ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 2188/2019

Hotărârea primei instanțe Prin Sentința civilă nr. 266 din 23 iunie 2017, pronunțată de Tribunalul Cluj în Dosarul nr. x/2017, s-a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, împotriva pârâtei SC A. SRL.

Hotărârea pronunțată de instanța de apel Împotriva acestei hotărâri au declarat apel reclamanții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin Primar și Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, solicitând admiterea apelului cu consecința modificării în întregime a sentinței pronunțate, în sensul admiterii acțiunii, cu eventuale cheltuieli de judecată. Prin Decizia civilă nr. 3/A din 11 ianuarie 2018, Curtea de Apel Cluj, secția I civilă a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamanți.

Motivele de recurs Împotriva Deciziei nr. 3/A din 11 ianuarie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția I civilă au declarat recurs reclamanții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, ambii reprezentați prin primar, invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., în dezvoltarea cărora au invocat următoarele: În mod eronat instanța reține inaplicabilitatea în cauză a hotărârilor Consiliului Local prin care s-a stabilit taxa pentru ocuparea domeniului public, motivat de faptul că părțile se află pe poziție de egalitate, iar nu în raporturi de drept administrativ. Hotărârile Consiliului Local Cluj-Napoca constituie actele normative în baza cărora s-a stabilit taxa pentru ocuparea domeniului public (HCL nr. 413/2011, HCL nr. 59/2013, HCL nr. 550/2013 și HCL nr. 494/2014) și au fost emise de Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, în calitate de autoritate a administrației publice locale, îndrituită cu atribuții privind administrarea domeniului public și privat al unității administrativ teritoriale, conform art. 36 alin. (2) lit. c) și alin. (5) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001. Taxa pentru ocuparea domeniului public a fost stabilită în baza art. 283 alin. (1) Codul fiscal. Potrivit alin. (3) al aceluiași articol: "Taxele prevăzute la alin. (1) și (2) se calculează și se plătesc în conformitate cu procedurile aprobate de autoritățile deliberative interesate". Astfel, raportat la prevederile legale enunțate mai sus, rezultă că legiuitorul, prin derogare de la prevederile Codului de procedură fiscală și ale Codul fiscal, a transferat consiliilor locale competența de a aproba procedurile privind calcularea și modul de plată a taxelor stabilite potrivit art. 283 alin. (1) Codul fiscal. Taxa pentru ocuparea domeniului public reprezintă contravaloarea lipsei de folosință a terenului ocupat fără titlu, calculată în Anexa V - privind taxa zilnică pentru amenajări de orice tip executate fără forme legale pe terenuri aflate în administrarea Consiliului Local al Municipiului Cluj-Napoca, sub forma unei taxe de ocupare abuzivă de 15 RON/zi/mp. Hotărârile de Consiliu local sunt aplicabile în toate situațiile de ocupare abuzivă a domeniului public, ca o sancțiune pentru încălcarea dreptului de proprietate. Prin ocuparea neîntreruptă a domeniului public săvârșită de către intimata pârâtă în perioada 2012 - 2017, fără ca între părți să existe raporturi contractuale, aceasta și-a asumat o eventuală sancționare a faptei prejudiciabile realizată astfel prin taxa instituită prin Hotărârile Consiliului Local. În ceea ce privește stabilirea unilaterală a prejudiciului de către cel căruia i s-a încălcat proprietatea, recurenții susțin că acesta nu se poate stabili decât unilateral de către proprietar, care trebuie să-l descurajeze pe ocupantul abuziv în a-i mai încălca dreptul de proprietate. Între părți nu există raporturi contractuale, astfel încât proprietarul și eventualul chiriaș să cadă de acord asupra unei chirii, ci există doar raporturi delictuale generate de fapta ilicită a ocupantului abuziv. Aprecierea instanței că sumele solicitate au fost stabilite fără acordul pârâtei și, în consecință, nu-i pot fi opozabile, denotă o concluzie cel puțin bizară, aceea că ar trebui să soliciți ocupantului fără titlu, care încalcă prin fapta sa ilicită unul dintre drepturile fundamentale constituționale ale persoanei, dreptul la proprietate, acordul cu privire la stabilirea sancțiunii; aceasta situație ireală, cu siguranță, nu poate exista în realitate, în condițiile în care ocupantul fără titlu nu are nici un interes în stabilirea unei sancțiuni împotriva sa. Ca urmare a neprelungirii contractului de asociere în participațiune, pârâta și-a asumat riscul de a se afla în sfera ilicitului civil, cu toate consecințele ce decurg din aceasta situație. Până la un moment dat, pârâta și-a desfășurat activitatea de comerț stradal conform Regulamentului privind activitatea de comerț stradal pe raza Municipiului Cluj-Napoca, aprobat prin HCL nr. 120/2010, astfel că era familiarizată cu dispozițiile cuprinse în acest Regulament. Astfel, pârâta cunoștea că, potrivit art. 4 din Regulament, "activitatea de comerț stradal pe teritoriul Municipiului Cluj-Napoca se desfășoară de către comercianți persoane fizice sau juridice în baza contractului de închiriere/abonamentului de comerț stradal pentru terenul proprietate publică sau privată a Municipiului Cluj-Napoca ocupat de mobilier stradal. La baza contractului de închiriere/abonamentului de comerț stradal va sta dispoziția primarului exprimată în baza Legii nr. 60/1991 sau certificatul de urbanism, după caz. În cazul în care este necesară eliberarea autorizației de construire în baza Legii nr. 50/1991, contractul de închiriere va fi obținut anterior autorizației de construire". Astfel, în condițiile în care pârâtului nu i s-a prelungit contractul, acesta a devenit ocupant fără titlu al locațiilor de furnizare presă-carte. În ceea ce privește reținerea instanței, în sensul că procesele-verbale de constatare a contravențiilor din anii 2012, 2016 și 2017 nu dovedesc faptul că ocuparea fără titlu a domeniului public a persistat în timp, recurenții susțin că încheierea în timp a acestor procese-verbale, prin care s-a constatat ocuparea domeniului public (în 8 iunie 2012, 6 ianuarie 2016 și 8 ianuarie 2016 pentru amplasamentul din Piața Unirii nr. 10 și nr. 23, în 13 iunie 2012 pentru locația din str. x fn., în 11 ianuarie 2016 pentru locația din str. x, în 31 ianuarie 2017 pentru amplasamentul din Piața Unirii nr. 10 și nr. 23 și str. x, în 9 februarie 2017 pentru locația din str. x fn.) dovedește neechivoc faptul că ocuparea fără titlu a domeniului public arătat a persistat în timp, începând cu anul 2012 și până în anul 2017. Este vorba, în opinia recurenților, de o ocupare neîntreruptă, logică în desfășurarea cursului firesc al ocupației arătate; este o prezumție simplă de ocupare continuă, în timp, a proprietății municipiului. În ceea ce privește obligarea la plata taxei pentru terenul ocupat abuziv, până la eliberarea amplasamentelor, recurenții susțin că prejudiciul invocat îndeplinește condițiile legale, respectiv, este cert și nereparat. Recurenții mai arată că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii. Astfel, instanța reține că acțiunea civilă cu care a fost învestită nu poate cuprinde atât existența unor raporturi contractuale, cât și delictuale. Recurenții susțin că pretențiile au fost întemeiate atât pe temei contractual, cu referire la abonamentele încheiate inițial între părți, cât și pe temei delictual, în ceea ce privește ocuparea abuzivă de către pârâtă a proprietății Municipiului Cluj-Napoca. Temeiul răspunderii civile în baza căruia pârâta datorează reclamantului contravaloarea lipsei de folosință, este cel delictual, întrucât fapta de a lipsi o persoană de folosința bunului său se situează în sfera ilicitului, fiind fără echivoc un act nelegal, iar din perspectiva legii civile ea este o "faptă cauzatoare de prejudicii", intrând în sfera ilicitului civil.

Procedura în fața instanței de recurs Dosarul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă la 7 martie 2018 și repartizat aleatoriu completului de filtru CF x. Prin Rezoluția din 3 mai 2018, completul de filtru a dispus comunicarea motivelor de recurs, iar după efectuarea formalităților de comunicare, întocmirea raportului privind admisibilitatea în principiu a recursului, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (2) C. proc. civ. La 11 iulie 2018 s-a procedat la întocmirea raportului asupra admisibilității în principiu a recursului, prin care s-a opinat în sensul că recursul este inadmisibil, față de prevederile art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, având în vedere Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018 pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție. Prin suplimentul la raportul privind admisibilitatea în principiu a recursului, întocmit din dispoziția completului de judecată, ca urmare a intervenirii Deciziei nr. 874 din 18 decembrie 2018 a Curții Constituționale, s-a opinat în sensul că recursul este admisibil în principiu. Intimata pârâtă nu a formulat întâmpinare și nu a depus punct de vedere la raport. Prin Încheierea din 3 octombrie 2019 s-a admis în principiu recursul și s-a stabilit termen la 21 noiembrie 2019, în ședință publică, pentru soluționarea pe fond a acestuia.

Considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Analizând legalitatea deciziei recurate, în raport cu criticile formulate de recurenți, Înalta Curte reține următoarele: Potrivit situației de fapt reținute de prima instanță și necontestate în apel, la 20 ianuarie 2000 a fost încheiat între Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și SC A. SRL contractul de asociere în participațiune nr. x/20 ianuarie 2017, având ca obiect exploatarea terenului aparținând domeniului public al Municipiului Cluj-Napoca, ocupat cu rețeaua de comerț stradal cu profil de comercializare presă și carte. Valoarea dreptului de folosință a terenului a fost stabilită la 1.500.000 ROL/an/amplasament, sumă ce se va indexa anual cu rata inflației sau 1% din profitul brut al obiectivului asocierii, dar nu mai puțin de 1.500.000 ROL/an/amplasament pe toată durata asocierii. La 1 ianuarie 2011 contractul de asociere în participațiune a încetat prin ajungerea la termen. În anii 2011 și 2012, deși cu debitorul nu s-a încheiat nici un contract de închiriere, s-au întocmit pentru locațiile în care SC A. SRL comercializa presă și carte, abonamente pentru teren stradal, conform art. 4 din Regulamentul privind activitatea de comerț stradal pe raza Municipiului Cluj-Napoca, aprobat prin HCL nr. 120/2010, potrivit căruia "activitatea de comerț stradal pe teritoriul Municipiului Cluj-Napoca se desfășoară de către comercianți persoane fizice sau juridice în baza contractului de închiriere/abonamentului de comerț stradal pentru terenul proprietate publică sau privată a Municipiului Cluj-Napoca ocupat de mobilier stradal". Pentru anii 2013, 2014 și 2015 s-au întocmit pentru terenurile ocupate, fișe de calcul, sumele fiind calculate în baza HCL nr. 59/2013, nr. 550/2013 și nr. 494/2014, care au stabilit o taxă de 15 RON/mp/zi pentru amenajările de orice tip executate fără autorizație de construire. Referitor la tipul de răspundere ce stă la baza pretențiilor formulate, în motivarea recursului recurenții au arătat că pretențiile au fost întemeiate atât pe temei contractual, cu referire la abonamentele încheiate inițial între părți, cât și pe temei delictual, în ceea ce privește ocuparea abuzivă de către pârâtă a proprietății Municipiului Cluj-Napoca. În acord cu susținerile recurenților referitoare la temeiul de drept al pretențiilor, instanțele de fond și de apel au examinat pretențiile aferente anilor 2011 și 2012 din perspectiva regulilor aplicabile răspunderii civile contractuale, reținând că abonamentele depuse la dosar nu au fost semnate de către pârâtă, nefiind opozabile acesteia, sumele fiind stabilite în mod unilateral de către reclamanți. Întrucât pârâta nu și-a asumat obligația de a achita sumele menționate în abonamente, aceasta nu poate fi obligată pe temei contractual la plata respectivelor sume. În ceea ce privește modul de soluționare a cererii în pretenții privind plata sumelor consemnate în abonamente și a unor penalități calculate la acestea, solicitate pe temeiul răspunderii civile contractuale, recurenții nu au formulat critici de nelegalitate în motivele de recurs, astfel încât soluția pronunțată de instanța de fond, menținută în apel, cu privire la aceste pretenții, a intrat sub puterea lucrului judecat. Susținerea recurenților în sensul că pârâta era familiarizată cu Regulamentul privind activitatea de comerț stradal pe raza Municipiului Cluj-Napoca, aprobat prin HCL nr. 120/2010 și că, urmare a neprelungirii contractului de asociere, și-a asumat riscul de a intra în sfera ilicitului civil, nu poate fi calificată ca o critică de nelegalitate în ce privește respingerea pretențiilor corespunzătoare anilor 2011 și 2012. Recurenții nu combat prin argumente juridice raționamentul instanței de apel cu privire la lipsa unui acord de voință între părți care să justifice răspunderea contractuală a pârâtei și nici nu pot schimba în calea de atac temeiul juridic al pretențiilor, neputând susține în această fază procesuală necesitatea unei analize pe temei delictual a pretențiilor solicitate în baza abonamentelor pentru teren stradal emise conform Regulamentului privind activitatea de comerț stradal pe raza Municipiului Cluj-Napoca, aprobat prin HCL nr. 120/2010. În privința capătului de cerere având ca obiect despăgubirea pentru ocuparea abuzivă a terenului, calculată în raport cu taxa pentru ocuparea abuzivă de 15 RON/mp/zi, pe baza fișelor de calcul întocmite pentru anii 2013-2016, a capătului privind majorările de întârziere aferente și a capătului privind obligarea pârâtei de a achita în continuare taxa pentru ocuparea abuzivă, până la eliberarea amplasamentelor, instanța de apel a reținut că reclamanții nu au dovedit ocuparea abuzivă în toată această perioadă, deoarece au depus doar câteva procese-verbale de contravenție (trei din iunie 2012, trei din ianuarie 2016 și patru din ianuarie și februarie 2017). A considerat instanța de apel că reclamanții ar fi trebuit să încheie câte un proces-verbal de contravenție în fiecare lună, în acest mod putând dovedi ocuparea continuă a terenului de către pârâtă în perioada de timp menționată în acțiune. S-a mai reținut, în considerentele deciziei recurate, că raporturile dintre reclamanți și pârâtă, supuse analizei în prezenta cauză, sunt raporturi de drept civil, în care părțile se află pe poziție de egalitate, iar nu raporturi de drept administrativ, astfel că nu le sunt aplicabile hotărârile de consiliu local invocate de către apelanți, care sunt acte administrative, indiferent de scopul urmărit la emiterea lor. Nu există, în opinia instanței de apel, niciun argument pentru a se reține că pârâta și-a asumat o eventuală sancționare a faptei prejudiciabile, realizată astfel prin taxa instituită prin hotărârea consiliului local, cât timp fapta este una civilă, iar hotărârea de consiliu local este un act administrativ, act unilateral, neaplicabil în raportul juridic civil, reglementat prin esența sa de principiul bilateral al acordului și de cel al egalității părților. În lipsa unui act civil încheiat prin acordul de voință al părților, nu sunt aplicabile taxele arătate, care au la bază voință părții de a intra în raportul civil, iar în ce privește fapta civilă, chiar ilicită, nu există un argument de a muta probațiunea de pe tărâmul dreptului civil pe cel a dreptului administrativ. A mai reținut instanța de apel că, în situații de ocupare fără titlu a proprietății, proprietarul nu poate evalua unilateral prejudiciul produs de ocupantul fără titlu, proprietatea fiind protejată în mod egal, indiferent de titular, în raporturile juridice civile. Raționamentul instanței de apel, cu privire la lipsa efectelor hotărârilor consiliului local în raportul juridic dedus judecății, este greșit, deoarece instanța de apel ignoră faptul că un act administrativ cu caracter normativ, elaborat și adoptat cu respectarea condițiilor legale, are caracter obligatoriu în domeniul pe care îl reglementează, independent de natura procedurii în cadrul căreia este invocat. Potrivit art. 49 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, în forma în vigoare în perioada adoptării hotărârilor de consiliu local invocate în prezenta cauză, "hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii și produc efecte de la data aducerii lor la cunoștință publică". Sub aspectul sferei de reglementare, actele administrative cu caracter normativ adoptate de autoritățile publice locale, întocmai ca și cele adoptate la nivel central (cum sunt ordonanțele sau hotărârile Guvernului), pot conține dispoziții normative aplicabile într-o diversitate de raporturi juridice, inclusiv în raporturi juridice civile, cum sunt cele referitoare apărarea proprietății publice a respectivei unități administrativ teritoriale. Actul normativ adoptat de autoritatea administrației publice locale, din momentul intrării sale în vigoare, guvernează deplin relațiile sociale la care se referă, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaște legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumție absolută de cunoaștere a legii. Hotărârile consiliului local cuprind norme juridice prin care această autoritate a administrației publice locale, reglementată de art. 120 - 121 din Constituție, rezolvă problemele de interes local care sunt de competența sa de soluționare și, totodată, își manifestă autoritatea în unitatea administrativ-teritorială. Fiind acte de realizare a atribuțiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local reprezintă acte administrative obligatorii și executorii, cu condiția respectării legii. Hotărârile Consiliului Local al Municipiului Cluj-Napoca, adoptate în temeiul art. 283 alin. (1) din Codul fiscal și art. 36 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 (în privința ambelor dispoziții legale referirea fiind făcută la forma care era în vigoare la acea dată) și invocate ca temei al pretențiilor privind despăgubirile pentru ocuparea abuzivă a terenului în perioada 2013 - 2016, au reglementat anual taxele și impozitele locale, aplicabile în unitatea administrativ teritorială, printre acestea fiind și taxa de 15 RON/mp/zi pentru ocuparea abuzivă a domeniului public. Scopul acestei taxe a fost tocmai acela de a sancționa fapta delictuală constând în ocuparea fără drept a terenului proprietatea publică a unității administrativ teritoriale. Caracterul administrativ al acestor acte normative nu limitează aplicabilitatea lor doar în raporturile de drept administrativ, obligativitatea normei care a instituit această taxă putând fi invocată, ca în cazul oricărei alte norme legale, în orice litigiu care vizează ocuparea fără drept a proprietății publice, cum este și litigiul de față. Împrejurarea că pârâta nu a semnat fișele de calcul este irelevantă, deoarece acestea nu au decât un rol contabil, de cuantificare a prejudiciului. În raport cu natura delictuală a răspunderii invocate de reclamanți, instanța trebuia să verifice îndeplinirea condițiilor acestui tip de răspundere civilă (fapta ilicită, vinovăția, prejudiciul și raportul de cauzalitate între faptă și prejudiciu), lipsa acordul pârâtului cu privire la stabilirea despăgubirii împotriva sa fiind chiar motivul care-i determină pe reclamanți să apeleze la justiție, neputând constitui un motiv de respingere a acțiunii. În raport cu argumentele anterior expuse, Înalta Curte constată că este fondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de apel reținând în mod greșit că hotărârile Consiliului Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin care s-a stabilit taxa pentru ocuparea abuzivă a proprietății publice, nu produc efecte în litigiul de față. În ceea ce privește critica referitoare la reținerea eronată de către instanță a faptului că procesele-verbale de contravenție nu dovedesc persistența în timp a ocupării terenului, Înalta Curte constată că o astfel de critică nu se încadrează în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind o problemă de apreciere a probatoriului, care nu intră în verificările pe care le poate face instanța de recurs. Nici critica încadrată de recurenți în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi primită, întrucât, deși se susține că hotărârea recurată ar cuprinde motive contradictorii, nu rezultă care sunt acestea, recurenții reluând susținerile referitoare la temeiul și condițiile răspunderii civile delictuale. Având în vedere aspectele anterior reținute, precum și faptul că instanța de apel a menționat în motivarea deciziei recurate că, prin procesele-verbale de contravenție depuse la dosar s-a dovedit săvârșirea faptei ilicite, constând în ocuparea abuzivă a domeniului public, în anumite perioade (fără a le stabili cu exactitate), însă a respins în integralitate acțiunea, Înalta Curte, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 și art. 497 C. proc. civ., admite recursul și casează decizia recurată, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de apel, urmând ca instanța de rejudecare să examineze elementele răspunderii civile delictuale ținând seama de aspectele dezlegate prin prezenta decizie de casare și în raport cu perioadele pentru care s-a făcut dovada ocupării abuzive de către pârâtă a proprietății publice a Municipiului Cluj-Napoca.