ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2148/2019

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 15 mai 2018, sub nr. x/2018, urmare declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr. 2257/10.04.2018 pronunțată de Tribunalul București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal care, la rândul său, a fost învestită urmare declinării competenței teritoriale, prin sentința civilă nr. 3695/20.12.2017 pronunțată de Tribunalul Ilfov, secția civilă în dosarul nr. x/2017, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, a solicitat în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei de impunere nr. IFG-AIF 1008/8.03.2017 emisă de către DGRF București - AJFP Ilfov în baza raportului de inspecție fiscală nr. IFG-AIF 1007/8.03.2017, până la soluționarea definitivă a contestației pe care a formulat-o împotriva acestei decizii.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 2902 din 19 iunie 2018, Curtea de Apel București a admis cererea de suspendare formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, și a dispus suspendarea executării Deciziei de impunere nr. IFG-AIF 1008/8.03.2017, până la pronunțarea instanței de fond.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. I.2, a formulat recurs pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, neîntemeiat în drept, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată. Recurenta-pârâtă arată că instanța de fond a ignorat caracterul specific al actului administrativ, care dă dreptul organelor fiscale să pornească executarea, fără a fi necesară intervenția justiției, întrucât actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, este executoriu, iar suspendarea actului administrativ apare ca o situație de excepție de la regula executării din oficiu. În cauza dedusă judecății nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, întrucât nu există o îndoială serioasă în privința legalității actului atacat. Condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care sunt prezentate argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare a executării, instanța efectuează o cercetare sumară a aparenței dreptului și nu poate prejudeca fondul litigiului. În cauză, susținerile reclamantului nu converg către existența unei îndoieli serioase în privința legalității actului administrativ, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Cât privește iminența producerii unei pagube, recurenta-pârâtă consideră că nici această condiție a suspendării actului administrativ nu este dovedită. Argumentele prezentate de reclamant în susținerea întrunirii condiției pagubei iminente nu sunt de natură a antrena suspendarea executării, punerea în executare a actului administrativ neputând fi considerată prin ea însăși producătoare a unei pagube iminente.

Apărările formulate în cauză Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că soluția instanței de fond este legală și corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condițiilor pentru suspendarea actului administrativ fiscal atacat: existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Procedura de soluționare a recursului Prin rezoluția din 22 octombrie 2018 a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 17 aprilie 2019, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

Aspecte procedurale Excepția nulității recursului declarat de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, invocată prin întâmpinare de intimatul-reclamant A., a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Soluția instanței de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă pentru că ar fi fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material specifice condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004. Criticile invocate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, sentința recurată reflectând aplicarea greșită a normelor de drept material incidente la circumstanțele de fapt ale cauzei. Intimatul-reclamant A. a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei de impunere nr. IFG-AIF 1008/8.03.2017, emisă de Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, până la pronunțarea instanței de fond. Susținerile recurentei potrivit cărora prima instanță a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalității actului administrativ-fiscal contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă sunt fondate. Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare. Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului. În jurisprudența sa constantă, secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/și de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reținute cu titlu exemplificativ de către Înalta Curte, ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depășirea competenței, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziții legale declarate neconstituționale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ. În prezenta cauză nu se regăsește niciuna din aceste "împrejurări vădite", argumentele intimatului-reclamant neavând capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ. Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamant cazului bine justificat (referitoare, în esență, la încălcarea principiului certitudinii impunerii, la nelegala comunicare a actului de impunere și la nelegalitatea inspecției fiscale ca urmare a depășirii perioadei legale de desfășurare a acesteia) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenței dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăși limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat. Prima instanță nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în fața sa, dacă a fost încălcat sau nu principiul certitudinii impunerii, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranșată exclusiv în cadrul acțiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. Nici pretinsa depășire a termenului de finalizare a inspecției fiscale nu poate fi considerată ca reprezentând un caz bine justificat, motivele care au condus la o durată mai mare a operațiunilor de control urmând a fi examinate de instanța de fond, prin raportare la prevederile Codului de procedură fiscală și la eventualele explicații oferite de organul fiscal în justificarea conduitei sale. În ceea ce privește încălcarea drepturilor contribuabilului în cursul efectuării inspecției fiscale și a procedurii de emitere a deciziei contestate, revine instanței de fond sarcina de a verifica dacă a existat o astfel de încălcare, de a aprecia gravitatea acestei încălcări și efectele pe care le produce asupra actelor administrative fiscale contestate, în raport de prejudiciile invocate de reclamant. Se reține că această solicitare a reclamantului implică, de asemenea, o analiză ce antamează fondul, astfel încât și această chestiune poate fi tranșată tot în cadrul acțiunii în anulare. Or, aspectele reținute drept dovezi ale existenței cazului bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ fiscal sunt, în realitate, motivele de nelegalitate invocate de parte cu privire la acest act, iar susținerile potrivit cărora argumentele invocate ar crea o îndoială asupra legalității actului nu pot fi primite, fiind lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate și al îndeplinirii condiției referitoare la cazul bine justificat. Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existența unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecție în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat. În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea intimatului-reclamant acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepțiunea dată de legiuitor acestei cerințe, conform definiției din cuprinsul dispozițiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește condiția pagubei iminente, instanța de control judiciar reține că îndeplinirea doar a uneia dintre cerințele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiție, prin ea însăși, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluția pronunțată în prezentul recurs. În concluzie, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat, hotărârea primei instanțe a fost pronunțată cu nerespectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., prin raportare la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză de pârâta Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice București - Administrația Județeană a Finanțelor Publice Ilfov, va casa sentința recurată, iar în rejudecarea cauzei, va dispune respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare formulate de reclamantul A..