ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1395/2020

Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la nr. x/2017, reclamanta Administrația Naționala Apele Române - Administrația Bazinală de Apa Dobrogea Litoral, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Direcția Generala Programe Infrastructură Mare, prin Autoritatea de Management POS Mediu, a solicitat: anularea deciziei din 22 martie 2017, prin care s-a respins contestația formulată de reclamantă, admiterea contestației în sensul anulării notificării beneficiarului cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 și a procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13 februarie 2017, înlăturarea corecției financiare în cuantum de 403.315,85 RON.

Prin Sentința nr. 211/CA din 5 octombrie 2017, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta Administrația Națională Apele Române - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea Litoral, a anulat decizia din 22 martie 2017, notificarea beneficiarului cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 și procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13 februarie 2017 emis de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Direcția Generala Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Direcția Generală Programe Infrastructură Mare, Autoritatea de Management POS Mediu, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) și pct. 8) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanței de fond și respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Instanța de fond nu a arătat motivele pentru care a admis acțiunea intimatei-reclamante, limitându-se doar la soluția de admitere a acesteia.

Potrivit dispozițiilor imperative ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., motivarea nu poate privi numai împrejurările de fapt sau numai pe cele de drept, ci ea trebuie să se refere la toate acestea. Dreptul la un proces echitabil impune motivarea hotărârilor judecătorești, exigența motivării este esențială în administrarea adecvată a justiției, în condițiile în care considerentele reprezintă partea cea mai întinsă a hotărârii, locul în care se indică motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței. Așa cum rezultă din considerentele hotărârii recurate, prima instanță s-a limitat la a menționa doar criticile aduse de intimata-reclamantă, fără să arate care sunt textele de lege în baza cărora comportamentul intimatei-reclamante apare ca fiind legal, deși acestea au fost menționate în mod expres în actul de control, și de ce acestea nu sunt incidente în cauză.

Recurenta a mai arătat că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, a prevederilor legislației în vigoare. Prin sentința atacată, instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește cererea de anulare a Notificării cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017. Având în vedere faptul că intimata-reclamantă și-a întemeiat acțiunea și pe prevederile Legii nr. 554/2004, cauza dedusă judecății este inadmisibilă, întrucât recunoașterea sau realizarea unui drept ori a unui interes legitim vătămat, în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ, sunt condiționate de existența unui act administrativ nelegal, tipic sau asimilat. Or, natura juridică a acestui înscris este una de informare, care nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, iar scopul emiterii lui nu este de a executa sau a organiza executarea legii, motiv pentru care nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 1 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Mai mult, O.U.G. nr. 66/2011 stabilește posibilitatea contestării în instanță a deciziei prin care se finalizează procedură administrativă, soluție consacrată concret în art. 51 alin. (2) al ordonanței.

În ceea ce privește fondul cererii, a precizat faptul că, în conformitate cu prevederile H.G. nr. 678/2015, AMPOS Mediu avea obligația de a finaliza efectuarea verificărilor de management la data de 31 august 2015. În acest sens, AMPOS Mediu a identificat potențialele aspecte negative în închiderea proiectelor, respectiv efectuarea plăților către beneficiarii POS Mediu, și astfel a emis Instrucțiunea aprobată prin Ordinul MFE nr. 4395/23 decembrie 2015. Astfel, beneficiarul a avut la dispoziție aproximativ 8 luni în care nu a remediat aspectele care țineau de implementarea proiectului, motiv pentru care a fost emisă adresa nr. x/24 august 2016 de către Direcția Monitorizare Implementare Proiecte FC din cadrul AM POS Mediu, prin care este informată Direcția Management Financiar că, în urma depunerii Raportului final revizuit al proiectului, rezultă că, deși indicatorii proiectului, respectiv Aplicația de Finanțare și documentele suport, au fost realizați în proporție de 100%, din cauza faptului că plățile finale aferente contractelor sunt condiționate de avizarea de către JASPERS a Aplicației de finanțare, iar AM POIM/JASPERS nu a avizat favorabil această documentație, beneficiarul nu a efectuat aceste plăți, în consecință proiectul este nefinalizat. Totodată, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiționalitățile din contractul de finanțare, prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) lit. i) și iii), fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

Este de precizat faptul că nu prezintă relevanță dacă documentația a fost avizată favorabil de către POIM/JASPERS, ci doar dacă a fost efectuată plata de către beneficiar. Mai mult, AM POS Mediu nu a impus beneficiarului introducerea în contract a unei asemenea clauze. Conform Deciziei Comisiei Europene C (2015) 2771 final/30 aprilie 2015 de modificare a Deciziei C(2013)1573 final/20 martie 2013 privind aprobarea orientărilor referitoare la încheierea programelor operaționale adoptate pentru a beneficia de asistență din partea FEDR, FSE și FC (2007 2013) și a Metodologiei nr. 62479/20 iulie 2016 privind aplicarea art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 proiectelor finanțate din POS Mediu 2007 - 2013, elaborată de către autoritatea de management, proiectele eligibile și funcționale sunt proiectele pentru care următoarele două condiții sunt întrunite: proiectul este finalizat, activitățile prevăzute au fost desfășurate efectiv, așa cum a fost prevăzut în decizia Comisiei sau Ordinul/Nota de aprobare a finanțării nerambursabile, proiecte pentru care nicio altă activitate nu este necesară pentru finalizarea operațiunii, iar lucrările sunt realizate și recepționate în conformitate cu cerințele prevăzute de legislația națională; proiectul este în uz, proiectele ale căror rezultate sunt folosite efectiv pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost finanțate.

Menționează și prevederile Ghidului COCOF 8/0043/03 din 21 aprilie 2010 - Instrucțiuni pentru închiderea parțială a programelor operaționale, emis în aplicarea art. 88 a Regulamentului CE nr. 1083/2006, la care se face trimitere în Nota de subsol nr. x din Decizia CE nr. 2771/2015 invocată, conform căruia proiectele sunt considerate finalizate la îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: activitățile au fost realizate (nu sunt necesare alte activități pentru finalizarea operațiunii); toate cheltuielile beneficiarilor au fost plătite (nu mai sunt alte plăți de realizat de către beneficiar); contribuția publică a fost plătită către beneficiar (nu mai sunt alte plăți de realizat către beneficiar). Astfel, față de dispozițiile menționate anterior se poate lesne observa că aceste condiții enunțate nu au fost îndeplinite de proiectul în speță.

Totodată, instanța de fond în mod eronat a admis acțiunea și a dispus anularea înscrisurilor contestate pe considerentul că "neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei Beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condițiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului", întrucât, după cum se poate observa, acest argument nu este de natură a arăta nelegalitatea actelor contestate, astfel încât să conducă la anularea acestora.

În speță, abaterile de la legalitate au fost săvârșite de reclamantă în cadrul unui contract finanțat majoritar de la bugetul UE condiționat, în principal, de stricta respectare a legalității în utilizarea lor, astfel că, orice atingere adusă principiilor fundamentale conduce la consecința cheltuirii necuvenite a unei părți din aceste sume și, în consecință, prejudiciază bugetul UE.

Adaugă că în cauza C-599/13 Somalische Vereniging Amsterdam en Omgeving (Somvao) împotriva Staatssecretaris van Veiligheid en Justiție, Curtea de Justiție de Uniunii Europene a stabilit că Regulamentul 2988/95 are vocația de a se aplica în cazul oricărei situații în care se pune în discuție o abatere în sensul art. 1 din acesta, și anume o încălcare a unei dispoziții de drept a Uniunii, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea să prejudicieze bugetul general al Uniunii sau bugetele gestionate de acesta fie prin reducerea, fie prin pierderea sumelor care provin din resursele proprii primite direct în numele Uniunii, fie printr-o cheltuială nejustificată (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012;807, pct. 44).

După cum prevede art. 4 prima liniuță din Regulamentul nr. 2988/95, orice abatere trebuie să atragă după sine, ca regulă generală, retragerea avantajului obținut nejustificat, în special prin obligația de a vărsa sumele datorate sau a rambursa sumele primite nejustificat (Hotărârea FranceAgriMer, EU:C:2012;807, pct. 46). Apreciază că instanța de fond a respins fără nicio motivare apărările formulate prin întâmpinare, iar motivele reținute de prima instanță nu sunt de natură a susține caracterul întemeiat al pretențiilor deduse judecății, aspecte care circumstanțiază solicitarea de reformare a hotărârii pronunțate în condițiile expuse.

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat că instanța de fond a examinat în mod real problemele esențiale, iar hotărârea pronunțată a fost amplu și corespunzător motivată, instanța făcând referire la argumentele juridice care au condus la admiterea cererii.

În mod corect instanța fondului a reținut că "neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei Beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condițiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului". Având în vedere prevederile Ordinului Ministrului Fondurilor Europene nr. 4395/23 decembrie 2015 pentru aprobarea Instrucțiunii privind plata serviciilor prestate, dar pentru care există condiționări ce nu țin de acțiunea autorității contractante, în cadrul contractelor finanțate prin POS Mediu 2007 - 2013, în care scopul acestui ordin a fost creșterea ritmului de implementare a serviciilor prin asigurarea unui flux de numerar adecvat pentru prestatori în scopul accelerării procesului de implementare a serviciilor prestate, cu impact direct asupra absorbției instrumentelor structurale, beneficiarul a solicitat punerea în aplicare a prevederilor ordinului, respectiv modificarea condițiilor contractuale pentru contractele de prestări servicii, în sensul introducerii unei clauze contractuale de plată pentru acele contracte la care a existat o condiție de plată legată de aprobarea unei terțe părți.

Potrivit art. 6.2 din Ordinul MFRAPFP nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucțiunii privind preluarea și adoptarea în cadrul POIM a unor instrucțiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, "Prevederile prezentei instrucțiuni se vor aplica pentru contractele în curs de derulare(...): pentru contractele semnate înainte de 26 mai 2016, beneficiarul va analiza și documenta impactul unei modificări contractuale în sensul efectuării plății contra unui mecanism de garantare. (...) În cazul în care modificările respective se încadrează ca nefiind substanțiale, conform celor de mai sus, pentru contractele semnate aflate în implementare, Beneficiarul va iniția procesul de modificare prin act adițional la contract și se vor completa clauzele contractuale astfel:

Ca urmare a prevederilor în acest sens din Instrucțiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiționări ce nu țin de acțiunea autorității contractante în cadrul Contractului de finanțare prin POS Mediu, beneficiarul a încheiat actele adiționale arătate prin care s-a completat rubrica "Modalități de plată" din cadrul celor trei contracte. În condițiile în care prestatorii nu au prezentat aceste instrumente de garantare în perioada de implementare a proiectului, conform contractului de finanțare nr. x/15 noiembrie 2013, așadar până la data de 31 iulie 2016, rezulta că în cauză nu era posibilă efectuarea plăților finale pentru proiect înainte de aprobarea Aplicației de finanțare de către JASPERS. În acest context, efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului, în lipsa depunerii instrumentelor menționate, ar fi echivalat cu nerespectarea clauzelor actelor adiționale și implicit a contractului de finanțare, constituind astfel o cheltuială neeligibilă.

Potrivit art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regionala, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, prin "neregularitate" se înțelege orice încălcare a unei prevederi a dreptului comunitar, care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic, care are sau ar putea avea efectul de a prejudiciul bugetul general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

De asemenea, condițiile care trebuie îndeplinite cumulativ pentru a fi în prezenta unei nereguli, potrivit art. 1 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, sunt următoarele: abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene precum și cu prevederile contractelor; acțiune sau inacțiune a beneficiarului; prejudiciu creat bugetului Uniunii Europene/bugetelor datornicilor publici internaționali și/sau fondurilor publice naționale aferente acestora; suma plătită necuvenit. Or, așa cum a arătat, nu a existat o acțiune sau inacțiune a ANAR-ABADL care să afecteze natura sau condițiile de implementare a proiectului. Neefectuarea plăților finale nu s-a datorat culpei acesteia, ci nedepunerii de către prestator a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condițiile legale pentru a se putea proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului.

Examinând sentința recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de dispozițiile art. 488 pct. 6) și 8) C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, reglementată de dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii, în mod clar și precis, a situației de fapt, pe baza probelor administrate, a dispozițiilor legale, prezentarea motivelor pentru care a admis sau a respins cererile părților, analiza argumentelor relevante invocate de părți și expunerea concretă a motivelor de fapt și de drept.

Din examinarea sentinței recurate, rezultă că instanța de fond a reținut situația de fapt, actele contestate, dispozițiile legale incidente. A reținut că reclamanta susține nelegalitatea actelor contestate, în esență, în raport de neîndeplinirea de către Ministerul Fondurilor Europene - AM POS Mediu a obligației legale de a parcurge toate etapele necesare aprobării Ghidului Solicitantului și neîndeplinirea condițiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plății finale, în sensul lipsei instrumentului de garantare solicitat. A constatat că sunt nefondate criticile reclamantei referitoare la neaprobarea Ghidului Solicitantului, întrucât neregula constatată prin procesul-verbal contestat se referă exclusiv la neîndeplinirea de către beneficiar a condiționalităților prevăzute în contractul de finanțare, în speță la faptul că plățile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, fiind lipsite de relevanță alegațiile reclamantei privind momentul intrării în vigoare a Planului de Management al Riscului la Inundații, respectiv neaprobarea Ghidului Solicitantului, ca și faptul că proiectul a beneficiat de susținerea AM POS Mediu și după data de 31 iulie 2016, chiar în cuprinsul Procesului-verbal contestat reținându-se că indicatorii proiectului, respectiv Aplicația de finanțare și documentele suport au fost realizați în proporție de 100%. A constatat întemeiată critica referitoare la neîndeplinirea condițiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plății finale, în lipsa prezentării instrumentelor de garantare solicitate, și a arătat motivele pe care le-a avut în vedere în acest sens, cu prezentarea dispozițiilor art. 6.2 din Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucțiunii privind preluarea și adaptarea în cadrul POIM a unor instrucțiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, din Instrucțiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiționări ce nu țin de acțiunea autorității contractante în cadrul contractului de Finanțare prin POS Mediu, a prevederilor art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 privind definiția neregulii, jurisprudența Curtea de Justiție de Uniunii Europene în materie, cu privire la necesitatea întrunirii cumulative a elementului obiectiv și a celui subiectiv în reținerea unei nereguli, în cauza C-434/12, Slancheva, și în cauza C-281/07, Hauptzollamt hamburg-Jonas împotriva Bayerische Hypotheken-und Vereinsbank AG, apreciind că neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, în cauză nefiind astfel îndeplinite condițiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului.

Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată. Contrar susținerilor recurentei, instanța a reținut și examinat situația de fapt și de drept pe baza probelor administrat și a expus concret argumentele de fapt și de drept pe care le-a avut în vedere pentru pronunțarea sentinței recurate.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, sunt nefondate susținerile recurentei pârâte privind inadmisibilitatea și sunt fondate motivele de recurs referitoare la fondul acțiunii în anulare.

Reclamanta a solicitat anularea Deciziei nr. 16280 din 22 martie 2017, prin care s-a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13 februarie 2017, admiterea contestației și anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. x/13 februarie 2017 și a Notificării beneficiarului cu privire la debitul nr. x/13 februarie 2017, cu consecința înlăturării corecției financiare în cuantum de 403.315,85 RON.

Potrivit dispozițiilor art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, Capitolul V - Contestarea titlurilor de creanță emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli, împotriva titlului de creanță se poate formula contestație, iar conform art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Motivele de recurs privind faptul că instanța de fond a respins în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii în ceea ce privește cererea de anulare a Notificării cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017, având în vedere faptul că natura juridică a înscrisului denumit Notificare este una de informare și nu reprezintă titlu de creanță, din categoria celor limitativ enumerate în O.U.G. nr. 66/2011, iar art. 51 alin. (2) stabilește posibilitatea contestării în instanță a deciziei prin care se finalizează procedură administrativă, sunt nefondate.

Notificarea cu privire la debit nr. x/13 februarie 2017 a fost emisă ca urmare a Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei o creanță bugetară în sumă de 403.315,85 RON, iar reclamanta a solicitat anularea acestei notificări ca urmare a faptului că a formulat acțiunea în contencios administrativ împotriva deciziei prin care s-a respins contestația formulată împotriva procesului-verbal și a solicitat anularea deciziei și a procesului-verbal, în baza căruia a fost emisă notificarea, anularea unui act administrativ având ca efect anularea tuturor actelor juridice a căror legalitate este condiționată de existența și legalitatea actului administrativ.

Motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ. referitor la admiterea acțiunii în anulare este, însă, fondat.

Între Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operațional Sectorial "Mediu" și Administrația Națională "Apele Române" - Administrația Bazinală de Apă Dobrogea - Litoral, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanțare nr. x din data de 15 noiembrie 2013, având ca obiect reglementarea termenilor și condițiilor de acordare a finanțării nerambursabile conform Axei Prioritare 5 a Programului Operațional Sectorial Mediu - "Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc" pentru proiectul "Asistență tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa Prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenție 1 - Protecția împotriva inundațiilor - Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea".

Obiectivul general al proiectului menționat consta în contribuirea la dezvoltarea unui management durabil al inundațiilor în una dintre zonele expuse la risc de la nivelul Bazinului hidrografic Dobrogea Litoral, prin realizarea unei Aplicații de finanțare, având ca obiectiv principal prevenirea inundațiilor și reducerea consecințelor distructive ale acestora în întreaga zonă a județului Tulcea prin punerea în siguranță a lucrărilor hidrotehnice pe râul Tabana și a afluenților săi. Conform contractului de finanțare, activitățile aferente proiectului urmau a fi implementate prin derularea a trei contracte, respectiv: contractul de servicii nr. x/25 noiembrie 2014 - Asistență tehnică pentru pregătire proiect, contractul de servicii nr. x/13 noiembrie 2015 - Informare și publicitate proiect și contractul de servicii nr. x/21 iulie 2015 - Servicii de audit.

La data de 4 octombrie 2013, Administrația Națională Apele Române a înaintat Autorității de Management pentru Programul Operațional Sectorial Mediu (AM POS Mediu) proiectul "Asistență tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa prioritară 5 Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenție 1- Protecția împotriva inundațiilor - Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea", furnizând informațiile necesare pentru aprobarea proiectului, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 și Ghidul Solicitantului pentru axa prioritară 5 a POS Mediu "Implementarea infrastructurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc. "

Potrivit referatului de specialitate nr. 22005/SON/08 octombrie 2013 întocmit de Direcția de Control și Management al Riscului la Inundații și al Siguranței Barajelor, ca urmare a analizării Aplicației de finanțare aferente proiectului "Apărare împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea", secțiunile B.4 - Descrierea proiectului, B.5 - Obiectivele proiectului, F.7 - Corelarea proiectului cu politica și/sau legislația comunitară, a rezultat că acestea sunt conforme cu prevederile directivei 2007/60/Ec privind evaluarea și gestionarea riscului la inundații iar implementarea lor va conduce la respectarea termenelor stabilite. AM POS Mediu a verificat admisibilitatea și eligibilitatea proiectului și a considerat că proiectul îndeplinește criteriile de selecție aprobate de Comitetul de Monitorizare a Programului Operațional Sectorial Mediu, astfel că Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice a emis Ordinul nr. 909/12 iunie 2014 privind aprobarea indicatorilor tehnico-economici pentru 3 obiective de investiții, printre care și "Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea". La data de 27 august 2015, Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor a emis Avizul nr. 69 favorabil pentru obiectivul de investiții.

Prin adresa nr. x/24 august 2016, AM POS Mediu a arătat că beneficiarul proiectului în discuție a depus Raportul final revizuit al proiectului la data de 31 iulie 2016, verificat de OIR Galați conform adresei nr. x/10 august 2016, raport din care rezultă că indicatorii proiectului, respectiv Aplicația de finanțare și documentele suport au fost realizați în proporție de 100%. S-a arătat, însă, în cuprinsul acestei adrese, că, datorită faptului că plățile finale pe contracte sunt condiționate de avizarea de către JASPERS a Aplicației de finanțare, iar AM POIM JASPERS nu a avizat favorabil această documentație, beneficiarul nu a efectuat aceste plăți; totodată, nu a fost predat Raportul final de audit pe proiect, astfel încât nu pot fi considerate îndeplinite condiționalitățile din Contractul de finanțare prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii). Ca urmare, AM POS Mediu a considerat că nu poate fi instrumentat dosarul ultimei cereri de rambursare, nefiind îndeplinite condițiile pentru acest demers.

În baza acestei adrese a fost emisă Suspiciunea de neregulă nr. 2326/22 decembrie 2016 de către Direcția de Management Financiar - Serviciul Autorizare Plăți, prin care s-a reținut că Raportul final de audit nu este realizat și astfel nu sunt îndeplinite condițiile contractului de finanțare, respectiv art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii), iar conform cap. II.2. C din Metodologia nr. 62479/20 iulie 2016 privind aplicarea art. 6 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, acest proiect este nefinalizat.

Ca urmare a verificării efectuate pentru analiza aspectelor expuse în Suspiciunea de neregulă, a fost emis, de către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene, Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 7372/13 februarie 2017, prin care s-a stabilit că suma de 403.315,85 RON este neeligibilă. S-a reținut că Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, că proiectul "Asistență tehnică pentru pregătirea de proiecte Axa prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul major de intervenție 1- Protecția împotriva inundațiilor - Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea" nu a îndeplinit condiționalitățile prevăzute în contractul de finanțare, respectiv plățile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate.

S-a menționat, referitor la implementarea proiectului, că prin adresa nr. x/12 ianuarie 2016 Ministerul Fondurilor Europene a informat Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor. în urma analizării studiului de fezabilitate elaborat pentru proiectul "Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea" și a justificării investițiilor propuse, că proiectul nu este suficient de matur, iar prioritățile de investiții nu se încadrează în prioritățile de investiții finanțate prin POIM și, prin urmare, nu poate primi finanțare din fondurile alocate acestui program, fiind necesară o reevaluare a acestora în contextul metodologiei și a analizelor de opțiuni specifice studiului de fezabilitate. Ca urmare a acestei adrese, Administrația Națională Apele Române a solicitat, prin adresa nr. x/16 martie 2016, Administrației Bazinale de Apă Dobrogea-Litoral, rectificarea documentației în conformitate cu observațiile Ministerului Fondurilor Europene. În urma verificării Raportului final, OIR Galați a constatat îndeplinirea indicatorilor/obiectivelor proiectului; conform acestor verificări, în cadrul proiectului au fost realizate activitățile prevăzute, stadiul fizic fiind de 100%, dar plățile finale pe toate cele trei contracte sunt condiționate de agrearea Aplicației de finanțare de către JASPERS, aplicație care, până la data formulării suspiciunii de neregulă, nu a obținut avizul JASPERS.

Din verificările OIR Galați a rezultat că beneficiarul mai are de efectuat plata a 10% pentru contractul de servicii AT pentru pregătire proiecte AP5 Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea, plată condiționată de aprobarea Aplicației de finanțare de către JASPERS, conform cerinței contractuale, 50% pentru contractul de servicii Audit extern financiar aferent proiect, plată condiționată de aprobarea Aplicației de Finanțare, și 35% pentru contractul de servicii Informare și publicitate aferent proiect, plăți condiționate de aprobarea raportului final de activitate și, respectiv, de aprobarea Aplicației de finanțare aferent contractului AT.

S-a reținut, astfel, că, din verificările efectuate de OIR Galați, a rezultat că indicatorul previzionat Aplicația de finanțare și documentele suport au fost realizate în cadrul contractului de servicii nr. x/25 noiembrie 2014, dar nu au fost efectuate toate plățile și nu există Raportul de audit final; prin adresa nr. x/24 august 2016, Direcția Monitorizare Implementare Proiecte din cadrul AM POS Mediu a informat Direcția Management Financiar că, în urma depunerii Raportului final revizuit al proiectului. rezultă că, deși indicatorii proiectului, respectiv Aplicația de Finanțare și documentele suport, au fost realizați în proporție de 100%, datorită faptului că plățile finale pe contracte sunt condiționate de avizarea de către JASPERS a Aplicației de finanțare, iar AM POIM/JASPERS nu a avizat favorabil această documentație, beneficiarul nu a efectuat aceste plăți, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiționalitățile din Contractul de finanțare prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii), fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

Reclamanta a formulat contestație administrativă împotriva acestui proces-verbal de constatare nereguli, iar prin Decizia nr. 16280 din 22 martie 2017 a fost respinsă această contestație.

Instanța de fond a reținut că reclamanta susține nelegalitatea actelor contestate, în esență, în raport de neîndeplinirea de către Ministerul Fondurilor Europene - AM POS Mediu a obligației legale de a parcurge toate etapele necesare aprobării Ghidului Solicitantului și neîndeplinirea condițiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plății finale, în sensul lipsei instrumentului de garantare solicitat. A constatat că sunt nefondate criticile reclamantei referitoare la neaprobarea Ghidului Solicitantului, întrucât neregula se referă exclusiv la neîndeplinirea de către beneficiar a condiționalităților prevăzute în contractul de finanțare, în speță la faptul că plățile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, prin urmare sunt lipsite de relevanță inclusiv alegațiile privind momentul intrării în vigoare a Planului de Management al Riscului la Inundații, respectiv neaprobarea Ghidului Solicitantului, ca și faptul că proiectul a beneficiat de susținerea AM POS Mediu și după data de 31 iulie 2016, chiar în cuprinsul Procesului-verbal contestat reținându-se că indicatorii proiectului, respectiv Aplicația de finanțare și documentele suport, au fost realizați în proporție de 100%.

În ceea ce privește critica referitoare la neîndeplinirea condițiilor legale pentru a se putea proceda la efectuarea plății finale, în lipsa prezentării instrumentelor de garantare solicitate, pe care instanța a apreciat-o întemeiată, motivele de recurs sunt fondate. În mod greșit instanța de fond a constatat nelegalitatea actelor contestate, cu motivarea că neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci nedepunerii de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, nefiind, astfel, îndeplinite condițiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului.

În conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, art. 6 alin. (1), autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli.

Conform prevederilor art. 1 alin. (2) din contractul de finanțare, beneficiarului i se acordă finanțarea nerambursabilă în termenii și condițiile stabilite prin contract, beneficiarul asumându-și totodată obligația implementării proiectului în conformitate cu prevederile contractului de finanțare, potrivit alin. (4) din același articol. Totodată, conform prevederilor art. 7 din contractul de finanțare, beneficiarul se obligă să asigure implementarea proiectului în conformitate cu prevederile cererii de finanțare, ale contractului de finanțare și cu respectarea legislației naționale și comunitare aplicabile, beneficiarul fiind singurul răspunzător în fata AM și OI pentru implementarea proiectului și pentru realizarea obiectivelor prevăzute în cererea de finanțare.

Art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii) din contractul de finanțare prevăd că "Dosarul ultimei Cereri de Rambursare va fi instrumentat la nivel OI și AM după îndeplinirea următoarelor condiții: i. efectuarea integrală a plătii aferente valorii totale a Proiectului: (...) iii. prezentarea, de către Beneficiar, a unui raport de audit întocmit de un auditor autorizat, în vederea certificării cheltuielilor efectuate în cadrul Proiectului; (...)".

În condițiile în care proiectul "Asistență tehnică pentru pregătire proiecte Axa prioritară 5 - Implementarea structurii adecvate de prevenire a riscurilor naturale în zonele cele mai expuse la risc - Domeniul Major de intervenție 1 - Protecția împotriva inundațiilor - Apărarea împotriva inundațiilor a localității Babadag, județul Tulcea" nu a îndeplinit condiționalitățile prevăzute în contractul de finanțare, respectiv plățile pe cele trei contracte de servicii nu au fost efectuate, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, în mod corect s-a constatat că suma de 403.315,85 RON este neeligibilă.

Deși indicatorii fizici ai proiectului sunt realizați, plățile finale pe proiect nu sunt integral efectuate de către beneficiar, respectiv plățile pe cele trei contracte de servicii nu sunt efectuate, acestea fiind condiționate de agrearea Aplicației de finanțare de către JASPERS, avizul nefiind obținut. De asemenea, Raportul final de audit pe proiect nu a fost predat, astfel că nu pot fi considerate îndeplinite condiționalitățile referitoare la instrumentarea dosarului ultimei cereri de ambursare, prevăzute la art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii) din contractul de finanțare, fapt ce are ca efect neinstrumentarea dosarului ultimei cereri de rambursare.

Deși a reținut corect, raportat la art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a prevederilor generale privind Fondul European de Dezvoltare Regională, Fondul Social European și Fondul de Coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999, privind definiția noțiunii de "neregularitate", că aceasta presupune existența unei acțiuni sau a unei omisiuni a operatorului economic din care rezultă încălcarea unei dispoziții de drept comunitar, în mod greșit a apreciat instanța de fond, în aceste împrejurări, nelegalitatea actelor administrative, întrucât neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei beneficiarului, neefectuarea plății finale fiind cauzată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate, nefiind astfel îndeplinite condițiile legale pentru a se proceda la efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului.

Ca urmare a prevederilor din Instrucțiunea nr. 4395/23 decembrie 2015 privind plata serviciilor prestate dar pentru care există condiționări ce nu țin de acțiunea autorității contractante în cadrul contractului de finanțare prin POS Mediu, beneficiarul a încheiat actele adiționale nr. x/2016 (la contractul de prestări servicii nr. x/21 iulie 2015, respectiv nr. 122/13 noiembrie 2015) și nr. 6/2016 (la contractul de prestări servicii nr. x/25 noiembrie 2014), prin care s-a completat rubrica "Modalități de plată" din cadrul celor trei contracte, în sensul că "Plata finală poate fi efectuată de către beneficiar înainte de agrearea aplicației de finanțare, inclusiv a cererii de finanțare de către JASPERS, numai în condițiile în care prestatorul depune un instrument de garantare, acceptat de beneficiar, ce va acoperi contravaloarea plății și va avea o valabilitate până la data la care condiționalitatea va fi îndeplinită, dar nu mai devreme de 31 decembrie 2016.". Ordinul Ministrului Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene nr. 6906/23 noiembrie 2017 pentru aprobarea Instrucțiunii privind preluarea și adaptarea în cadrul POIM a unor instrucțiuni emise în cadrul POS Mediu 2007 - 2013, reținut de instanța de fond, a fost adoptat ulterior încheierii actelor adiționale și emiterii actelor administrative în cauză.

Deși și-au asumat, prin acte adiționale, obligația depunerii de instrumente de garantare care să acopere contravaloarea plății, prestatorii nu au prezentat aceste instrumente de garantare, astfel că reclamanta nu a efectuat plățile finale pentru proiect.

Cu toate acestea, însă, în condițiile în care cerința privind efectuarea integrală a plății aferente valorii totale a proiectului, în sensul art. 6 alin. (10) i din contractul de finanțare, nu a fost îndeplinită, este greșită concluzia instanței de fond privind nelegalitatea actelor administrative, întrucât neefectuarea plăților finale nu se datorează culpei beneficiarului, ci este cauzată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare solicitate. Emiterea procesului-verbal de constatare a fost determinată de neîndeplinirea condiționalităților prevăzute în contractul de finanțare, art. 6 - Rambursarea cheltuielilor, alin. (10) i) și iii), potrivit cărora dosarul ultimei cereri de rambursare este instrumentat după îndeplinirea inclusiv a condițiilor privind efectuarea integrală a plătii aferente valorii totale a proiectului și prezentarea a unui raport de audit întocmit de un auditor autorizat, în vederea certificării cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului, acestea fiind în mod corect reținute de pârât ca nefiind îndeplinite. În lipsa unor dispoziții legale sau contractuale în sens contrar, faptul că neplata de către beneficiar aferentă valorii totale a proiectului ar fi fost determinată de nedepunerea de către prestatori a instrumentelor de garantare nu conduce la nelegalitatea procesului-verbal de constatare contestat.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentința recurată, prin care a fost admisă acțiunea formulată de reclamantă, este pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, raportat la clauzele contractului de finanțare, în baza cărora s-a constatat neeligibilitatea cheltuielilor, fiind neîntemeiate motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate.

Pentru aceste considerente, fiind incident motivul de casare invocat de recurentul pârât, prevăzut de dispozițiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ și art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge acțiunea ca nefondată.