ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3783/2019

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de la data de 22.06.2016 sub nr. x/2016 pe rolul Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Parlamentul României - Camera Deputaților, anularea Ordinului nr. 950 din data de 20.05.2016 prin care i s-a respins cererea de acordare a indemnizației pentru limită de vârstă în baza Legii nr. 96/2006.

Împotriva aceluiași act administrativ, reclamantul a invocat și excepția de nelegalitate.

Excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinetul Secretarului General i-a opus excepția inadmisibilității.

Pe calea cererii adiționale, reclamantul a solicitat anularea parțială a Normelor metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă, adoptată prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016, cu privire la dispoziția cuprinsă în art. 1 alin. (2) lit. c) - " a exercitat cel puțin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator".

Față de cererea adițională, pârâtul a invocat tardivitatea modificării cererii, sub aspectul obiectului.

Prin Sentința nr. 566/2016 pronunțată în data de 19 decembrie 2016, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de către pârât, a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinet Secretar General și a anulat Ordinul nr. 950/20.05.2016 emis de Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinetul Secretarului General.

În considerentele hotărârii, instanța de fond a constatat și decăderea reclamantului din dreptul de a-și modifica cererea de chemare în judecată, sub aspectul obiectului.

Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinet Secretar General, care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea acțiunii în anulare, ca neîntemeiată.

Cât privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că soluția de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii este contradictorie atât cu apărările pârâtului cât și cu propria motivare a instanței de fond.

Camera Deputaților nu a invocat inadmisibilitatea acțiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, ci a excepției de nelegalitate a aceluiași ordin, pe care reclamantul a înțeles să o supună cenzurii instanței de contencios administrativ, odată cu acțiunea în anularea ordinului.

Or, pe acest aspect, instanța de fond a statuat în considerente că nu se poate cere simultan atât anularea actului, pe cale de acțiune cât și constatarea nelegalității lui, pe cale de excepție.

Inadmisibilitatea a fost, de asemenea, invocată raportat la cererea adițională, față de natura juridică a Hotărârii Birourilor Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016, hotărâre care constituie act juridic adoptat în exercitarea competențelor constituționale, având caracter normativ, iar nu de act administrativ în accepțiunea legii contenciosului administrativ.

Pârâtul nu a invocat inadmisibilitatea acțiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, pe care instanța de fond a respins-o prin dispozitivul hotărârii.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanța a încălcat dispozițiile legale incidente în cauză pentru că nu a ținut cont de condițiile pe care legea le impune pentru acordarea indemnizației.

Potrivit art. 49 alin. (1) din Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaților și al senatorilor, aceștia au dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizație pentru limită de vârstă. Alin. (4) al articolului de lege menționat reglementează ipoteza juridică a acordării indemnizației pentru limită de vârstă în situația exercitării unor mandate incomplete, stipulând că "pentru mandate incomplete, indemnizația pentru limită de vârstă se calculează proporțional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puțin de un mandat parlamentar".

Prin Hotărârea 1/15.02.2016 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006, așa cum a fost modificată prin Hotărârea nr. 2/2016, s-a stabilit modul de aplicare a prevederilor art. 49 din lege.

Conform art. 1 alin. (2) din Normele metodologice, în forma în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 950/2016, printre condițiile cerute cumulativ pentru acordarea indemnizației se numără cea privitoare la exercitarea a cel puțin unui mandat parlamentar complet ca deputat/senator.

Astfel, Ordinul nr. 950/2016 a fost emis cu respectarea cadrului normativ anterior menționat, față de neîndeplinirea condiției prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. c) din Normele metodologice, în sensul neexercitării de către titularul cererii a cel puțin unui mandat parlamentar complet de deputat/senator.

Sensul dispozițiilor dispozițiilor legale este acela al acordării indemnizației doar dacă parlamentarul a exercitat cel puțin un mandat parlamentar complet, în înțelesul art. 63 din Constituție.

Condiția imperativă a exercitării a cel puțin unui mandat parlamentar a fost introdusă ca urmare a reexaminării Legii pentru completarea Legii nr. 96/2006, în cadrul căreia s-a evidențiat necesitatea clarificării ipotezei juridice a mandatelor incomplete (recurentul se referă la proiectul de modificare a Legii nr. 96/2006 înregistrat la Camera Deputaților KPL-x nr. 384/29.04.2015 și la Senat KL nr. 203/29.04.2015, devenit Legea nr. 357/2015).

De asemenea, dezlegarea pricinii nu implică o interpretare a dispozițiilor legale, așa cum în mod greșit a reținut instanța de fond, ci aplicarea lor. Prin Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului, legiuitorul a stabilit măsuri și reguli subsecvente menite să asigure corecta aplicare a legii. Această Hotărâre arată forma concretă de aplicare a legii, fiind manifestarea de voință a Parlamentului, ca unică autoritate legiuitoare.

Intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare față de recursul declarat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând mai întâi criticile recurentului subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte le constată fondate, pentru următoarele argumente:

Prin dispozitivul hotărârii recurate, instanța de fond a respins excepția inadmisibilității acțiunii, arătând că această excepție a fost invocată de către pârât cu motivarea că actul atacat - Ordinul nr. 950/2016 - nu este act administrativ, supus controlului instanțelor judecătorești în condițiile Legii nr. 554/2004.

Cercetând actele și lucrările dosarului se constată că reclamantul a formulat acțiunea în anularea Ordinului nr. 950/2016, invocând simultan excepția de nelegalitate a aceluiași act administrativ, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul a opus excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, iar nu acțiunii în anularea aceluiași act administrativ.

Pe cale de consecință, considerentele instanței referitoare la invocarea excepției de inadmisibilitate a acțiunii în anulare și soluția de respingere a excepției sunt străine de cauză.

Pe de altă parte, din considerentele hotărârii rezultă că instanța de fond a reținut că este exclusă invocarea simultană, atât pe cale de acțiune cât și pe cale de excepție de nelegalitate, a nelegalității aceluiași act administrativ și că va avea în vedere calea principală, respectiv acțiunea în anularea Ordinului.

Confirmând că împotriva actului administrativ atacat pe calea acțiunii în anulare nu se poate invoca simultan excepția de nelegalitate, raportat la prevederile explicite ale art. 4 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 (demersul fiind, de altfel, inutil, câtă vreme motivele de nelegalitate a actului administrativ sunt analizate în cadrul acțiunii în anulare), Înalta Curte constată că, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se impune casarea în parte a hotărârii și, în rejudecare, respingerea excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 950/2016, ca inadmisibilă, urmând a fi înlăturate considerentele și soluția primei instanțe, de respingere a excepției inadmisibilității acțiunii în anulare, excepție care nu a fost invocată de către pârât.

Analizând criticile subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le constată, de asemenea, fondate pentru următoarele argumente:

În cadrul motivelor de recurs întemeiate pe cazul de nelegalitate anterior menționat, recurentul-pârât s-a referit la soluția de admitere a acțiunii în anularea Ordinului nr. 950/2016, pe care a apreciat-o nelegală, respectiv pronunțată cu aplicarea greșită a cadrului normativ incident.

Instanța de fond a reținut că reclamantul a funcționat efectiv mai mult de 48 de luni ca parlamentar, acoperind prin exercitarea a două mandate incomplete durata unui mandat complet, fiind astfel îndeplinită cerința prevăzută de art. 1 alin. (2) lit. c) din Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor permanente reunite ale Camerei Deputaților și Senatului, referitoare la exercitarea a cel puțin unui mandat parlamentar complet, ca deputat sau senator.

Instanța de fond a interpretat cerința legală în sensul că beneficiul indemnizației se acordă în considerarea activității desfășurate, respectiv nu se acordă persoanei care nu și-a dus mandatul la bun sfârșit. Însă, reclamantul a desfășurat activitate de parlamentar pe o durată mai mare decât cea a unui mandat complet de 48 de luni. În plus, instanța s-a raportat la prevederile art. 49 alin. (4) din Legea nr. 96/2006 care reglementează ipoteza mandatelor incomplete. Ca un ultim argument, a socotit că se impune o interpretare a cadrului normativ într-o manieră care să nu ducă la discriminare, reținând că reclamantul nu poate fi înlăturat de la beneficiul legal, situația lui fiind similară cu a altor parlamentari, care beneficiază de indemnizație în considerarea unei perioade de 48 de luni de activitate parlamentară.

Înalta Curte constată că soluția instanței de fond este pronunțată cu interpretarea și aplicarea greșită a normelor de drept substanțial aplicabile.

Din coroborarea prevederilor art. 49 alin. (1) și (4) din Legea nr. 96/2006 cu cele ale art. 1 alin. (2) lit. c) din Hotărârea nr. 1/2016 a Birourilor Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 rezultă că, pentru a beneficia de indemnizația pentru limită de vârstă, deputatul sau senatorul trebuie să îndeplinească cumulativ o seamă de condiții, între care, condiția de a fi exercitat cel puțin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator, condiție neîndeplinită de către intimatul-reclamant (care are 51 de luni de mandat adunate în două legislaturi diferite, exercitând două mandate incomplete).

Potrivit art. 49 din Legea nr. 96/2006, care instituie dreptul parlamentarilor la indemnizația pentru limită de vârstă, în dispozițiile sale relevante pentru dezlegarea cauzei:

(1) Deputații și senatorii care îndeplinesc condițiile vârstei standard de pensionare, eșalonate, după caz, în anexele nr. 5 și 6 din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, cu modificările și completările ulterioare, sau ale vârstei standard reduse în conformitate cu prevederile aceleași legi sau ale altor legi speciale au dreptul, la încetarea mandatului, la indemnizație pentru limită de vârstă, dacă nu sunt realeși pentru un nou mandat.

(...)

(4) Pentru mandate incomplete, indemnizația pentru limită de vârstă se calculează proporțional cu perioada de mandat efectiv exercitată, dar nu mai puțin de un mandat parlamentar.

(...)

(11) Modul de aplicare a prevederilor prezentului articol se stabilește prin norme metodologice, aprobate de Birourile permanente ale celor două Camere ale Parlamentului.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Normele metodologice privind acordarea indemnizației pentru limită de vârstă prevăzute de Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, aprobate prin Hotărârea Birourilor permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016, (i)ndemnizația pentru limită de vârstă se cuvine deputatului/senatorului care îndeplinește cumulativ următoarele condiții:

(...)

c) a exercitat cel puțin un mandat parlamentar complet ca deputat/senator;

(...).

Potrivit art. 2 din Norme, în înțelesul dispozițiilor art. 49 din Legea nr. 96/2006, precum și ale prezentelor norme, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații:

(...)

c) mandat parlamentar - perioada de timp cuprinsă între data întrunirii legale a Camerei Deputaților și Senatului și data întrunirii legale a Camerelor nou-alese;

d) durata mandatului parlamentar complet - durata corespunzătoare fiecărei legislaturi ce se va lua în calcul la stabilirea indemnizației pentru limită de vârstă, redată în tabelul nr. 1; (...)

Instanța de fond a invocat o interpretare a acestor norme în spiritul legii, însă această interpretare contravine literei legii, ceea ce nu poate fi admis.

Condiția cerută de lege este aceea a exercitării a cel puțin unui mandat parlamentar complet, așa cum rezultă explicit din coroborarea normelor anterior enunțate.

Un alt argument care arată că instanța de fond a dat o interpretare greșită cadrului normativ incident rezultă din evoluția procesului legislativ ce a condus la adoptarea modificărilor aduse Legii nr. 96/2006 prin Legea nr. 357/2015 - act normativ în baza căruia a operat introducerea dispozițiilor noului capitol privind indemnizația pentru limită de vârstă cuvenită deputaților și senatorilor. Din urmărirea acestui proces legislativ rezultă că a fost introdusă condiția imperativă a exercitării a cel puțin unui mandat parlamentar complet ca urmare a reexaminării Legii pentru completarea Legii nr. 96/2006, la solicitarea Președintelui României.

În concluzie, interpretarea dată de instanța de fond normelor de drept substanțial aplicabile este greșită și a condus la neaplicarea uneia dintre condițiile sine qua non cerute de lege pentru acordarea indemnizației pentru limită de vârstă.

Intimatul-reclamant, în cadrul dezbaterilor asupra recursului, a susținut că Normele metodologice sunt cele care impun condiția exercitării unui mandat parlamentar complet și că ele adaugă la lege, motiv pentru care, în aplicarea principiului ierarhiei actelor normative, se impune înlăturarea lor de la aplicare, în favoarea dispozițiilor de rang superior cuprinse în art. 49 alin. (4) din Legea nr. 96/2006.

Aceste argumente nu pot fi primite întrucât dispozițiile art. 49 alin. (4) din lege nu stipulează în sensul invocat de recurentul-reclamant, și anume că durata unui mandat parlamentar ar putea fi compusă din două sau mai multe mandate incomplete.

Sensul dispozițiilor art. 49 alin. (4) trebuie identificat printr-o interpretare coroborată a lor cu prevederile alin. (1) al aceluiași articol, care stabilesc dreptul la indemnizație (prin raportare la mandatul parlamentar definit în art. 6 din lege), precum și cu reglementarea de punere în aplicare a legii din cuprinsul Normelor metodologice, ce conțin o interpretare legală a prevederilor din art. 49 din Lege.

În cauză nu se poate afirma că Normele metodologice adaugă la lege, întrucât acordarea beneficiului are ca premisă exercitarea a cel puțin unui mandat de deputat sau senator, în înțelesul art. 6 din lege și art. 63 din Constituție. Dacă legiuitorul ar fi urmărit să extindă beneficiul și pentru mandate incomplete, s-ar fi exprimat explicit în acest sens.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va casa sentința recurată în privința soluției pronunțate asupra cererii de anulare a Ordinului și, rejudecând cauza, va respinge această cerere, ca neîntemeiată.

Va menține dispozițiile sentinței referitoare la soluția nerecurată, de respingere ca tardivă a cererii adiționale (prin care s-a solicitat anularea parțială a Normelor metodologice adoptate prin Hotărârea Birourilor Permanente ale Camerei Deputaților și Senatului nr. 1/2016).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Camera Deputaților - Cabinet Secretar General împotriva Sentinței nr. 566/2016 din 19 decembrie 2016 pronunțată de Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând cauza:

Respinge cererea de anulare a Ordinul nr. 950/20.05.2016 emis de Parlamentul României - Camera Deputaților - Cabinetul Secretarului General formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Respinge excepția de nelegalitate a aceluiași ordin, ca inadmisibilă.

Menține dispozițiile sentinței, referitoare la respingerea ca tardivă a cererii adiționale.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 11 iulie 2019.

GGC - GV