ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 937/2022

Ședința publică din data de 04 mai 2022

Asupra recursului de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Cluj, secția civilă, la data de 13 iulie 2017, sub dosar nr. x/2017, având ca obiect, expropriere, reclamanții A. și B., au solicitat, în contradictoriu cu Consiliul Local al Municipiului Cluj Napoca, Municipiul Cluj Napoca, în temeiul art. 194 și următoarele C. proc. civ., să se constate că prin HCL nr. 493 din data de 22.12.2014, având ca obiect aprobarea documentației "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", au fost expropriați în fapt pentru cauză de utilitate publică de terenul situat în Cluj-Napoca Str. x, înscris în C.F. nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafața de 1.400 m.p.; să fie obligată pârâta de rând 2 la plata sumei de 53.766 Euro, în echivalent RON la cursul BNR valabil la data plații cu titlu de despăgubiri pentru deposedarea, prin exproprierea de fapt; să fie obligată pârâta la plata sumei de 7.993,83 Euro cu titlu de dobândă legală calculată de la data adoptării HCL nr. 493 din 22.12.2014 și până la data formulării prezentei, precum și la dobânda legală calculată până la data plății efective; să fie obligate pârâtele la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers.

În drept, reclamanții au invocat dispozițiile art. 194 și urm. C. proc. civ., art. 54 din Constituție, art. 562, art. 1349 și urm., art. 1381 C. civ.

Prin sentința civilă nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția civilă, în dosarul nr. x/2017, a fost respinsă excepția prematurității formulării cererii de chemare în judecată, invocată de pârâții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. în contradictoriu cu pârâții Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, având ca obiect constatare și pretenții.

Prin decizia nr. 230/A din 20 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă, a fost respins apelul declarat de reclamanții A. și B., împotriva sentinței civile nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția civilă, pronunțată în dosarul nr. x/2017, pe care a menținut-o.

Prin decizia nr. 181 din 28 ianuarie 2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă, a fost admis recursul declarat de reclamanții A. și B. împotriva deciziei civile nr. 230/A din 20 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă.

A fost casată decizia recurată și a fost trimisă cauza spre rejudecare aceleiași instanțe de apel.

Dosarul a fost reînregistrat la Curtea de Apel Cluj, secția I civilă, sub nr. x/2017*.

Prin decizia civilă nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, Curtea de Apel Cluj, secția I civilă a admis apelul declarat de reclamanții A. și B. împotriva sentinței civile nr. 205 din 18 aprilie 2018, pronunțată de Tribunalul Cluj, secția civilă, în dosarul nr. x/2017, pe care a schimbat-o, în parte, în sensul că:

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A. și B. împotriva pârâților Municipiul Cluj-Napoca, prin Primar, și Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca, prin primar, și, în consecință:

A constatat că prin HCL nr. 493/22.12.2014 pentru aprobarea documentației "Actualizare Plan Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca", reclamanții au fost expropriați, în fapt, pentru cauză de utilitate publică pentru terenul situat în Cluj-Napoca, înscris în C.F. nr. x Cluj-Napoca, având nr. cadastral x, în suprafață de 1400 m.p.

A obligat pârâtul Municipiul Cluj-Napoca să plătească reclamanților suma de 52.276 Euro în echivalent în RON la data plății, plus dobânda legală începând cu 22.12.2014 până la plata integrală a despăgubirii.

A obligat în solidar pe pârâți să plătească reclamanților cheltuieli de judecată în toate fazele procesuale în cuantum de 26.735 RON, din care taxa judiciară de timbru de 9785 RON, 11.000 RON onorarii experți și 5950 RON onorariu avocațial.

A menținut dispozițiile sentinței apelate cu privire la soluția dată excepției de prematuritate.

Împotriva deciziei civile nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă au declarat recurs pârâții Municipiul Cluj Napoca și Consiliul Local al Municipiului Cluj Napoca, ambii prin primar, cale de atac cu a cărei soluționare a fost învestită Înalta Curte de Casație și Justiție în prezenta cauză.

Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., recurenții au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, în principal, trimiterea cauzei, spre rejudecare, și, în subsidiar, rejudecând cauza, respingerea acțiunii, ca nefondată.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenții au susținut că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, întrucât, deși instanța a reținut incidența normelor legale referitoare la răspunderea civilă delictuală, a constatat exproprierea de fapt a imobilului, fără însă a aplica prevederile speciale în materie de expropriere.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții au susținut că instanța de apel a încălcat, respectiv a aplicat greșit sau a omis să aplice, normele de drept material incidente în materia exproprierii, dreptului de proprietate, urbanismului și amenajării teritoriului, spațiilor verzi și răspunderii civile delictuale prevăzute de C. civ., respectiv instanța a încălcat/aplicat greșit sau nesocotit prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, art. 44 din Constituție și cele ale Curții Europene a Drepturilor Omului în materia dreptului de proprietate, Legea nr. 33/1994, Legea nr. 24/2007, art. 1357 și urm., art. 1381 și urm. C. civ., art. 1535 C. civ., art. 430 C. proc. civ., art. 634 și art. 637 C. proc. civ.

Recurenții au susținut că, în ceea ce privește admisibilitatea în principiu a recursului, această chestiune a fost tranșată deja cu ocazia analizării recursului în primul ciclu procesual, iar prin decizia de casare, Înalta Curte de Casație și Justiție a dat îndrumări instanței de apel în vederea rejudecării cauzei, însă, în ceea ce privește existența în patrimoniul recurenților a unui "bun" în înțelesul jurisprudenței CEDO și în analiza ingerinței autorității în dreptul de proprietate, instanța de apel a pronunțat o soluție nelegală, întrucât, deși a reținut în mod corect existența unui bun în patrimoniul reclamanților, în înțelesul legislației europene - Protocolul 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, totuși, în mod nelegal, a reținut ingerința autorității publice în dreptul de proprietate al intimaților-reclamanți asupra imobilului în litigiu și existența unui dezechilibru între interesul public și privat în cauză.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenții au susținut că instanța de apel a încălcat prevederile art. 430 și următoarele C. proc. civ. referitoare la autoritatea de lucru judecat, pentru că nu a ținut cont de cele reținute în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj, în care, în mod definitiv, instanța de contencios a stabilit, prin decizia nr. 80/2017, că terenul ce face obiectul litigiului nu avea o categorie de folosință urbană potrivit reglementărilor PUG 1999 și că potrivit prevederilor noului PUG, încadrarea UTR va permite amplasarea de construcții pentru activități culturale și alimentație publică, motiv pentru care, prin măsura adoptată (modificarea încadrării urbanistice), nu s-a produs o încălcare a prerogativelor dreptului de proprietate, iar dreptul nu a fost afectat în substanța sa. Astfel, una dintre îndrumările date prin decizia de casare a fost ca instanța de apel să verifice cele dezlegate de instanța de contencios administrativ în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj.

Or, în condițiile în care s-a tranșat această chestiune de drept privind lipsa ingerinței autorității în dreptul de proprietate al intimaților-reclamanți și s-a reținut că acest drept nu a fost afectat în substanța sa, instanța de apel a pronunțat o soluție nelegală raportat la reținerea îndeplinirii condițiilor răspunderii civile delictuale.

Recurenții au mai învederat că instanța de apel a interpretat și aplicat greșit normele de drept european prevăzute de Convenția Europeană a Drepturilor Omului în materia dreptului de proprietate și, implicit, în analizarea ingerinței autorității publice locale în acest drept al intimaților, făcând o greșită apreciere și asupra proporționalității măsurii de modificare a încadrării urbanistice, reținând că există o vădită disproporție între interesul public și cel privat.

Instanța de apel a achiesat concluziilor raportului de expertiză administrat în cauză, nesocotind prevederile art. 47 din Legea nr. 350/2001, referitoare la PUZ și cele ale actelor normative aplicabile, respectiv reglementările PUG 1999, în comparație cu cele ale PUG 2014, aprobat prin HCL nr. 493/2014, deși una dintre indicațiile obligatorii din decizia de casare era analiza speței în raport de dispozițiile Legii nr. 350/2001.

Au mai susținut că, în mod greșit, instanța de apel a reținut existența unui prejudiciu prin transformarea unui teren construibil, în unul neconstruibil, încălcând autoritatea de lucru judecat, întrucât instanța de contencios a reținut că terenul nu este construibil nici conform reglementărilor PUG 1999 și că, în conformitate cu încadrarea din PUG 2014, se pot edifica construcții în acord cu destinația dată prin noul PUG.

După prezentarea de către recurenți a unor aspecte cu privire la categoria de folosință a terenului, aceștia au susținut că, având în vedere imposibilitatea amplasării de construcții pe terenul neurbanizat, nu poate fi vorba despre un prejudiciu cauzat proprietarilor prin schimbarea reglementării urbanistice, iar valoarea de piață a terenului, în lipsa unei reglementări prin PUZ, putea fi doar cea de teren agricol conform categoriei de folosință înscrise în CF.

Instanța de apel nu a ținut cont nici de indicațiile din cuprinsul deciziei de casare cu privire la faptul că, în analiza comparativă a încadrărilor urbanistice din cele două PUG, să se țină seama de reglementările cuprinse în actele normative, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziționare.

Au mai arătat că instanța de apel nu a ținut cont de dispozițiile art. 47 din Legea nr. 350/2001, dar nici de reglementările anterioare adoptării PUG 2014, reglementări care nu au fost avute în vedere nici de către experții desemnați în cauză, sens în care se impune trimiterea cauzei spre rejudecare.

Motivarea deciziei atacate este criticabilă și raportat la dispozițiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, întrucât terenul în cauză fiind unul arabil, declararea lui ca spațiu verde nu obliga autoritatea publică la urmarea procedurii de expropriere.

Instanța de apel a constatat, în mod nelegal, existența unei exproprieri de fapt, dar nu a dispus transferul dreptului proprietate de proprietate asupra imobilului în litigiu în favoarea municipalității, etapă care este de esența exproprierii, și a dispus acordarea despăgubirilor în temeiul răspunderii civile delictuale, hotărârea fiind dată cu încălcarea normelor de drept material cuprinse în Legea nr. 33/1994, dar și a celor prevăzute de art. 1357, art. 1381 și urm. C. civ.

În ceea ce privește despăgubirile în cadrul exproprierii, recurenții au arătat că sunt incidente dispozițiile art. 25 și art. 26 din Legea nr. 33/1994, pe care instanța de apel nu le-a avut în vedere sau le-a aplicat greșit.

Recurenții au mai învederat că Înalta Curte de Casație și Justiție a arătat că nu trebuie făcută confuzie între faza administrativă a procedurii de expropriere și faza judiciară, prin urmare, câtă vreme legea nu distinge, recurenții au opinat că exproprierea faptică trebuie să urmeze regimul oricărei exproprieri, cu consecința îndeplinirii procedurii, cu respectarea art. 1 și art. 3 din Legea nr. 33/1994, precum și a art. 44 din Constituție și a art. 556 alin. (2) C. civ.

Conchizând, recurenții au învederat că instanța de apel a făcut o greșită interpretare și a prevederilor din legea fundamentală, având în vedere reținerile definitive ale instanței de contencios în privința neîncălcării în speță a dreptului de proprietate; în ceea ce privește îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, instanța de contencios a reținut anterior că nu există o faptă ilicită constând în modificarea încadrării urbanistice a imobilului în litigiu, sens în care nu există nicio culpă și nici prejudiciu, iar în lipsa acestor elemente nu poate fi constatată nici existența unei legături de cauzalitate, cum în mod eronat a reținut instanța de apel, aplicând greșit dispozițiile art. 1357 alin. (1) și (2) C. civ., precum și pe cele ale art. 222 din același cod.

În subsidiar, în ipoteza în care instanța de recurs va înlătura toate criticile formulate, recurenții au învederat că, în ceea ce privește prejudiciul, acesta nu a fost corect calculat, în raport de reglementările urbanistice aplicabile și ținând cont de categoria de folosință a terenului, respectiv aceea de teren "arabil".

În ceea ce privește dobânda legală, recurenții au susținut că, în raport de dispozițiile art. 1535 C. civ. și de art. 1 din O.G. nr. 13/2011, pentru ca suma să fie purtătoare de dobândă legală, trebuie să fi ajuns la scadență și, totodată, debitorul să nu o fi achitat fără justificare; or, în cauză, dobânda nu poate fi datorată decât de la data rămânerii definitive a hotărârii, potrivit art. 634 C. proc. civ.

Intimații-reclamanți nu au depus întâmpinare.

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților, iar prin încheierea din 02 martie 2022 completul de filtru a admis în principiu recursul și a fixat termen de judecată în ședință publică pentru soluționarea acestuia la data de 04 mai 2022.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate, precum și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor succede:

Potrivit situației de fapt reținute în cauză, de către instanțele de fond pe baza probatoriului administrat, reclamanții sunt proprietarii imobilului teren în suprafață de 1400 mp, situat în Cluj-Napoca, având nr. cadastral x Cluj-Napoca. Dreptul de proprietate al reclamanților a fost dobândit în baza actului de adjudecare din dosarul execuțional nr. x/2011 din 21.03.2014 al BEJ C. și a actului administrativ nr. x/26.03.2014 emis de Primăria municipiului Cluj-Napoca. În baza actului de adjudecare, reclamanții și-au intabulat dreptul de proprietate asupra terenului, conform înscrierilor din CF x Cluj-Napoca. Destinația terenului, la momentul dobândirii dreptului de proprietate de către reclamanți, stabilită prin planurile urbanistice generale aprobate de-a lungul timpului a fost: în perioada 1990 -1999 - zonă de spații verzi, de agrement; prin planul urbanistic general din anul 1999, când terenul s-a aflat în proprietatea Statului Român, i-a fost stabilită încadrarea UTR - CB 5 "centru de conferințe și expoziții internaționale"(destinație atestată și prin Certificatul de urbanism nr. x/22.08.2014 eliberat la cererea reclamanților).

În urma actualizării Planului Urbanistic General al Municipiului Cluj-Napoca prin HCL nr. 493/22.12.2014, terenul a fost încadrat în UTR - Uva - zonă de urbanizare - zonă verde - scuaruri, grădini, parcuri cu acces public limitat. Urmare a schimbării destinației, pe teren pot fi amplasate construcții pentru activități culturale și alimentație publică, alte tipuri de construcții, mobilier urban și amenajări pentru odihnă, sport sau petrecerea timpului în aer liber.

Împotriva HCL nr. 493/2014 reclamanții au formulat o acțiune în contencios administrativ prin care au solicitat revocarea parțială a acesteia, în sensul neincluderii terenului în litigiu în noul PUG, iar în subsidiar au solicitat despăgubiri. Prin sentința civilă nr. 2319/2016, pronunțată de Tribunalul Cluj în dosar nr. x/2015, s-a respins cererea de chemare în judecată, soluție menținută prin respingerea recursului prin decizia civilă nr. 80/2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj

Au reținut instanțele de contencios administrativ, în considerentele hotărârilor menționate, că aceste critici ale reclamanților nu vizează nelegalitatea, ci oportunitatea hotărârii consiliului local; or, planul urbanistic general constituie apanajul exclusiv al autorității administrației publice locale. Stabilirea modului de utilizare și a destinației terenurilor de pe raza unității administrativ-teritoriale este prerogativa autorităților administrației publice locale, cărora le revine obligația de a gestiona dezvoltarea municipiului în concordanță cu interesul public și principiul dezvoltării durabile. De asemenea, au reținut instanțele de contencios administrativ că dispozițiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu sunt incidente în cauză, întrucât terenul reclamanților nu are categoria de folosință curți, construcții, ci de teren arabil.

În privința reclamanților nu au fost încălcate dispozițiile art. 71 din O.U.G. nr. 195/2002, zona invocată necuprinzând terenul acestora. Deși reclamanții au solicitat despăgubiri egale cu valoarea de piață a terenului sau cu deprecierea de valoare a terenului, instanța a respins cererea raportat la temeiul juridic invocat, respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. Dispozițiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/204 prevăd acordarea de daune morale și materiale doar în situația unui act administrativ anulat sau în cazul refuzului autorității publice să emită un act administrativ sau să elibereze un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operație administrativă.

Prin decizia de casare pronunțată în cauză, instanța supremă a stabilit că, în rejudecare, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerință" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenților-reclamanți (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) și anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

În acest scop, Înalta Curte a reținut că se va pune în discuția părților necesitatea efectuării unei expertize de specialitate, în condițiile art. 479 alin. (2) C. proc. civ. - o nouă expertiză sau completarea celei de la prima instanță - prin care să se determine valoarea terenului în cele două momente de referință, anterior și ulterior adoptării HCL nr. 493/2014, cu luarea în considerare a regimului urbanistic al terenului și la momentul achiziționării lui de către recurenții-reclamanți, iar nu în considerarea scopului preconizat de cumpărători prin achiziționare.

Înalta Curte reține că, față de dispozițiile art. 501 alin. (1) C. proc. civ., în caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemei de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul, iar potrivit alin. (3) al aceluiași articol, după casare, instanța de fond va judeca din nou, în limitele casării și ținând seama de toate motivele înaintea instanței a cărei hotărâre a fost casată. Ca atare, în caz de casare cu trimitere, instanța care urmează să rejudece cauza trebuie să procedeze în sensul și în limitele stabilite prin hotărârea instanței superioare, hotărârea instanței de control judiciar fiind obligatorie cu privire la problemele de drept dezlegate și la îndrumările trasate.

În acest context, instanța de apel, reanalizând situația de fapt în raport cu dezlegările instanței de casare, cu îndrumările trasate prin decizia de casare și cu probatoriul administrat, a reținut că la momentul adoptării HCL nr. 493/2014 reclamanții erau proprietarii terenului în litigiu, fiind deținătorii "unui bun" în sensul dispozițiilor art. 1 din Protocolul 1 Adițional la CEDO.

Totodată, a reținut că, prin adoptarea HCL menționate, s-a produs o ingerință a statului în dreptul de proprietate al reclamanților prin includerea terenului reclamanților în zona spațiilor verzi, acesta devenind, în conformitate cu dispozițiile legale ce definesc spațiile verzi, un spațiu public cu acces direct și nelimitat publicului, fără ca din acel moment reclamanții să-și mai poată exercita vreodată atributele dreptului de proprietate, respectiv posesia, folosința, dispoziția materială, chiar și pe cel de dispoziție juridică. Atributul folosinței este încălcat prin faptul că proprietarii nu sunt lăsați să utilizeze imobilele conform intereselor proprii.

Drept urmare, constatând că deși rămân proprietarii terenului, reclamanții nu pot proceda la exercitarea atributelor de posesie și folosință prin îngrădirea terenului, întrucât exercitarea acestor atribute contravine dispozițiilor art. 6 alin. (1) din Ordinul nr. 1549/2008, care prevăd acces public nelimitat, a reținut exproprierea în fapt a imobilului fără o justă despăgubire, și, în temeiul normelor răspunderii civile delictuale, constatând fapta ilicită săvârșită de autoritatea publică, a dispus obligarea pârâtului la plata despăgubirilor reprezentând diferența dintre valoarea terenului, anterior adoptării HCL nr. 493/2014 și valoarea aceluiași teren, după adoptarea hotărârii administrației publice locale.

Printr-o primă critică adusă deciziei instanței de apel, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul susține că hotărârea cuprinde motive contradictorii, întrucât instanța de apel reține incidența normelor legale referitoare la răspunderea civilă delictuală, constată exproprierea de fapt a imobilului, fără însă a aplica prevederile speciale în materie de expropriere.

Critica astfel dezvoltată este nefondată.

În ceea ce privește acest motiv de recurs invocat de recurent, întrucât motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar și concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situații particulare, de speță, în cadrul prevederilor generale și abstracte ale unei legi, scopul motivării fiind acela de a explica soluția adoptată de instanță, Înalta Curte reține că instanța de apel și-a argumentat soluția adoptată, neexistând elemente contradictorii, în condițiile în care instanța a analizat raporturile dintre părți în limitele învestirii și a situației de fapt conturată în cauză.

Contrar susținerii recurentului, instanța de apel nu își întemeiază soluția pe argumente contradictorii, ci doar circumscrie situația de fapt rezultată din probele administrate instituției răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie - care a constituit fundamentul acțiunii reclamantului - arătând de ce, raportat la elementele de fapt ale pricinii, sunt întrunite, în persoanele pârâților, condițiile angajării răspunderii acestora.

În acest sens, instanța de apel a constatat că prin emiterea HCL nr. 493/2014 s-a produs o ingerință a statului în dreptul de proprietate al reclamanților, limitându-se exercitarea atributelor ce intră în conținutul dreptului de proprietate, fără o justă și prealabilă despăgubire.

Astfel, reținând că limitarea atributelor dreptului de proprietate, respectiv utilizarea unei proprietăți private în interes public reprezintă o expropriere de fapt, iar această utilizare se realizează după o justă și prealabilă despăgubire, potrivit dispozițiilor Legii nr. 33/1994, a reținut fapta ilicită a pârâtului și a recunoscut dreptul la despăgubire al reclamantului - acoperirea prejudiciului produs prin fapta ilicită.

Drept urmare, se constată că decizia dată în apel nu cuprinde, în sensul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motive contradictorii, considerentele deciziei recurate prezentând în mod clar și coerent, logic și juridic raționamentul care susține soluția de admitere a apelului reclamantului și de admitere a cererii de chemare în judecată.

În ceea de privește cel de-al doilea motiv de casare, subsumat ipotezei de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul susține că, prin împrejurarea reținută potrivit căreia terenul ce face obiectul litigiului avea o categorie de folosință urbană, precum și chestiunea ingerinței autorității în dreptul de proprietate al reclamantului, instanța de apel a încălcat autoritatea de lucru judecat a reținerilor instanței de contencios administrativ în dosarul nr. x/2015 al Tribunalului Cluj.

Critica este nefondată.

Astfel, reclamanții au solicitat în fața instanței de contencios administrativ sancționarea actului administrației publice locale, din perspectiva legalității și oportunității, formulând, sub aspectul despăgubirilor solicitate, un capăt de cerere similar celui din cauza de față; asupra cererii de despăgubire, instanța de contencios administrativ a făcut trimitere la dispozițiile dreptului comun, prin invocarea celor statuate în considerentele deciziei Curții Constituționale nr. 1416/2008.

Instanțele de contencios administrativ, în analizarea oportunității hotărârii consiliului local, au reținut că planul urbanistic general constituie apanajul exclusiv al autorității administrației publice locale, iar stabilirea modului de utilizare și a destinației terenurilor de pe raza unității administrativ-teritoriale este prerogativa autorităților administrației publice locale, cărora le revine obligația de a gestiona dezvoltarea municipiului în concordanță cu interesul public și principiul dezvoltării durabile. De asemenea, a reținut instanța de contencios administrativ că dispozițiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 nu sunt incidente în cauză, întrucât terenul reclamanților nu are categoria de folosință curți-construcții, ci de teren arabil.

Totodată, prin hotărârea pronunțată de instanța de contencios administrativ s-a statuat că despăgubirile nu se pot acorda, întrucât actul administrativ nu a fost anulat și nici nu s-a constatat o altă ipoteză a normei juridice care permite acordarea despăgubirilor materiale și morale în condițiile art. 18 alin. (3) din Lega nr. 554/2004. Însă, a reținut că nimic nu împiedică persoana care a suferit un prejudiciu cauzat de interdicția instituită prin lege să solicite autorităților administrației publice locale repararea pagubei produse, potrivit dispozițiilor dreptului comun. Dreptul comun nu înseamnă contenciosul administrativ, acesta din urmând fiind legea specială, ci legea civilă, tocmai datorită faptului că prezenta cerere de chemare în judecată nu este întemeiată pe dispozițiile art. 1 din Legea nr. 554/204 pentru a atrage aplicabilitatea art. 18 alin. (3) din același act normativ.

Drept urmare, instanța de contencios administrativ a analizat actul administrativ din perspectiva legalității actului administrativ și din perspectiva oportunității, nefiind învestită cu analiza existenței sau inexistenței ingerinței autorității publice în substanța dreptului de proprietate al reclamantului.

Ceea ce s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat de către instanța de contencios administrativ a fost avut în vedere de Înalta Curte, în ciclul procesual anterior, care, prin decizia de casare, a reținut că instanța de contencios administrativ s-a raportat, în limitele sale de competență, la prevederile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, republicată, instanța de apel, în rejudecare, trebuind să aibă în vedere categoria de folosință a terenului proprietatea reclamanților (intravilan, arabil), analiză ce cade în competența instanței civile.

Astfel, a stabilit că, în rejudecare, curtea de apel va analiza dacă prin adoptarea HCL nr. 493/2014 s-a produs o "ingerință" în exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate al recurenților-reclamanți (art. 1 Protocolul 1, art. 556 alin. (2) C. civ.) și anume, dacă prin noul PUG s-a creat pentru terenul în litigiu un regim juridic de exploatare mai restrictiv în raport cu cel anterior.

Drept urmare, față de acest aspect, se constată că instanța de apel nu a încălcat autoritatea de lucru judecat, ci analizat cauza în raport de cele reținute cu autoritatea de lucru judecat și în raport cu îndrumările obligatorii date de instanța supremă.

În ceea ce privește încadrarea juridică avută de terenul în litigiu, anterior adoptării HCL, Înalta Curte constată că instanța de apel nu a constatat prejudiciul reclamanților ca fiind rezultat din modificarea categoriei de folosință a imobilului, din teren construibil într-unul neconstruibil, ci a constatat ingerința statului în dreptul de proprietate al reclamanților raportat la diferența de valoare a terenului în cele două reglementări urbanistice, chiar dacă terenul era anterior arabil și nu era încadrat în categoria curți-construcții.

În cauză a fost efectuată o expertiză de evaluare, experții stabilind că urmare a încadrării terenului într-o altă categorie de utilizare prin HCL 493/2014, acesta a suferit o puternică devalorizare; astfel curtea de apel, contrar afirmațiilor recurenților nu a reținut despăgubirile în cuantumul stabilit raportat la încadrarea imobilului în categoria de folosință urbană, ci, astfel cum rezultă din considerentele hotărârii a avut în vedere categoria de utilizare a terenului anterior și ulterior adoptării HCL nr. 493/2014.

Drept urmare, Înalta Curte constată că motivul de casare invocat nu este fondat, instanța de apel neîncălcând prevederile art. 430 și următoarele C. proc. civ. referitoare la autoritatea de lucru judecat.

Prin cea de-a treia critică adusă deciziei atacate, subsumată motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a invocat o greșită interpretare și aplicare a art. 1357, a art. 1381 și urm. C. civ., a art. 44 din Constituție și a dispozițiilor Legii nr. 33/1994.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs, pentru prima ipoteză de nelegalitate, respectiv aplicarea eronată a dispozițiilor art. 1357, a art. 1381 și urm. C. civ., a art. 44 din Constituție, recurenții au arătat că instanța de apel a reținut, în mod nelegal, întrunirea condițiilor pentru atragerea răspunderii civile delictuale a pârâților.

Critica este nefondată.

Aceasta întrucât, conform art. 44 alin. (3) din Constituție, exproprierea unei persoane nu poate avea loc decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, și în condițiile unui drepte și prealabile despăgubiri.

În același sens, art. 1 din Protocolul nr. 1 prevede că "orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional".

În teza finală a art. 1 se arată că "dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general (...)".

Prima normă enunță principiul general al necesității respectării dreptului de proprietate, indiferent de titular, în timp ce cea de-a doua normă prevede posibilitatea privării titularului, prin acțiunea organelor statului, de dreptul său de proprietate, privare care însă este supusă anumitor condiții. Cea de-a treia normă recunoaște statelor contractante posibilitatea de a reglementa modul de folosință a bunurilor ce formează obiectul dreptului de proprietate, în conformitate cu interesul general.

Interpretarea art. 1 din Protocolul nr. 1, astfel cum a fost conturată în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, relevă garantarea dreptului de proprietate, în substanța sa.

Pe de altă parte, protecția pe care o instituie art. 1 din Primul Protocol, cu privire la dreptul de proprietate, nu este una absolută, astfel cum au susținut, întemeiat, și recurenții, fiind aduse două limite ale exercițiului acestui drept, și anume posibilitatea privării de proprietate pentru o cauză de utilitate publică și reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.

Cu toate acestea, chiar dacă se pune problema asigurării realizării unui interes general, cum este cazul în legătură și cu terenul din prezentul litigiu, nu trebuie să se ajungă la golirea de conținut a dreptului proprietarului bunului.

Jurisprudența europeană în materie a pus în evidență, corelativ posibilității atingerii dreptului de proprietate de către autoritățile statului, necesitatea existenței unui raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul avut în vedere pentru realizarea lui.

Prezintă relevanță în litigiul de față, hotărârea pronunțată în cauza Burghelea contra României, prin care s-a reținut că lipsirea reclamanților de exercițiul efectiv al atributelor dreptului de proprietate, de o lungă perioadă de timp și în absența unor despăgubiri corecte pentru prejudiciul creat, chiar și în contextul unui interes general al comunității locale care afectează bunul reclamanților, reprezintă o expropriere de fapt și, totodată, un dezechilibru excesiv între interesul comun și cel privat, al titularului dreptului de proprietate.

Pierderea elementelor esențiale ale dreptului de proprietate, deși persoana rămâne, formal, proprietarul bunului, cu privire la care însă nu mai poate exercita nici un atribut din conținutul dreptului, în lipsa unei prealabile și juste despăgubiri, afectează dreptul, în substanța sa, și reprezintă o încălcare din partea autorităților statului, sancționată de art. 1 din Protocolul nr. 1.

În alți termeni, deși recurenții au generat, în sarcina reclamanților, interdicția în legătură cu un exercițiu complet al dreptului de proprietate, determinată de un interes public, nu și-au îndeplinit și obligațiile pozitive corelative, de a expropria, în drept, bunul și de a oferi o compensație financiară corespunzătoare proprietarului. Consecința finală o constituie realizarea obiectivelor de politică socială de către autoritățile statului, în contextul existenței unui interes public pentru realizarea de spații verzi ce afectează terenul reclamanților, prin impunerea costului investiției, evident proporțional cu suma cuvenită și neîncasată de proprietar, doar în sarcina acestuia din urmă. Or, costurile de politică socială trebuie suportate de întreaga colectivitate, iar nu doar de o persoană anume.

În concluzie, proporționalitatea în materia privării de proprietate este legată de obligativitatea autorităților de a stabili despăgubiri pentru bunul pierdut, calculate în funcție de pierderea suferită de proprietar.

În același sens, privarea de bun suportată de reclamanți în circumstanțele expuse mai sus constituie o încălcare a art. 44 alin. (3) din Constituția României, care obligă autoritățile statului, atunci când interesul general o impune, să procedeze la o expropriere în condițiile legii și doar cu "dreaptă și prealabilă despăgubire", ceea ce, în speță, nu s-a realizat.

Ca atare, în mod corect, curtea de apel a constatat îndeplinirea condițiilor răspunderii civile delictuale, reținând fapta ilicită a pârâților prin exproprierea de fapt a terenului fără o justă despăgubire, și a dispus acordarea de despăgubiri către reclamanți, ca mijloc de reparație a prejudiciului provocat.

Referitor la omisiunea instanței de a dispune asupra transferului dreptului de proprietate în patrimoniul autorității locale, corelativ stabilirii obligației de plată a imobilului în sarcina Municipiului, Înalta Curte reține că o astfel de solicitare nu a fost formulată, iar potrivit principiului disponibilității, instanța de judecată este ținută de limitele învestirii de către părți.

Cum o astfel de solicitare nu a fost formulată în fața instanței de fond, instanța de recurs va înlătura această critică, fără o altă analiză.

Cu referire la critica potrivit căreia despăgubirile trebuiau stabilite după criteriile instituite de Legea nr. 33/1994, Înalta Curte urmează a o respinge ca nefondată, având în vedere că în speță nu sunt incidente dispozițiile legii menționate de recurenți.

Astfel, se constată că, potrivit cererii de chemare în judecată, reclamanții au învestit instanța cu o acțiune în răspundere civilă delictuală, solicitând instanței să dispună acordarea de despăgubiri reprezentând prejudiciul suportat, constând în diferența dintre valoarea terenului la momentul dobândirii acestuia și valoarea terenului după adoptarea HCL nr. 493/2014.

Drept urmare, față de natura juridică a acțiunii, se constată că modalitatea de cuantificare a prejudiciului a fost în mod corect efectuată, nefiind incidente dispozițiile art. 25 și art. 26 din Legea nr. 33/1994.

Nici critica referitoare la dobânda legală, prin care se susține că dobânda legală nu poate fi datorată decât de la data rămânerii definitive a hotărârii nu este fondată, având în vedere că una dintre condițiile proporționalității unei privări de proprietate este aceea ca indemnizarea să survină într-un interval de timp rezonabil de la momentul pierderii proprietății, întrucât proporționalitatea impune ca interesele divergente să sufere o satisfacere a lor concomitentă. O întârziere excesivă a plății indemnizației agravează pierderea financiară a persoanei vizate, determinată de efectele devalorizării monetare și reprezintă, la rândul său, o atingere gravă a substanței dreptului de proprietate, afectând echilibrul între interesele colectivității și cele private, astfel cum este cazul în speță.

Astfel, în mod corect a reținut instanța de apel că dobânda legală trebuie achitată de la data exproprierii în fapt, despăgubirile fiind datorate de la data afectării dreptului de proprietate.

Față de aceste argumente, Înalta Curte constată că nu sunt întrunite cerințele motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea instanței de apel fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, constatând că susținerile recurenților sunt nefondate în ansamblul lor, în raport cu dispozițiile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâții Consiliul Local al Municipiului Cluj-Napoca și Municipiul Cluj-Napoca, prin primar, împotriva deciziei civile nr. 47/A/2021 din 18 februarie 2021, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția I civilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 04 mai 2022.