ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 181/2020

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub dosar nr. x/2017 pe rolul Tribunalului Cluj, secția civilă, la data de 13 iulie 2017, reclamanții A. și B., în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, Municipiul Cluj-Napoca, au solicitat: să se constate că prin HCL nr. 493 din data de 22 decembrie 2014, având ca obiect aprobarea documentației "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", au fost expropriați în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul situat în Cluj-Napoca, Str. x, înscris în CF nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafața de 1.400 mp; să fie obligată pârâta de rând 2 la plata sumei de 53.766 Euro, în echivalent RON la cursul BNR valabil la data plații, cu titlu de despăgubiri pentru deposedare prin exproprierea de fapt; să fie obligată pârâta la plata sumei de 7.993,83 Euro cu titlu de dobândă legală calculată de la data adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 și până la data formulării prezentei cereri, precum și la dobânda legală calculată până la data plății efective; să fie obligate pârâtele la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers.

Prin Sentința civilă nr. 205 din 18 aprilie 2018, Tribunalul Cluj a respins excepția prematurității formulării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâții Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca.

S-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, fără cheltuieli de judecată.

În termen legal, împotriva soluției primei instanțe, reclamanții au formulat apel criticând sentința pentru nelegalitate și netemeinicie.

Prin Decizia civilă nr. 230A din data de 20 decembrie 2018 a Curții de Apel Cluj, secția I civilă, apelul a fost respins ca nefondat.

I. Calea de atac formulată în cauză

Împotriva deciziei pronunțate de instanța de apel, reclamanții A. și B. au formulat recurs, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

II.1 Motivele de recurs

În susținerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenții fac trimitere la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., invocând și prevederile art. 175 din același cod.

Recurenții susțin că instanța de apel a lăsat complet neanalizate multe dintre argumentele acestora susținute prin motivele de apel, astfel încât incidența normelor legale anterior indicate este neechivocă, având în vedere faptul ca analiza efectivă a acestor motive ar fi fost incompatibilă cu motivele reținute de către instanța de apel în hotărârea recurată.

Nerespectarea exigențelor exprese ale art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care obligă instanța să se pronunțe asupra tuturor circumstanțelor invocate în cauză, atrage nulitatea hotărârii pronunțate, întrucât vătămarea cauzată recurenților nu poate fi altfel remediată.

Recurenții arată argumentele susținute prin motivele de apel lăsate neanalizate în decizia recurată.

Astfel, se învederează de către recurenți că au invocat incidența în speță a prevederilor art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, potrivit cărora: "(1) Schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, reducerea suprafețelor acestora ori strămutarea lor este interzisă, indiferent de regimul juridic al acestora.

(2) Actele administrative sau juridice emise ori încheiate cu nerespectarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

În opinia recurenților, sensul acestor dispoziții legale este acela ca, odată atribuită unui teren destinația de spațiu verde printr-o documentație de urbanism, orice act care ar fi emis anterior și prin care s-ar schimba acest regim juridic ar fi lovit de nulitate absolută, aceasta destinație a bunului fiind așadar, perpetuă.

În cuprinsul hotărârii recurate, contrar dispozițiilor legale citate, instanța de apel retine ca perioada de valabilitate a documentației de urbanism aprobată prin HCL nr. 493/2014 este de maximum 10 ani de la data aprobării, sugerând astfel caracterul temporar al prejudiciului care a fost cauzat recurenților.

Dacă instanța de apel ar fi avut în vedere normele invocate și ar fi analizat susținerile din motivele de apel, ar fi observat faptul că această circumstanță (în speță, termenul de valabilitate al PUG-ului, aprobat prin HCL nr. 493/2014) nu are niciun fel de relevanță, întrucât orice act administrativ ce va fi emis în viitor (inclusiv un act administrativ prin care va fi adoptata o nouă documentație de urbanism) va fi lovit de nulitate absolută dacă nu va respecta aceeași destinație a terenului.

În consecință, analizarea efectivă a acestui motiv de apel, potrivit aprecierii recurenților, ar fi condus la o soluție diferită a instanței de apel în speța dedusă judecății.

Recurenții susțin că instanța de apel nu a analizat nici incidența în cauză a dispozițiilor Legii nr. 24/2007 și a Ordinului nr. 1549/2008.

Se arată că au fost invocate dispozițiile art. 6 alin. (1) din Ordinul nr. 1549/2008 care prevăd astfel:

"(1) Sunt considerate spații verzi următoarele tipuri de terenuri existente în intravilanul localităților: a) spatii verzi publice cu acces nelimitat: parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate."

Apoi, potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2007, spațiile verzi sunt definite după cum urmează: "a) parc - spațiu verde, cu suprafața de minimum un hectar, format dintr-un cadru vegetal specific și din zone construite, cuprinzând dotări și echipări destinate activităților cultural-educative, sportive sau recreative pentru populație; scuar - spațiu verde, cu suprafața mai mica de un hectar, amplasat în cadrul ansamblurilor de locuit, în jurul unor dotări publice, în incintele unităților economice, social-culturale, de învățământ, amenajărilor sportive, de agrement pentru copii și tineret sau în alte locații; gradina - teren cultivat cu flori, copaci și arbuști ornamentali care este folosit pentru agrement și recreere, fiind deschis publicului."

Se mai arată de către recurenți că aceste prevederi legale au fost transpuse întocmai în planul urbanistic general, unde se reține că singurele destinații ale zonei din care face parte terenul lor sunt scuaruri, grădini și parcuri cu acces public nelimitat.

În concluzie, terenul aflat în proprietatea recurenților este și va fi pentru o perioadă nedeterminată un teren a cărui destinație juridică este incompatibilă cu exercitarea plenară a dreptului de proprietate de către aceștia, întrucât acest regim juridic impune necesitatea menținerii posibilității oricărei persoane de a avea acces la terenul aflat în proprietatea lor.

Recurenții mai arată că cele reținute de instanța de apel contravin în mod flagrant normelor legale citate, întrucât în mod nelegal curtea de apel stabilind că reclamanții au posibilitatea de a-și folosi bunul asupra căruia dețin dreptul de proprietate, în limitele legale (de ex., îl pot îngrădi, astfel încât acesta să nu mai fie accesibil publicului - cum, de altfel, nu este accesibil nici în prezent; pot întreprinde demersuri legale pentru amplasarea unei construcții pentru activități culturale sau de alimentație publică).

Recurenți susțin că, în mod evident, nu pot întreprinde demersurile exemplificate de instanța de apel, întrucât îngrădirea terenului ar echivala cu nerespectarea regimului său juridic, regim juridic imperativ stabilit de dispozițiile legale citate și care rezulta totodată și din prevederile unui act administrativ intrat în circuitul civil, în speță, potrivit documentației de urbanism.

Printr-o a treia critică, recurenții invocă analiza incompletă a incidenței prevederilor ce guvernează răspunderea civilă delictuală.

Se arată că în cadrul apelului formulat au arătat că în speță sunt incidente prevederile legale ce reglementează răspunderea civilă delictuală, anume dispozițiile art. 1349 alin. (1) C. civ.

Astfel, recurenții au susținut că fapta ilicită este reprezentată atât de o acțiune, constând în schimbarea regimului juridic al terenului aflat în proprietatea lor, care a avut ca efect permanent lipsirea de conținut a dreptului de proprietate al acestora, cât și într-o inacțiune, constând în neparcurgerea procedurii legale a exproprierii, procedură în baza căreia ar fi fost necesară despăgubirea justă și prealabilă a recurenților, anterior realizării unor demersuri precum cele din speță.

În analiza răspunderii civile delictuale, instanța de apel însă, s-a referit exclusiv la fapta delictuală constând în acțiunea intimatelor, sens în care a arătat că aceasta nu poate fi reținută a fi fost săvârșită prin adoptarea HCL nr. 493/2014 de cătare intimatul Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, întrucât legalitatea acestui act administrativ a fost analizată și statuată ca atare prin hotărârea pronunțată în dosar nr. x/2015.

În aceste condiții, instanța de apel a lăsat astfel complet neanalizată incidența răspunderii civile delictuale, pornind de la fapta ilicită imputată intimatei constând în nedeclanșarea procedurii exproprierii anterior afectării dreptului de proprietate al recurenților, cu toate că instanța de apel a fost învestită în mod expres cu analizarea unei astfel de critici, prin motivele de apel.

Recurenții susțin că dacă ar fi fost analizate și aceste susțineri ale lor, curtea de apel ar fi observat că, în speță, raționamentul trebuie să fie unul unitar. Astfel, neanalizarea acestor argumente a echivalat de fapt cu lipsirea de efecte ale celorlalte statuari ale instanței de apel din cuprinsul hotărârii apelate, prin care s-a reținut că îngrădirea posibilității unor persoane de a uza de un bun aflat în proprietatea lor se realizează prin dobândirea de către autoritatea publică locală a dreptului de proprietate asupra bunului, fie prin expropriere, în condițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, fie prin achiziție publică, ambele variante presupunând plata echivalentului valoric al bunului.

Din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții susțin că hotărârea pronunțată este totodată rezultatul aplicării greșite a normelor de drept material.

Astfel, se arată că hotărârea instanței de apel ignoră în totalitate dispozițiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005, anterior citate.

Recurenții arată că aceste prevederi legale transpun caracterul perpetuu și ireversibil al schimbării reglementarii urbanistice a terenului proprietatea lor. Astfel, indiferent care este termenul pentru care poate produce efecte planul urbanistic general, noul plan urbanistic general care se va adopta nu va putea modifica destinația acestor terenuri, ci va trebui să mențină destinația acestora ca spațiu verde, sub sancțiunea nulității absolute.

Totodată, potrivit art. 18 alin. (3) din Legea nr. 24/2007: "Înstrăinarea și atribuirea terenurilor cu spații verzi se efectuează în condițiile prevăzute de lege, cu păstrarea destinației de spațiu verde", iar art. 18 alin. (5) din același act normativ stabilește că "Este interzisă schimbarea destinației, reducerea suprafețelor ori strămutarea spațiilor verzi definite de prezenta lege."

Instanța de apel a ignorat în mod sistematic în cuprinsul hotărârii acest regim juridic al spatiilor verzi, fapt care a distorsionat complet raționamentul juridic din cauză și a condus la caracterul vădit eronat al hotărârii.

Recurenții mai arată că circumstanțele pricinii reținute în mod eronat de către instanța de apel, prin încălcarea sau ignorarea acestor dispoziții de drept material, sunt următoarele: faptul că terenul proprietatea lor ar fi inclus într-o zonă cu acces public limitat.

Aceste statuari ale instanței de apel provin dintr-o greșeală de redactare, având în vedere că prin documentația de urbanism, astfel cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei (extras din Regulamentul de urbanism), zona Uva reprezintă "zona de urbanizare - zona verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat."

În al doilea rând, accesul public nelimitat este incident în baza legii, conform dispozițiilor legale anterior menționate.

Faptul ca documentația urbanistică (PUG) are un termen de valabilitate de maxim 10 ani, nu are consecința stabilită în mod eronat de instanța de apel în sensul că recurenții vor redobândi în mod plenar atributele dreptului de proprietate ulterior expirării acesteia; prejudiciul ce le-a fost cauzat este unul perpetuu, care nu se mai poate remedia decât prin despăgubiri, întrucât nu este posibilă redobândirea atributelor dreptului de proprietate avute înainte de adoptarea HCL nr. 493/2014.

Din această perspectivă, mai arată recurenții, este eronată și sugestia instanței de apel privind posibilitatea lor de a obține despăgubiri constând în lipsirea de folosință a bunului, întrucât cuantificarea acestora pur și simplu nu poate fi realizată, tocmai având în vedere caracterul perpetuu al schimbării reglementării urbanistice a terenului proprietatea recurenților.

Se susține că instanța de apel în mod nelegal a concluzionat că atât timp cât terenul se află în proprietatea lor nu ar putea solicita niciun fel de despăgubiri, având în vedere că actul cauzator de prejudicii în patrimoniul recurenților este de fapt acela de a conferi terenului proprietatea lor o destinație perpetuă de spațiu verde, care, astfel, a generat o scădere iremediabilă de valoare a terenului.

Terenul rămas în proprietatea recurenților nu corespunde unei "duble reparații" (pe de o parte, acordarea de daune-interese, iar pe de alta parte menținerea în proprietate a terenului), întrucât valoarea solicitată în prezenta pricină nu va reveni niciodată în patrimoniul lor.

Pe temeiul aceluiași motiv de recurs - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - recurenții susțin că decizia recurată ignoră normele legale aplicabile în materia exproprierii, existența în speță a unei exproprieri de fapt și utilitatea publică predeterminată de dispozițiile legale incidente.

Curtea de apel a stabilit în mod greșit faptul că în cauză nu se verifică ipoteza unei exproprieri de fapt atâta vreme cât reclamanții sunt și rămân proprietarii terenului, menținerea dreptului nostru de proprietate fiind astfel incompatibilă cu obținerea oricărei forme de despăgubiri.

Atare dezlegare a instanței de apel, mai arată recurenții, per a contrario implică faptul că atunci când terenul proprietatea lor va fi expropriat, vor fi îndreptățiți și la o justă și prealabilă despăgubire, constând în valoarea terenului.

Raționamentul instanței de apel ignoră însă prevederile art. 11 alin. (7) din Legea nr. 255/2010 care prevăd:

"După recepționarea documentațiilor cadastrale de către oficiile de cadastru și publicitate imobiliară/Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, un expert evaluator specializat în evaluarea proprietăților imobiliare, membru al Asociației Naționale a Evaluatorilor din România - ANEVAR, va întocmi un raport de evaluare prin raportare la momentul transferului dreptului de proprietate, doar pentru imobilele expropriate pentru care există modificări de orice natură față de datele prevăzute în anexa la hotărârea Guvernului/consiliului județean/consiliului local, prevăzută la art. 5, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, pe fiecare categorie de folosință."

De asemenea, recurenții susțin că sunt aplicabile și dispozițiile art. 26 din Legea nr. 33/1994, care completează Legea nr. 255/2010:

"(1) Despăgubirea se compune din valoarea reală a imobilului și din prejudiciul cauzat proprietarului sau altor persoane îndreptățite. (2) La calcularea cuantumului despăgubirilor, experții, precum și instanța vor ține seama de prețul cu care se vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administrativ-teritorială, la data întocmirii raportului de expertiză, precum și de daunele aduse proprietarului sau, după caz, altor persoane îndreptățite, luând în considerare și dovezile prezentate de aceștia."

Dacă s-ar valida raționamentul instanței de apel și s-ar considera în speță dreptul recurenților la despăgubiri nu este născut atâta vreme cât terenul se află încă în proprietatea lor, în condițiile în care recurenții au dreptul de a solicita astfel de despăgubiri la momentul la care terenul proprietatea lor ar fi expropriat ca urmare a parcurgerii procedurii exproprierii, astfel cum este prevăzuta de lege, organele competente ar declanșa procedura exproprierii și, în consecință, s-ar realiza o cuantificare a despăgubirilor. Or, această despăgubire ar fi cuantificată, potrivit dispozițiilor legale anterior citate, la valoarea de la data exproprierii, respectiv la valoarea de astăzi.

II.2 Apărările formulate în cauză

În termen legal, intimații-pârâți au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

După comunicarea întâmpinării, recurenții nu au depus răspuns la întâmpinare, în termenul prevăzut de lege.

II.3. Procedura de filtru

După Încheierea etapei prealabile a comunicărilor, s-a procedat la întocmirea raportului asupra admisibilității în principiu a recursului.

Raportul întocmit în cauză în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ. a fost analizat și însușit de completul de filtru la data de 24 septembrie 2019, dispunându-se comunicarea lui către părți, în vederea formulării unui punct de vedere în termenul legal.

Intimații-pârâți au transmis punct de vedere la raport la data de 21 octombrie 2019 prin care au opinat că recursul este admisibil în principiu; au solicitat soluționarea recursului cu citarea părților și, drept urmare, fixarea unui termen în ședință publică.

II.4. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Analizând decizia recurată prin prisma motivelor de recurs formulate, Înalta Curte constată că în cauză sunt întrunite cerințele cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Potrivit situației de fapt reținute în cauză, recurenții-reclamanți au dobândit, prin adjudecare, la 21 martie 2014, dreptul de proprietate asupra terenului în litigiu în suprafață de 1.400 mp, înscris în CF a municipiului Cluj-Napoca nr. 270378, nr. cadastral x; terenul este situat în intravilanul municipiului Cluj-Napoca, categoria de folosință arabil.

Instanța de apel a reținut că la momentul dobândirii dreptului de proprietate de către recurenți, regimul juridic al terenurilor din zonă era supus PUG aprobat prin HCL nr. 792 din 21 decembrie 1999 și HCL nr. 515 din 15 decembrie 2009, fiind destinate unui Centru de conferințe și expoziții internaționale, sub încadrarea codificată UTR = CB5, astfel cum reiese din certificatul de urbanism nr. x/22 august 2014.

Planul Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca a fost actualizat prin HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, iar terenul proprietatea reclamanților a dobândit încadrarea UTR - Uva - Zonă de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, însă, potrivit prevederilor HCL nr. 493/2014, pe terenurile situate în zona respectivă pot fi amplasate construcții pentru activități culturale și alimentație publică, alte tipuri de construcții, mobilier urban și amenajări pentru odihnă, sport sau petrecerea timpului liber.

Anterior demersului de față, recurenții-reclamanți au formulat o acțiune în contencios administrativ prin care au solicitat, pe temeiul dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, anularea în parte a HCL nr. 493/2014, în sensul neincluderii terenului proprietatea lor în zona UTR - Uva - Zonă de urbanizare- zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public nelimitat, cu consecința restaurării stării juridice anterioare aferente terenului, în ceea ce privește regimul de construire, iar, în subsidiar, acordarea de despăgubiri egale cu valoarea de piață a terenului proprietatea lor, precum și acordarea de despăgubiri egale cu deprecierea de valoare a terenului ca urmare a includerii acestuia în zona verde a municipiului.

Acțiunea în contencios administrativ a fost respinsă în tot prin Sentința civilă nr. 2319 din 22 iulie 2016 de Tribunalul Cluj, secția mixtă de contencios administrativ și fiscal, conflicte de muncă și asigurări sociale, soluția primei instanțe fiind menținută prin respingerea recursului ca nefondat, potrivit Deciziei civile nr. 80 din 19 ianuarie 2017 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

Prin cererea formulată în acest dosar, reclamanții au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Municipiul Cluj-Napoca și Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, să se constate că prin adoptarea HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 au fost expropriați în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul proprietatea lor fără o dreaptă și prealabilă despăgubire, să se dispună obligarea municipiului Cluj-Napoca la plata unor despăgubiri în sumă de 53.766 euro pentru deposedarea lor prin expropriere de fapt, plus dobânda legală de la data adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014 până la plata efectivă a despăgubirilor.

Despăgubirile solicitate au fost explicitate de către recurenții-reclamanți ca fiind diferența dintre valoarea terenului, anterioară adoptării HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, și valoarea aceluiași teren, după intervenirea hotărârii administrației publice locale, confirmate sub aspectul legalității și oportunității de către instanța de contencios administrativ.

În drept, au fost invocate prevederile art. 562 C. civ., art. 1349 și urm., precum și art. 1381 C. civ.

Recurenții-reclamanți au invocat prin motivele de recurs neanalizarea unora dintre criticile susținute în apel, critici pe care le consideră esențiale în justa soluționare a cauzei.

Astfel, s-a învederat că deși au invocat incidența în speță a dispozițiilor art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, care stabilesc regimul juridic al spațiilor verzi, așadar și a terenului proprietatea lor după adoptarea HCL nr. 493/2014, instanța de apel nu a analizat acest argument.

Înalta Curte constată că este reală susținerea recurenților, având în vedere că în demersul de demonstrare a ingerinței disproporționate a autorității publice locale în dreptul lor de proprietate, recurenții reclamanți au invocat regimul juridic al spațiilor verzi chiar prin cererea de chemare în judecată și au reiterat acest argument în motivele de apel, însă curtea de apel nu l-a analizat.

Se apreciază că recurenții, prin invocarea acestei normei, tindeau să demonstreze caracterul perpetuu al acestei ingerințe în dreptul lor de proprietate, în timp ce instanța de apel s-a raportat la valabilitatea pentru o perioadă de 10 ani a planului urbanistic general, menționată ca atare în art. 1 din HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, ceea ce indică împrejurarea că instanța de apel a avut în vedere o că măsura adoptată privește o durată limitată în timp, cum susțin și recurenții.

Nici incidența în cauză a dispozițiilor art. 4 din Legii nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din zonele urbane ori a art. 6 alin. (1) din Ordinului 1549/2008 privind aprobarea Normelor tehnice pentru elaborarea Registrului local al spațiilor verzi, nu a fost analizată de instanța de apel.

Această omisiune, în opinia recurenților, a permis curții de apel stabilirea unei concluzii contrare acestor norme, întrucât instanța a apreciat că reclamanții pot proceda la îngrădirea terenului, astfel încât să nu mai fi accesibil publicului sau că pot întreprinde demersuri legale pentru amplasarea unor construcții pentru activități culturale sau de alimentație publică.

Înalta Curte reține că recurenții au imputat autorității locale săvârșirea unei fapte ilicite prin adoptarea HCL nr. 493/2014 fără a se stabili în favoarea lor o despăgubire de natură a compensa ingerința în dreptul lor de proprietate sau fără a se fi declanșat anterior procedura exproprierii.

Prin motivele de recurs, s-a învederat că instanța de apel a analizat incomplet răspunderea civilă delictuală din perspectiva celor anterior arătate, critică ce se reține a fi întemeiată, având în vedere că prin decizia recurată s-a reținut că și anterior adoptării HCL nr. 493/2014 terenul proprietatea reclamanților era supus unor restricții, nefiind destinat construirii de locuințe, ci îi era stabilită încadrarea UTR = CB5 "Centru de conferințe și expoziții internaționale".

Înalta Curte apreciază că neanalizarea criticilor anterior arătate reprezintă o împrejurare ce se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ca urmare a încălcării dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., normă care obligă instanța să prezinte, în cuprinsul considerentelor, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.

Chiar dacă standardul normei nu impune obligația instanței de a analiza fiecare argument al părților din cuprinsul cererilor sau al motivelor căilor de atac ori al altor acte de procedură, astfel încât instanța poate răspunde mai multor argumente în cuprinsul unor considerente comune, totuși, neanalizarea acelor argumente sau apărări care sunt esențiale în dezlegarea cauzei, pentru că au aptitudinea de a conduce la restructurarea raționamentului logico-juridic, reprezintă o neregularitate ce poate atrage nulitatea hotărârii în condițiile art. 175 alin. (1) C. proc. civ., întrucât vătămarea pricinuită părții nu poate fi altfel înlăturată.

Concluzia anterioară se impune cu atât mai mult cu cât, Înalta Curte constată că este fondat și motivul de recurs susținut pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru motive ce vor fi arătate în continuare.

Se reține că recurenții-reclamanți, în apărarea prerogativelor dreptului lor de proprietate asupra terenului în litigiu, au invocat că prin adoptarea HCL nr. 493/2014 prin care a fost actualizat Planul Urbanistic General al municipiului Cluj, a avut loc o expropriere de fapt, având în vedere că regimul juridic de exploatare în viitor a terenului proprietatea lor presupune accesul nelimitat al publicului pe teren, potrivit normelor din legile speciale invocate prin motivele de recurs, ceea ce este incompatibil cu caracterul exclusiv al dreptului de proprietate.

Pe de altă parte, s-a susținut faptul că o astfel de limitare a dreptului de proprietate pentru cauză de utilitate publică nu a fost precedată de acordarea unei juste despăgubiri de natură a compensa diferența de valoare a terenului între momentul anterior adoptării HCL nr. 493/2014 și, respectiv după această dată, ceea ce contravine dispozițiilor art. 562 C. civ. și art. 1 Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Înalta Curte constată însă că, față de obiectul învestirii, instanțele de fond nu au clarificat cauza în circumstanțele sale esențiale pentru o justă soluționare a acesteia; din acest motiv, instanța de recurs nu poate realiza un control de legalitate efectiv, din perspectiva dezlegării pe fond a raportului juridic dedus judecății.

Potrivit art. 562 alin. (3) C. civ.: "Exproprierea se face numai pentru o cauză de utilitate publică stabilită potrivit legii, cu justă și prealabilă despăgubire, fixată de comun acord între expropriator și proprietar. În caz de divergență asupra cuantumului despăgubirilor, acesta se stabilește pe cale judecătorească."

Pe de altă parte, art. 556 alin. (2) C. civ. stabilește:

"Prin lege poate fi limitată exercitarea atributelor dreptului de proprietate."

Iar art. 1 Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului prevede: "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții, sau a amenzilor."

Din analiza motivelor de recurs, precum și din cuprinsul actelor de procedură ale reclamanților depuse pe parcursul soluționării cauzei, Înalta Curte, apreciază că instanțele de fond erau ținute să realizeze în mod explicit evaluarea cauzei pe temeiul criteriilor din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului dezvoltate în aplicarea art. 1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, respectiv existența unui "bun" în patrimoniul reclamanților, existența, între circumstanțele cauzei, a unei "ingerințe" a statului (prin autoritățile publice locale, în speță) în dreptul de proprietate al reclamanților, ingerință care trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească un scop legitim - cauza de utilitate publică - și, nu în ultimul rând, să asigure păstrarea unui echilibru ori a unui just raport de proporționalitate între interesele individuale și cele generale, între scopul urmărit și mijloacele folosite.

În speța de față, recurenții-reclamanți au afirmat producerea unei ingerințe în dreptul lor la respectarea bunurilor, prin actualizarea Planului Urbanistic General al municipiului Cluj-Napoca, măsură fiind adoptată de autoritatea locală pentru o cauză de utilitate publică - amenajarea unui parc public pe raza municipiului; de asemenea, s-a susținut că măsura a avut drept efect ruperea justului echilibrului între interesele generale și cele individuale, întrucât, în aprecierea acestora, prin adoptarea HCL nr. 493/2014 li s-a impus o sarcină exorbitantă, de natură a afecta chiar substanța dreptului lor de proprietate, dată fiind absența unei compensări adecvate și prealabile pentru această limitare a atributelor dreptului de proprietate.

Totodată, instanța de recurs constată că recurenții-reclamanți au cerut în instanța de contencios administrativ sancționarea actului administrației publice locale, din perspectiva legalității și oportunității, formulând, sub aspectul despăgubirilor solicitate, un capăt de cerere similar celui din cauza de față; asupra cererii de despăgubire, instanța de contencios administrativ a făcut trimitere la dispozițiile dreptului comun, prin invocarea celor arătate în considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 1416/2008.

Curtea de apel s-a raportat însă secvențial la dezlegările instanței de contencios administrativ și ale contenciosului constituțional, fără a pune în relație cele dezlegate de instanța de contencios în litigiul derulat între aceleași părți, care, în pricina de față, au autoritate de lucru judecat, din perspectiva efectului pozitiv al autorității de lucru judecat, astfel cum acesta este reglementat de art. 431 alin. (2) C. proc. civ. între cele două dosare nu există însă identitate de obiect și cauză, întrucât cauza juridică a despăgubirilor solicitate în cele două litigii - diferența de valoare a terenului - este diferită.

Ca atare, în cauza pendinte, instanța nu putea da dezlegări diferite sau contrarii celor statuate de instanța de contencios administrativ (care a reținut că "reclamanții nu au învestit instanța de contencios cu o solicitarea de acordare de despăgubiri de drept comun" - dosar fond) și nici nu putea interpreta considerentele instanței de contencios constituțional în dezacord cu legea.

Așa fiind, Înalta Curte apreciază că instanța de apel a stabilit în mod nelegal că reclamanții puteau solicita despăgubiri în temeiul dreptului comun prin trimitere la dispozițiile legii contenciosului administrativ, întrucât, materia contenciosului este specială față de normele dreptului civil.

Totodată, o atare dezlegare încalcă prevederile art. 2 alin. (2) C. civ. care prevăd: "Prezentul cod este alcătuit dintr-un ansamblu de reguli care constituie dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispozițiilor sale."

Mai mult decât atât, trimiterea la solicitarea de despăgubiri în contencios administrativ era de natură a închide accesul reclamanților la justiție, în condițiile în care litigiul de contencios administrativ este deja finalizat prin hotărâre definitivă prin care reclamanții au fost îndrumați către instanța civilă pentru solicitarea despăgubirilor.

Înalta Curte constată că recurenții-reclamanți au invocat, pe temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., lipsa de temei legal a deciziei recurate, întrucât curtea de apel nu a luat în considerare dispozițiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2005 și ale art. 18 alin. (3) și (5) din Legea nr. 24/2007.

Norma din O.U.G. nr. 195/2005 la care s-a făcut referire prevede astfel: "(1) Schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, reducerea suprafețelor acestora ori strămutarea lor este interzisă, indiferent de regimul juridic al acestora.

(2) Actele administrative sau juridice emise ori încheiate cu nerespectarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută."

Art. 18 alin. (3) și (5) din Legea nr. 24/2007 stabilesc: "(3) Înstrăinarea și atribuirea terenurilor cu spații verzi se efectuează în condițiile prevăzute de lege, cu păstrarea destinației de spațiu verde. (5) Este interzisă schimbarea destinației, reducerea suprafețelor ori strămutarea spațiilor verzi definite de prezenta lege."

Astfel cum deja s-a reținut în analiza motivului de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., instanța de apel nu a analizat această susținere a reclamanților din motivele de apel și, în absența unei astfel de evaluări, a stabilit o concluzie contrară normelor citate, negând caracterul perpetuu al afectațiunii stabilite pentru terenul în litigiu prin HCL nr. 493 din 22 decembrie 2014, în condițiile în care s-a raportat exclusiv la art. 1 din cuprinsul acesteia, având în vedere că s-a referit la valabilitatea PUG pentru un interval de 10 ani.

Înalta Curte apreciază că aplicarea normelor citate are semnificația expusă de către recurenți, întrucât schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi, reducerea suprafețelor acestora ori strămutarea lor este interzisă în mod expres de lege; drept urmare, nici Planul Urbanistic General ce va fi adoptat după epuizarea valabilității de 10 ani a HCL nr. 493/2014 nu va putea să prevadă schimbarea destinației terenului, dată fiind sancțiunea nulității absolute a actelor administrative (sau a altor acte juridice), prevăzută de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 24/2007.

În planul speței de față, consecința celor anterior expuse este aceea că prin acte administrative sau alte acte juridice, regimul juridic al exploatării terenului proprietatea reclamanților nu va putea redeveni cel anterior adoptării HCL nr. 493/2014.

Înalta Curte constată că instanța de apel nu a stabilit nici regimul juridic al proprietății recurenților-reclamanți dinainte de adoptarea HCL nr. 493/2014, limitându-se a reține că nici la momentul dobândirii dreptului de proprietate asupra terenului reclamanții nu aveau posibilitatea de a edifica pe teren decât construcții cu destinația de centru de conferințe și expoziții internaționale, dată fiind încadrarea anterioară a acestuia în categoria UTR - CB5.

Astfel cum s-a reținut deja, deși instanța de apel s-a referit la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului - Cauza Sporrong și Lonnroth împotriva Suediei, Cauza Erkner împotriva Austriei, Cauza Elia împotriva Italiei -, a concluzionat, fără o analiză efectivă a criteriilor din jurisprudența invocată, dezvoltată în aplicarea art. 1 Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, că în cazul de față nu se pune problema unei exproprieri, întrucât reclamanții sunt liberi să ridice pe terenul proprietatea lor construcții pentru activități culturale și alimentație publică, potrivit reglementării urbanistice actuale, după cum nici la data dobândirii bunului, acesta nu era destinat construirii de locuințe.

Ca atare, Înalta Curte apreciază că pentru o justă soluționare a cauzei, în rejudecare, este necesar ca instanța de apel să analizeze raportului juridic litigios pornind de la verificarea existenței unui "bun" în patrimoniul recurenților reclamanți. În acest sens, se va avea în vedere nu numai actul de adjudecare din 21 martie 2014 prin care recurenții au dobândit proprietatea terenului, ci vor trebui observate și limitele în care aceștia puteau exercita dreptul de proprietate, astfel cum erau stabilite prin Planul Urbanistic General din 1999, aprobat prin HCL nr. 792 din 21 decembrie 1999 și prin HCL nr. 515 din 15 decembrie 2009, potrivit mențiunilor din certificatul de urbanism de la dosar fond.

Ulterior, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerință" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenților-reclamanți (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) și anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

În acest scop se va pune în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize de specialitate, în condițiile art. 479 alin. (2) C. proc. civ. - o nouă expertiză sau completarea celei de la prima instanță-, prin care să se determine valoarea terenului în cele două momente de referință, anterior și ulterior adoptării HCL nr. 493/2014, cu luarea în considerare a regimului urbanistic al terenului și la momentul achiziționării lui de către recurenții-reclamanți, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziționare.

Un alt criteriu de evaluare a încălcării este acela ca ingerința să fie prevăzută de lege.

Drept urmare, în rejudecare, vor trebui observate obligațiile autorităților publice locale stabilite prin Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, precum și cele dezlegate de instanța de contencios administrativ prin Sentința civilă nr. 2319/2016 a Tribunalului Cluj, definitivă prin Decizia civilă nr. 80/2017 a Curții de Apel Cluj, secția de contencios administrativ și fiscal.

În acest context, trebuie precizat că instanța de contencios administrativ s-a raportat, în limitele sale de competență, la prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, republicată, astfel încât, instanța de apel, în rejudecare, va avea în vedere categoria de folosință a terenului proprietatea reclamanților (intravilan, arabil), analiză ce cade în competența instanței civile.

De asemenea, se va identifica scopul ingerinței - cauza de utilitate publică - și se va efectua analiza de proporționalitate între interesul general și dreptul reclamanților la respectarea bunurilor, urmând a se determina dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 aceștia nu au fost puși în situația de a suporta o sarcină specială și exorbitantă, fără o despăgubire adecvată și efectivă din partea autorității locale.

În sfârșit, instanța de apel a mai reținut că reclamanții au solicitat cu titlu de despăgubire diferența dintre valoarea terenului dinainte de adoptarea HCL nr. 493/2014 și valoarea aceluiași teren după acest moment, ceea ce, în aprecierea curții de apel, nu se circumscrie noțiunii de prejudiciu posibil a fi fost produs prin acest tip de reglementare, curtea de apel apreciind că reclamanții ar fi trebuit să solicite lipsa de folosință a terenului, potrivit celor reținute și de Curtea Constituțională în Decizia nr. 1416/2008.

În acest punct al raționamentului, instanța de apel, dacă va găsi că se verifică în cauză cerințele expuse mai sus, va trebui să justifice de ce lipsa de folosință este singurul criteriu disponibil pentru reclamanți în vederea reparării prejudiciului pe care afirmă că l-au încercat, iar criteriul ales și valorificat de aceștia în cauza de față, nu este propriu cuantificării despăgubirilor pretinse, în condițiile în care au susținut că urmare a schimbării prin PUG a încadrării urbanistice, valoarea terenului lor s-a depreciat semnificativ, iar dreptul lor de proprietate a devenit iluzoriu.

Se constată că prin Decizia nr. 1416/2008, Curtea Constituțională a fost învestită cu analiza constituționalității art. 71 alin. (1) și (2) din O.U.G. nr. 195/2005 din perspectiva art. 44 din Constituție, iar nu cu interpretarea și aplicarea într-un caz concret a normelor criticate pentru neconstituționalitate.

De altfel, Curtea Constituțională în paragraful final al deciziei invocate, a reținut astfel:

"În plus, limitarea exercițiului dreptului de proprietate impusă de art. 71 din ordonanța criticată are și o justificare socială și morală, având în vedere că respectarea riguroasă a acestor norme reprezintă un obiectiv major, protejarea mediului înconjurător, deci și a spațiului verde existent, având o legătură directă cu nivelul de sănătate publică, ceea ce constituie o valoare de interes național.

Împrejurarea că, în practică, așa cum arată autorul excepției, pot apărea abuzuri cu consecințe prejudiciabile pentru proprietarii terenurilor ce fac obiectul reglementării criticate constituie exclusiv o problemă de fapt, asupra căreia urmează a se pronunța instanțele judecătorești ordinare, Curtea Constituțională nefiind competentă a decide cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale criticate. De altfel, Curtea reține că, pentru lipsa de folosință a terenurilor proprietate privată amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, proprietarii terenurilor sunt îndreptățiți să beneficieze de despăgubiri. Astfel, nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicția instituită prin lege să solicite autorităților administrației publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispozițiilor dreptului comun."

Față de cele ce preced, Înalta Curte, în aplicarea dispozițiilor art. 497 rap. la art. 496, coroborate cu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 și (8) C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanți, va casa decizia recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași curți de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanții A. și B. împotriva Deciziei civile nr. 230A din data de 20 decembrie 2018 pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă.

Casează decizia recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 28 ianuarie 2020.

GGC - CL