ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2977/2011

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2977/2011 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2011)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată la data de 24 iunie

2010, reclamantul G.N.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, să se constate nelegalitatea

prevederilor art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a

concursului pentru ocuparea posturilor didactice/catedrelor declarate vacante

în unitățile de învățământ preuniversitar din municipiul București,

nominalizate în Ordinul Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului nr.

5.573/2008, aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației,

Cercetării și Tineretului (publicat în M. Of. nr. 779/20.11.2008), în măsura în

care aceste prevederi dau preferință altor criterii de selectare a

câștigătorului decât nota efectiv obținută, fie la concurs, fie ca urmare a

contestației. A mai solicitat reclamantul obligarea pârâtei ca, prin ordin, să

abroge aceste prevederi și să le pună în acord cu legea.

În motivarea cererii,

reclamantul a arătat că este absolvent al Facultății de Psihologie și Științe ale

Educației - Universitatea „A.I.C.” din Iași-promoția 2005, că după absolvire a funcționat

ca profesor suplinitor în cabinetul de asistență psihopedagogică din cadrul Școlii

a Arte și Meserii Măicănești de la înființarea lui (din 2007), că în data de 15

iulie 2009 a participat la concursul organizat de Inspectoratul Școlar Județean

Vrancea pentru titularizarea pe postul respectiv, denumit ”profesor în centre și

cabinete de asistență psihopedagogică” - în cadrul Școlii de Arte și Meserii Măicănești,

post declarat vacant, că în urma concursului a obținut nota 7, aceeași cu alți trei

candidați pe același post, iar în urma contestației depuse de acesta, comisia de

rezolvare a contestațiilor i-a acordat nota 7,50, cea mai mare dintre toți candidații

care vizau postul de la Măicănești și cu toate acestea a fost declarat respins.

Fiind nemulțumit de această

decizie, reclamantul s-a adresat cu acțiune în contencios administrativ la Tribunalul

Vrancea, cauza fiind înregistrată sub nr. 2594/91/2009, iar prin sentința civilă

nr. 38 din 3 februarie i-a fost respinsă acțiunea, soluția fiind întemeiată în drept

pe prevederile art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a

concursului, aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării

și Tineretului.

Reclamantul a arătat că

art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a concursului, aprobată

prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului,

este nelegală în măsura în care din interpretarea lui rezultă că, la selectarea

candidaților pentru un anumit post pentru care aceștia optează, au preferință alte

criterii decât nota obținută fie la concurs, fie în urma contestației (contestația

fiind o etapă a concursului, care face parte din concurs).

A mai arătat reclamantul

că actele administrative cu caracter normativ date în aplicarea legilor trebuie

să respecte litera și spiritul acelor legi de care sunt guvernate, iar un ordin,

fiind emis de o autoritate administrativă, trebuie să respecte norma cu forță juridică

superioară cum este Legea.

S-a mai arătat în motivarea

acțiunii faptul că nelegalitatea art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin

Ordinul 5741/2008 este evidențiată prin raportare la prevederile art. 154 din Legea

nr. 84/1995 a învățământului, republicată, ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 128/197

privind statutul personalului didactic și ale art. 3o din C. muncii.

Din prevederile legale

anterior menționate rezultă cu valoare de principiu că primul și cel mai important

criteriu pe baza căruia se selectează candidații pentru un anumit post este rezultatul

obținut în urma concursului, fără a se face distincție dacă acest rezultat este

obținut în cadrul concursului propriu-zis sau în urma exercitării dreptului legal

la contestație („ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”).

Reclamantul a reținut,

astfel, că art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008

este în contradicție cu principiul consacrat de legiuitor privind selectarea candidaților

pe baza competențelor evaluate prin concurs și adaugă la lege.

Pârâtul Ministerul Educației,

Cercetării, Tineretului și Sportului a formulat întâmpinare în cauză, solicitând

respingerea cererii ca neîntemeiată, susținând în esență faptul că reclamantul aduce

critici asupra criteriilor de departajare a rezultatelor concursului, criterii care

nu au nici o legătură cu prevederile art. 21 alin. (2), care se referă la modul

de soluționare a contestațiilor; că textul din actul normativ contestat a fost emis

cu respectarea prevederilor legale, nu încalcă legea și nu adaugă la aceasta; că

reclamantul cunoștea prevederile metodologiei încă din primul semestru al anului

școlar 2007-2008 (metodologia a fost publicată în M. Of. nr. 779/20.11.2008) și

că metodologia de concurs a fost elaborată de minister cu consultarea sindicatelor

reprezentative.

Prin sentința nr. 267

din 14 decembrie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și

fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul G.N.C., în contradictoriu

cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, a constatat

nelegalitatea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin Ordinul

nr. 5741/2008 și a respins capătul de cerere privitor la obligarea pârâtului Ministerul

Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului București la abrogarea dispozițiilor

art. 21 alin. (2) din actul normativ susmenționat și la punerea de acord a acestora

cu legea.

Analizând cererea având

ca obiect constatarea nelegalității parțiale a unui act administrativ, funcție de

probele administrate în cauză, dar și în raport de apărările formulate de pârâtă,

instanța a considerat că aceasta este întemeiată, în parte, reținând în esență următoarele:

Potrivit dispozițiilor

art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral

poate fi cercetată pe cale de excepție numai în situația în care de acest act administrativ

depinde soluționarea litigiului pe

fond

.

Reținând astfel că legea

prevede, ca o

condiție

prealabilă, obligatorie,

ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie emis în aplicarea actului administrativ

a cărui

nelegalitate

este invocată pe cale

de

excepție

, instanța a apreciat

că în speță este îndeplinită această condiție legală prealabilă.

Instanța a apreciat că,

în speță, dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare

a concursului aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării

(numită în continuare Metodologie) stabilesc irelevanța notei obținute în urma contestației,

dacă diferența de punctaj acordată în plus sau în minus este de cel mult 0,5 puncte,

statuare care lipsește de eficiență și chiar de substanță dreptul de contestație.

S-a mai arătat că de vreme

ce contestația face parte integrantă din concurs, este logic și firesc ca nota obținută

în urma contestației, notă care nu poate fi inferioară celei obținute în prima fază

a concursului, să fie relevantă pentru clasarea candidaților.

Instanța de fond a constatat

că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologie contravin unor dispoziții de lege

lata, precum art. 154 alin. (1) din Legea nr. 84/1995, art. 9 alin. (2) din Legea

nr. 128/1997, dar și art. 30 din C. muncii, potrivit cărora încadrarea în posturi

didactice se face prin concurs sau examen, după caz, precum și faptul că nelegalitatea

dispoziției în discuție este relevată și de nesocotirea Convenției Europene a Drepturilor

Omului.

Astfel, instanța a apreciat

că este neîntemeiată apărarea pârâtei referitoare la incidența în speță a dispoziției

din alin. (2) art. 9 al Statutului personalului didactic (Legea nr. 128/1995), potrivit

cărei concursurile se organizează în baza unei metodologii elaborate de minister(…)

și cu consultarea sindicatelor(…), deoarece această mențiune nu conferă un plus

de legalitate actului administrativ contestat și nici nu îl exclude de la filtrul

controlului disciplinat de art. 4 din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că nici

susținerea că reclamantul a avut timp suficient să se familiarizeze cu conținutul

Metodologiei înainte de a se înscrie la examen nu este de natură a întări validitatea

textului legal contestat.

Așa fiind, având în vedere

și dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, instanța a admis

în parte acțiunea și a constatat nelegalitatea dispoziției alin. (2) din art. 21

al Metodologiei, cu consecința imediată a ignorării de către instanța investită

cu contestarea rezultatului examenului a respectivei dispoziții.

În raport de dispozițiile

aceluiași art. (4) din legea susmenționată, instanța a calificat drept neîntemeiată

solicitarea reclamantului de obligare a pârâtului, emitent al actului administrativ

în discuție, să procedeze la abrogarea prevederilor constatate nelegale și să le

pună de acord cu legea, o asemenea consecință fiind caracteristică unei alte excepții

procedurale prejudiciale, anume aceea de neconstituționalitate, care nu este incidentă

în privința actului administrativ din speță.

Împotriva hotărârii instanței

de fond a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului

și Sportului, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului,

pârâtul a arătat, în esență, că instanța de fond a apreciat că acțiunea reclamantului

are natura juridică a unei excepții de nelegalitate, astfel că a concluzionat că

sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) ale Legii nr. 554/2004,

cu toate că instanța a fost învestită cu o acțiune directă în contencios administrativ,

ceea ce atrăgea aplicarea art. 18 alin. (4) lit. a) din același act normativ. Cu

privire la motivarea pe fondul aspectelor de nelegalitate, a precizat pârâtul, hotărârea

instanței cuprinde motive contradictorii, fiind astfel incidente prevederile

art. 304 pct. 7 C. proc. civ., în sensul că deși instanța afirmă că în speță este

vorba de o dispoziție legală clară, ulterior se contrazice și consideră că trebuie

elucidate punctele îndoielnice. Deși, instanța avea obligația să analizeze actul

normativ din perspectiva prevederilor legale pe care le punea în executare, a mai

arătat pârâtul, aceasta și-a fundamentat decizia pe argumente personale și care

nu pot fi luate în considerare în aprecierea legalității unui act administrativ.

În fine, a susținut pârâtul, hotărârea este nelegală raportat și la faptul că s-a

reținut că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologie contravin unor dispoziții

precum art. 154 alin. (1) din Legea nr. 84/1995, art. 9 alin. (2) din Legea nr.

128/1997 și art. 30 din C. muncii, potrivit cărora încadrarea în posturi didactice

se face prin concurs sau examen, or, metodologia tocmai acest lucru îl reglementează

- modul de desfășurare a concursului.

Recursul este fondat.

Legea contenciosului administrativ

nr. 554/2004 reglementează controlul judecătoresc al actelor infralegislative emise/adoptate

de către autoritățile publice. Actul normativ precitat consacră două tipuri de control

al actelor administrative, control direct al acestora și controlul indirect, realizat

pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate.

În cazul controlului direct,

sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are

ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate

în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act

normativ.

În cazul acestui tip de

control judecătoresc, legea conferă plenitudine de competență instanței de contencios

administrativ, aceasta putând să anuleze actul ilegal, să oblige autoritatea publică

la anumite măsuri administrative și să acorde despăgubiri, dacă se pretind de reclamant.

În termenii art. 18 din

Legea nr. 554/2004, soluțiile pe care le poate da instanța sunt:

1)

Instanța,

soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze,

în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită

un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune

administrativă

.

(2)

Instanța

este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6),

și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii

actului supus judecății

.

(3)

În cazul

soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele

materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru

.

(4)

Atunci când

obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ,

în funcție de starea de fapt, instanța poate

:

a)

dispune anularea

acestuia, în tot sau în parte

;

b)

obliga autoritatea

publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit

;

c)

impune uneia

dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații

;

d)

suplini consimțământul

unei părți, când interesul public o cere

;

e)

obliga la

plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale

.

(5)

Soluțiile

prevăzute la alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea

unei penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere

.

(6)

În toate

situațiile, instanța poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părții interesate,

un termen de executare, precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. (2).

Controlul indirect al

actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în

art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ,

examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată

astfel:

„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual,

indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui

proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest

caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului

pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ

competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ

nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea

de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în

ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este

instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci

când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.

Așadar, textul legal precitat

reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune

un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios

să verifice legalitatea actului. În situația în care actul este declarat nelegal,

acesta devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției

de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat,

fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuție deși valid,

odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În speță, prima instanță

deși a fost sesizată cu o acțiune principală în contencios administrativ, în loc

să se pronunțe în baza art. 18 din Legea contenciosului administrativ și să dispună

fie admiterea acțiunii reclamantului, cu consecința anulării în tot sau în parte

a actului administrativ atacat, fie respingerea acțiunii acestuia, a procedat la

examinarea legalității prevederilor art. 21 alin. (2) din Metodologia de concurs

aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului,

conform procedurii reglementată în art. 4 alin. (1), ca și când reclamantul ar fi

solicitat verificarea conformității actului administrativ mai sus amintit cu actul

normativ în executarea căruia a fost adoptat, pe cale incidentală, pronunțând în

acest sens o hotărâre nelegală.

Procedând în acest fel,

prima instanță nu a soluționat fondul cauzei, astfel că fiind incidente prevederile

art. 312 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul

Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, va casa sentința recurată

și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția de tardivitate

a declarării recursului.

Admite recursul declarat

de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului împotriva sentinței

nr. 267 din 14 decembrie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ

și fiscal.

Casează sentința atacată și trimite cauza spre

rejudecare aceleiași instanțe.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 mai

2011.