ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5859/2013

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Procedura în fața primei instanțe Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23 aprilie 2010 sub nr. 20091/3/2010, reclamanta Primăria Sector 5 București prin Primar a chemat în judecată pe pârâtele Curtea de Conturi a României și Curtea de Conturi - Camera de Conturi a Municipiului București, solicitând anularea încheierii din 23 martie 2010 și anularea in parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziției de la pct. 14, precum și suspendarea executării dispoziției de la pct. 14 din decizia din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea definitivă și irevocabila a cauzei.

La data de 21 octombrie 2010, pârâta Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată. Prin sentința civilă nr. 3513 din 16 decembrie 2010, Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate atât cererea de suspendare, cât și cererea în anulare. Împotriva acestei sentințe reclamanta a formulat recurs, admis prin decizia civilă nr. 2124 din 10 octombrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, casată sentința recurată și, întrucât prezenta instanță a fost apreciată ca fiind competentă material să soluționeze cauza în primă instanță, față de natura de autoritate centrală a Curții de Conturi și în raport de disp.

art. 3 pct. 1 C. proc. civ., a fost trimisă cauza la registratură pentru repartizare aleatorie ca dosar de fond. Dosarul a fost înregistrat prin urmare pe rolul Curții de apel sub nr. 10179/2/2011. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1558 din 5 martie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată și a respins cererea în anulare promovată de reclamanta Primăria Sector 5 București prin Primar D.M.V.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut că, î n fapt, urmare a efectuării în perioada 02 septembrie 2009 – 26 noiembrie 2009 la Primăria Sectorului 5 a auditului financiar asupra contului de execuție bugetară pe anul 2008, Camera de Conturi a Municipiului București a încheiat procesul-verbal de constatare din data de 26 noiembrie 2009 în care a reținut că în perioada ianuarie - iunie 2008 Primăria a achitat la un număr de 16 funcționari publici (consilieri juridici) sporuri de mobilitate (25%) și de confidențialitate (15%) în sumă totală de 59.000 RON din veniturile bugetului local, fără a fi respectate prevederile legale opozabile privind condițiile de acordare a acestora.

Acordarea sporurilor s-a făcut în baza Contractului colectiv de munca valabil în anul 2008, fără însă a fi prevăzute în legislația în vigoare, reținându-se încălcarea prevederilor art. 14 alin. (2), (3) și (4), art. 51 alin. (3), art. 54 alin. (5) și (6) și art. 60 alin. (3) din Legea nr. 273/2006, art. 31 din Legea nr. 188/1999, art. 4 alin. (1) lit. a) și art. 14 din O.U.G. nr. 192/2002, art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007.

În consecință, pârâta a emis decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 prin care a constatat la pct. 14 plata nejustificată a sporurilor și a decis ca ordonatorul de credite al Primăriei Sectorului 5 să recupereze sumele alocate necuvenit în anul 2008 sub forma sporurilor de mobilitate și de confidențialitate și a daunelor aferente, potrivit legii și virarea acestora pe destinațiile legale, regularizarea cu bugetele la care s-au virat contribuțiile sociale aferente acestor plăți necuvenite, până la data de 28 februarie 2008. Reclamanta a contestat decizia, iar pârâta a soluționat contestația prin încheierea din 23 martie 2010 în sensul respingerii față de dispozițiile art. 15 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 și art. 60 alin. (1) din Statutul profesiei de consilier juridic.

Față de acest răspuns, reclamanta a introdus cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea încheierii din 23 martie 2010 și anularea în parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziției de la pct. 14 și suspendarea executării dispoziției de la pct. 14 din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei. Asupra cererii în anulare , instanța a avut în vedere că p rin cererea de chemare în judecată reclamanta a motivat contestarea deciziei Curții de Conturi prin aceea că în ce privește Contractul colectiv de muncă și Acordul privind raporturile de serviciu din cadrul Primăriei Sectorului 5, aceste acte au fost aprobate prin H.C.L.

sector 5 din 20 iulie 2007, în baza căreia a fost emisă dispoziția Primarului sectorului 5, stabilindu-se pentru consilierii juridici sporul de mobilitate de 25% și sporul de confidențialitate de 15%. În drept, Curtea a reținut că sporurile au fost acordate consilierilor juridici cu statut de funcționari publici, motiv pentru care li se aplică dispozițiile Legii nr. 188/1999, în vigoare la data acordării sporurilor, atât în ceea ce privește condițiile în care își îndeplinesc activitatea în funcțiile în care au fost numiți, cât și drepturile salariale și sporurile cuvenite. Asupra cererii de suspendare, instanța a constatat că nu există o îndoială suficient de serioasă în privința legalității actului administrativ atacat, decizia din 20 ianuarie 2010, întrucât aceasta este motivată în fapt și în drept și nu este de natură a crea o îndoială rezonabilă de nelegalitate pentru a se putea dispune suspendarea.

De altfel, argumentele invocate de reclamantă privesc exclusiv cererea în anularea deciziei și, în consecință, și a încheierii din 23 martie 2010 și, chiar dacă instanța le-a avut în vedere și în soluționarea cererii de suspendare, acestea nu sunt de natură a determina aplicarea prevederilor art. 14-15 din Legea nr. 554/2004. Interpretarea prevederilor legale și stabilirea celor aplicabile în cauză este o problemă ce ține de fondul litigiului, astfel că numai prin analiza situației de fapt și juridice incidente în cauză, instanța stabilește corectitudinea constatărilor Curții de Conturi.

În sfârșit, s-a mai reținut și că la același termen de judecată a fost soluționată și cererea în anulare a actelor vizate de cererea de suspendare, iar din soluția de pronunțat asupra respectivului capăt de cerere și din considerentele mai sus expuse, a rezultat că nu există un caz bine justificat, nu sunt dovedite împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, instanța apreciind actele în discuție ca fiind legal întocmite.

Nici condiția pagubei iminente nu este îndeplinită, întrucât argumentele reclamantei se referă strict la prevederile legale aplicabile în cauză și nu probează care este paguba iminentă la care s-ar expune în situația în care executarea pct. 14 din decizia din 20 ianuarie 2010 nu este suspendată . Mai mult, instanța a reținut că pârâta a stabilit termenul de 28 februarie 2008 pentru recuperarea sumelor apreciate ca fiind acordate necuvenit de către reclamanta, iar, potrivit pct. 113 din Hotărârea nr. 1 din 04 februarie 2009 pentru aprobarea regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, reclamanta putea solicita prelungirea termenului. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, reclamanta Primăria sectorului 5 București, prin primar, a declarat recurs, invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 304 1 C. proc.

civ. În motivarea căii de atac, instituția recurentă susține că instanța de fond a reținut doar aspecte de nelegalitate ale hotărârilor de consiliu local, fără a lua în considerare următoarele aspecte: 1. Indiferent de opinia organelor de control ale Curții de Conturi privind legalitatea/nelegalitatea unor hotărâri ale consiliului local (avizate favorabil de instituția Prefectului Municipiului București), instituția reclamantă este obligată - potrivit dispozițiilor Legii nr. 215/2001- să le aducă la îndeplinire, în lipsa unor hotărâri judecătorești prin care să se fi dispus anularea irevocabila a acestora.

În cazul de față, instituția este obligată, prin actele emise de Curtea de Conturi, să ignore hotărârile consiliului local referitoare la aprobarea acordului privind raporturile de serviciu din cadrul instituției și a contractului colectiv de muncă pe anul 2008 și să revină la situația anterioară îndeplinirii acestora, deși nu există o hotărâre judecătorească irevocabilă care să dispună anularea acestora, în condițiile în care acestea au privit avizul de legalitate din partea instituției Prefectului Municipiului București. 2. Instanța de fond, în prezenta cauză, nu a fost sesizată cu privire la anularea Hotărârilor nr. 10 din 31 ianuarie 2008 și nr. 52/2007 ale Consiliului Local sector 5, ci cu privire la anularea actelor emise de Curtea de Conturi, în raport de obligația instituției recurente de a aduce la îndeplinire hotărâri valabile ale consiliului local.

3. Problema pusă in discuție de organele de control ale Curții de Conturi privind legalitatea dispoziției din 23 martie 2007 și a Hotărârii nr. 52/2007 a Consiliului Local Sector 5 (prin care a fost aprobat acordul privind raporturile de serviciu din cadrul instituției și contractului colectiv de muncă X pe anul 2007), a mai fost pusa in discuție și cu ocazia efectuării controlului la instituția reclamantă pe anul 2007, iar prin încheierea din 14 mai 2008 a Curții de Conturi - Camera de Conturi - Direcția de Control Financiar Ulterior a fost sesizat Tribunalul București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal în vederea recuperării sumelor acordate consilierilor juridici sub forma unui spor de mobilitate și confidențialitate, formându-se Dosarul nr. 19545/3/2008, dosar soluționat la data de 06 noiembrie 2008 prin sentința civilă nr. 2987, sentința prin care s-a respins - ca neîntemeiată- sesizarea privind obligarea Primăriei la restituirea către bugetul local a sumelor reprezentând cele 2 sporuri și daune.

Împotriva acestei soluții a declarat recurs Curtea de Conturi, în același Dosar nr. 19545/3/2008 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin decizia civila nr. 2252 din 09 noiembrie 2009, a respins - ca nefondat - recursul Curții de Conturi.

Astfel, deși există o hotărâre irevocabilă- sentința civila nr. 2987 din 06 noiembrie 2008 pronunțata în Dosarul nr. 19545/3/2008 de Tribunalul Bucuresti, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal prin care s-a respins -ca neîntemeiată - sesizarea Curții de Conturi-Camera de Conturi București privind obligarea Primăriei Sectorului 5 la restituirea către bugetul local a sumei reprezentând sporuri de mobilitate și confidențialitate acordate consilierilor juridici în anul 2007, prin actele a căror anulare se solicită în prezenta cauză s-a dispus aceeași măsură în sarcina instituției, vizând aceleași sporuri salariate acordate în anul 2008, instanța de fond pronunțând o hotărâre (ce face obiectul prezentului recurs) diametral opusă celei menționate mai sus.

4. Consilierii juridici care au beneficiat de sporurile (considerate nelegale de pârâte) sunt funcționari publici, numiți in funcția publica, astfel că li se aplica prevederile Acordului privind raporturile de serviciu, acord încheiat în conformitate cu prevederile art. 72 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicata, conform cărora „autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, in condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici". Față de cele menționate mai sus, autoritatea recurentă consideră ca acordarea sporului de mobilitate de 25% și a sporului de confidențialitate de 15% în perioada ianuarie-iunie 2008 pentru consilierii juridici din cadrul Primăriei Sectorului 5 București s-a făcut in conformitate cu prevederile legale, în vederea executării unei hotărâri (necontestată în privința legalității sale) a consiliului local.

Un alt motiv de recurs este acela că, după pronunțarea hotărârii de către instanța de fond, în data de 15 iunie 2012, a fost publicată în M. Of. (intrând astfel în vigoare) Legea nr. 84/2012, privind unele măsuri referitoare la veniturile de natură salariată ale personalului plătit din fonduri publice (legea amnistiei fiscale). În ceea ce privește cererea de suspendare a actelor atacate, recurenta apreciază că aceasta este întemeiată, iar instanța de fond în mod netemeinic și nelegal a respins-o, întrucât sunt îndeplinite pe deplin condițiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004-paguba iminentă și cazul bine justificat. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Înainte de a analiza motivele de recurs invocate, examinând cu prioritate, în temeiul dispozițiilor art. 137 alin. (1) C. proc.

civ., excepția invocată de intimate, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost pronunțată de o instanță necompetentă, astfel că în cauză sunt incidente dispozițiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursul, iar în baza art. 312 alin. (6) C. proc. civ., va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare. În raport de actele depuse la dosar, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie anularea încheierii din 23 martie 2010 și anularea în parte a deciziei din 20 ianuarie 2010, respectiv a dispoziției de la pct. 14, precum și suspendarea executării dispoziției de la punctul 14 din decizia nr. 11 din 20 ianuarie 2010 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”. În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 832/13.12.2010, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării este decizia structurii Curții de Conturi prin care se respinge integral sau parțial contestația, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană. Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială. Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se va stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 din C. proc. civ., stabilește că în cazul în care se respinge total sau parțial contestația împotriva deciziei structurii Curții de Conturi, revine competența materială de soluționare a cauzei Tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

În cazul în care, în procedura instituită de Regulament pentru soluționarea contestației la decizie intervine desființarea/anularea deciziei emise de structura Curții de Conturi, printr-o încheiere emisă de comisia de soluționare a contestației, care se substituie astfel deciziei structurii județene, competența materială de soluționare a cauzei revine Curții de Apel, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât, în această situație, actul administrativ care produce efecte juridice și „dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”, fiind supus executării este această încheiere emisă de o comisie care funcționează în cadrul Curții de Conturi a României, autoritate publică centrală.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a fost soluționată irevocabil în sensul admiterii excepției de nelegalitate și constatării faptului că sunt nelegale dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea, prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, s-a constatat nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății, că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește judecarea acestora. Înalta Curte, ținând seama de considerentele expuse, reține că revenea competența de soluționare a cauzei Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal. Prin urmare, în mod greșit instanța de fond a reținut că îi revine competența materială de soluționare a cauzei.

În consecință, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispozițiile art. 312 alin. (1) teza întâi și alin. (6 1 ) și art. 313 C. proc. civ., coroborate cu cele ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, va admite recursul formulat, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre competentă soluționare Tribunalului București, secția contencios administrativ și fiscal. Totodată, Înalta Curte reține că pronunțarea acestei soluții face de prisos examinarea celorlalte cereri și susțineri ale recurentei, formulate în prezenta cale de atac.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Admite recursul declarat de Primăria Sector 5 București prin Primar împotriva sentinței civile nr. 1558 din 5 martie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și trimite cauza spre competentă soluționare la Tribunalul București, secția contencios administrativ și fiscal. Irevocabilă. Pronunțată în ședință publică, astăzi 20 iunie 2013.