ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2977/2011

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: Prin cererea înregistrată la data de 24 iunie 2010, reclamantul G.N.C. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, să se constate nelegalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a concursului pentru ocuparea posturilor didactice/catedrelor declarate vacante în unitățile de învățământ preuniversitar din municipiul București, nominalizate în Ordinul Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului nr. 5.573/2008, aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului (publicat în M. Of.

nr. 779/20.11.2008), în măsura în care aceste prevederi dau preferință altor criterii de selectare a câștigătorului decât nota efectiv obținută, fie la concurs, fie ca urmare a contestației. A mai solicitat reclamantul obligarea pârâtei ca, prin ordin, să abroge aceste prevederi și să le pună în acord cu legea.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că este absolvent al Facultății de Psihologie și Științe ale Educației - Universitatea „A.I.C.” din Iași-promoția 2005, că după absolvire a funcționat ca profesor suplinitor în cabinetul de asistență psihopedagogică din cadrul Școlii a Arte și Meserii Măicănești de la înființarea lui (din 2007), că în data de 15 iulie 2009 a participat la concursul organizat de Inspectoratul Școlar Județean Vrancea pentru titularizarea pe postul respectiv, denumit ”profesor în centre și cabinete de asistență psihopedagogică” - în cadrul Școlii de Arte și Meserii Măicănești, post declarat vacant, că în urma concursului a obținut nota 7, aceeași cu alți trei candidați pe același post, iar în urma contestației depuse de acesta, comisia de rezolvare a contestațiilor i-a acordat nota 7,50, cea mai mare dintre toți candidații care vizau postul de la Măicănești și cu toate acestea a fost declarat respins.

Fiind nemulțumit de această decizie, reclamantul s-a adresat cu acțiune în contencios administrativ la Tribunalul Vrancea, cauza fiind înregistrată sub nr. 2594/91/2009, iar prin sentința civilă nr. 38 din 3 februarie i-a fost respinsă acțiunea, soluția fiind întemeiată în drept pe prevederile art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a concursului, aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului. Reclamantul a arătat că art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a concursului, aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării și Tineretului, este nelegală în măsura în care din interpretarea lui rezultă că, la selectarea candidaților pentru un anumit post pentru care aceștia optează, au preferință alte criterii decât nota obținută fie la concurs, fie în urma contestației (contestația fiind o etapă a concursului, care face parte din concurs).

A mai arătat reclamantul că actele administrative cu caracter normativ date în aplicarea legilor trebuie să respecte litera și spiritul acelor legi de care sunt guvernate, iar un ordin, fiind emis de o autoritate administrativă, trebuie să respecte norma cu forță juridică superioară cum este Legea. S-a mai arătat în motivarea acțiunii faptul că nelegalitatea art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin Ordinul 5741/2008 este evidențiată prin raportare la prevederile art. 154 din Legea nr. 84/1995 a învățământului, republicată, ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 128/197 privind statutul personalului didactic și ale art. 3o din C. muncii.

Din prevederile legale anterior menționate rezultă cu valoare de principiu că primul și cel mai important criteriu pe baza căruia se selectează candidații pentru un anumit post este rezultatul obținut în urma concursului, fără a se face distincție dacă acest rezultat este obținut în cadrul concursului propriu-zis sau în urma exercitării dreptului legal la contestație („ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”). Reclamantul a reținut, astfel, că art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 este în contradicție cu principiul consacrat de legiuitor privind selectarea candidaților pe baza competențelor evaluate prin concurs și adaugă la lege.

Pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului a formulat întâmpinare în cauză, solicitând respingerea cererii ca neîntemeiată, susținând în esență faptul că reclamantul aduce critici asupra criteriilor de departajare a rezultatelor concursului, criterii care nu au nici o legătură cu prevederile art. 21 alin. (2), care se referă la modul de soluționare a contestațiilor; că textul din actul normativ contestat a fost emis cu respectarea prevederilor legale, nu încalcă legea și nu adaugă la aceasta; că reclamantul cunoștea prevederile metodologiei încă din primul semestru al anului școlar 2007-2008 (metodologia a fost publicată în M. Of. nr. 779/20.11.2008) și că metodologia de concurs a fost elaborată de minister cu consultarea sindicatelor reprezentative.

Prin sentința nr. 267 din 14 decembrie 2010 Curtea de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul G.N.C., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, a constatat nelegalitatea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din Metodologia aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 și a respins capătul de cerere privitor la obligarea pârâtului Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului București la abrogarea dispozițiilor art. 21 alin. (2) din actul normativ susmenționat și la punerea de acord a acestora cu legea.

Analizând cererea având ca obiect constatarea nelegalității parțiale a unui act administrativ, funcție de probele administrate în cauză, dar și în raport de apărările formulate de pârâtă, instanța a considerat că aceasta este întemeiată, în parte, reținând în esență următoarele: Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată pe cale de excepție numai în situația în care de acest act administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond . Reținând astfel că legea prevede, ca o condiție prealabilă, obligatorie, ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepție , instanța a apreciat că în speță este îndeplinită această condiție legală prealabilă.

Instanța a apreciat că, în speță, dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologia de organizare și desfășurare a concursului aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministrului Educației, Cercetării (numită în continuare Metodologie) stabilesc irelevanța notei obținute în urma contestației, dacă diferența de punctaj acordată în plus sau în minus este de cel mult 0,5 puncte, statuare care lipsește de eficiență și chiar de substanță dreptul de contestație. S-a mai arătat că de vreme ce contestația face parte integrantă din concurs, este logic și firesc ca nota obținută în urma contestației, notă care nu poate fi inferioară celei obținute în prima fază a concursului, să fie relevantă pentru clasarea candidaților.

Instanța de fond a constatat că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologie contravin unor dispoziții de lege lata, precum art. 154 alin. (1) din Legea nr. 84/1995, art. 9 alin. (2) din Legea nr. 128/1997, dar și art. 30 din C. muncii, potrivit cărora încadrarea în posturi didactice se face prin concurs sau examen, după caz, precum și faptul că nelegalitatea dispoziției în discuție este relevată și de nesocotirea Convenției Europene a Drepturilor Omului.

Astfel, instanța a apreciat că este neîntemeiată apărarea pârâtei referitoare la incidența în speță a dispoziției din alin. (2) art. 9 al Statutului personalului didactic (Legea nr. 128/1995), potrivit cărei concursurile se organizează în baza unei metodologii elaborate de minister(…) și cu consultarea sindicatelor(…), deoarece această mențiune nu conferă un plus de legalitate actului administrativ contestat și nici nu îl exclude de la filtrul controlului disciplinat de art. 4 din Legea nr. 554/2004, precum și faptul că nici susținerea că reclamantul a avut timp suficient să se familiarizeze cu conținutul Metodologiei înainte de a se înscrie la examen nu este de natură a întări validitatea textului legal contestat.

Așa fiind, având în vedere și dispozițiile art. 4 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, instanța a admis în parte acțiunea și a constatat nelegalitatea dispoziției alin. (2) din art. 21 al Metodologiei, cu consecința imediată a ignorării de către instanța investită cu contestarea rezultatului examenului a respectivei dispoziții. În raport de dispozițiile aceluiași art. (4) din legea susmenționată, instanța a calificat drept neîntemeiată solicitarea reclamantului de obligare a pârâtului, emitent al actului administrativ în discuție, să procedeze la abrogarea prevederilor constatate nelegale și să le pună de acord cu legea, o asemenea consecință fiind caracteristică unei alte excepții procedurale prejudiciale, anume aceea de neconstituționalitate, care nu este incidentă în privința actului administrativ din speță.

Împotriva hotărârii instanței de fond a declarat recurs pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie. În motivarea recursului, pârâtul a arătat, în esență, că instanța de fond a apreciat că acțiunea reclamantului are natura juridică a unei excepții de nelegalitate, astfel că a concluzionat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) ale Legii nr. 554/2004, cu toate că instanța a fost învestită cu o acțiune directă în contencios administrativ, ceea ce atrăgea aplicarea art. 18 alin. (4) lit. a) din același act normativ. Cu privire la motivarea pe fondul aspectelor de nelegalitate, a precizat pârâtul, hotărârea instanței cuprinde motive contradictorii, fiind astfel incidente prevederile art. 304 pct. 7 C. proc.

civ., în sensul că deși instanța afirmă că în speță este vorba de o dispoziție legală clară, ulterior se contrazice și consideră că trebuie elucidate punctele îndoielnice. Deși, instanța avea obligația să analizeze actul normativ din perspectiva prevederilor legale pe care le punea în executare, a mai arătat pârâtul, aceasta și-a fundamentat decizia pe argumente personale și care nu pot fi luate în considerare în aprecierea legalității unui act administrativ. În fine, a susținut pârâtul, hotărârea este nelegală raportat și la faptul că s-a reținut că dispozițiile art. 21 alin. (2) din Metodologie contravin unor dispoziții precum art. 154 alin. (1) din Legea nr. 84/1995, art. 9 alin. (2) din Legea nr. 128/1997 și art. 30 din C. muncii, potrivit cărora încadrarea în posturi didactice se face prin concurs sau examen, or, metodologia tocmai acest lucru îl reglementează - modul de desfășurare a concursului.

Recursul este fondat. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează controlul judecătoresc al actelor infralegislative emise/adoptate de către autoritățile publice. Actul normativ precitat consacră două tipuri de control al actelor administrative, control direct al acestora și controlul indirect, realizat pe cale incidentală, prin intermediul excepției de nelegalitate. În cazul controlului direct, sesizarea instanței de judecată se realizează printr-o acțiune principală care are ca obiect anularea sau reformarea actelor administrative, conform procedurii reglementate în Legea nr. 554/2004, în termenele și condițiile stabilite prin respectivul act normativ. În cazul acestui tip de control judecătoresc, legea conferă plenitudine de competență instanței de contencios administrativ, aceasta putând să anuleze actul ilegal, să oblige autoritatea publică la anumite măsuri administrative și să acorde despăgubiri, dacă se pretind de reclamant.

În termenii art. 18 din Legea nr. 554/2004, soluțiile pe care le poate da instanța sunt: 1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă . (2) Instanța este competentă să se pronunțe, în afara situațiilor prevăzute la art. 1 alin. (6), și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății . (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru . (4) Atunci când obiectul acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ, în funcție de starea de fapt, instanța poate : a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte ; b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit ; c) impune uneia dintre părți îndeplinirea unei anumite obligații ; d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere ; e) obliga la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale și morale . (5) Soluțiile prevăzute la alin. (1) și alin. (4) lit. b) și c) pot fi stabilite sub sancțiunea unei penalități aplicabile părții obligate,

pentru fiecare zi de întârziere . (6) În toate situațiile, instanța poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părții interesate, un termen de executare, precum și amenda prevăzută la art. 24 alin. (2). Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepției de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ, examinarea legalității unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.

În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”. Așadar, textul legal precitat reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanța de contencios să verifice legalitatea actului.

În situația în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părții împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepției de nelegalitate are drept consecință blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuție deși valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.

În speță, prima instanță deși a fost sesizată cu o acțiune principală în contencios administrativ, în loc să se pronunțe în baza art. 18 din Legea contenciosului administrativ și să dispună fie admiterea acțiunii reclamantului, cu consecința anulării în tot sau în parte a actului administrativ atacat, fie respingerea acțiunii acestuia, a procedat la examinarea legalității prevederilor art. 21 alin. (2) din Metodologia de concurs aprobată prin Ordinul nr. 5741/2008 al Ministerului Educației, Cercetării și Tineretului, conform procedurii reglementată în art. 4 alin. (1), ca și când reclamantul ar fi solicitat verificarea conformității actului administrativ mai sus amintit cu actul normativ în executarea căruia a fost adoptat, pe cale incidentală, pronunțând în acest sens o hotărâre nelegală.

Procedând în acest fel, prima instanță nu a soluționat fondul cauzei, astfel că fiind incidente prevederile art. 312 alin. (5) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge excepția de tardivitate a declarării recursului. Admite recursul declarat de Ministerul Educației, Cercetării, Tineretului și Sportului împotriva sentinței nr. 267 din 14 decembrie 2010 a Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal. Casează sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 24 mai 2011.