încheierii din 23 martie 2010 și anularea în parte a deciziei din 20

ianuarie 2010, respectiv a dispoziției de la pct. 14, precum și suspendarea executării

dispoziției de la punctul 14 din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea

definitivă și irevocabilă a cauzei.

Potrivit art. 2 alin.

(1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea

de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual

sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea

organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere,

modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul

cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate,

se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau

stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui

obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor

art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității

specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate

din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în

M. Of. al României, Partea I, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin

decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15

zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către

Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie

de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor,

prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile

legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice,

fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin

care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește

cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel

cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul

menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale

Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia

de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza

instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului

administrativ.

Potrivit art. 228 din

același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul

entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor,

aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel

în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii

contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența

instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea

nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate

de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și

impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până

la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar

cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale,

precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum

și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile

de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică

specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile

din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se

pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare

la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta

fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate

publică județeană.

Dispozițiile art. 228

din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010,

sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă

dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește

competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut

de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții

speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin

Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor

organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile

art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de

toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10

alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 din C. proc. civ., stabilește că în cazul

în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii

Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei Tribunalului,

secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un

act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate

publică județeană.

În cazul în care, în procedura

instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea

deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia

de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene,

competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios

administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care

produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”,

fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează

în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar

dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice

doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie

2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ

și fiscal a fost soluționată irevocabil în sensul admiterii excepției de nelegalitate

și constatării faptului că sunt nelegale dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul

aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele

expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel

cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de

Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat

nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte

a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și

în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății,

că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor

(ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și

nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește

judecarea acestora.

Înalta Curte, ținând seama

de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului

București, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în mod greșit

instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident

motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport

de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (6

1

) și art. 313

C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările

și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată

și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului București, secția contencios

administrativ și fiscal.

Totodată, Înalta Curte

reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea celorlalte cereri

și susțineri ale recurentei, formulate în prezenta cale de atac.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de Primăria Sector 5 București prin Primar împotriva sentinței civile nr. 1558 din

5 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ

și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre

competentă soluționare la Tribunalul București, secția contencios administrativ

și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 iunie

2013.