ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4270/2018

Circumstanțele cauzei. Cererea de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19.02.2016, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta SC A. SA Baia Mare, în conformitate cu dispozițiile prevăzute de art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, a solicitat suspendarea executării actului administrativ - Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016 până la soluționarea pe fond a acțiunii în contencios ce va avea ca obiect anularea actului administrativ.

Soluția instanței de fond. Prin Sentința civilă nr. 147 din 11.05.2016, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA Baia Mare, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu și a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare înregistrată la AMPM sub nr. x/21.01.2016 până la soluționarea pe fond a acțiunii în anularea actului administrativ.

Cererea de recurs Împotriva Sentinței civile nr. 147 din 11.05.2016, pronunțate de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Finanțelor Publice în numele și pentru Ministerul Fondurilor Europene invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016 s-a stabilit în sarcina reclamantei o obligație de plată în cuantum de 1.920.642,54 RON. Instanța de fond a reținut că suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai cu îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de legea contenciosului administrativ, respectiv existența unui caz bine justificat și necesitatea prevenirii unei pagube iminente. În ceea ce privește îndeplinirea condiției existenței unei pagube iminente, aceasta se justifică prin raportare la "consistența sumei reținută ca fiind datorată cu titlu de corecție financiară de către reclamantă". Tot pentru justificarea îndeplinirii acestei condiții, instanța a apreciat că, și prin natura activității derulate de către reclamantă, respectiv furnizarea serviciilor de alimentare cu apă și canalizare pe raza județului Maramureș, punerea în executare a actului administrativ ar duce la perturbarea activității reclamantei. În ceea ce privește îndeplinirea condiției privind un caz bine justificat, a reținut instanța de fond că "reclamanta a indicat critici pertinente referitoare la actul administrativ atacat și care creează o îndoială aparent serioasă asupra legalității acestui act". Ca atare, și-a justificat instanța învestită cu pronunțarea pe fond a cauzei soluția pronunțată prin aceea că, în ceea ce privește procedura de atribuire pentru care s-a aplicat corecția financiară, aceasta a mai făcut obiectul unei verificări, materializată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/25.09.2013, prin care s-a aplicat reclamantei, în calitate de beneficiar o corecție de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013, pentru alte motive decât cele care fac obiectul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016. În ceea ce privește motivarea cu privire la existența unui caz bine justificat, vă rugăm să observați faptul că, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu completările și modificările ulterioare, este definit cazul bine justificat, după cum urmează: "împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ". Față de prevederile legale anterior invocate, în mod total eronat a apreciat instanța că această condiție este îndeplinită pentru faptul că, anterior emiterii Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016 a mai fost emis un astfel de act administrativ, prin care a fost aplicată o corecție financiară de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013. Astfel, temeiul legal al efectuării controlului cu privire la suspiciunea de neregulă nr. 1994/07.08.2015 îl reprezintă dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora. În conformitate cu prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, "(1) Activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată de aceeași sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripție, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influențează rezultatele acestora. (2) în condițiile alin. (1) se poate emite un nou proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare pentru eventuale diferențe necesare până la acoperirea integrală a prejudiciului." Ca atare, atâta vreme cât legiuitorul a conferit posibilitatea ca, în situația în care se impune, activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată, iar dacă se confirmă suspiciunile se poate emite un nou act administrativ prin care să se dispună o nouă corecție financiară, în mod total eronat a apreciat instanța de fond că este îndeplinită această condiție prevăzută de Legea nr. 554/2004, considerând că există o îndoială asupra legalității Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016 . Referitor la aprecierea instanței cu privire la îndeplinirea condiției existenței unei pagube iminente, arată că paguba iminentă este definită la art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, după cum urmează: "prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Or, din aspectele reținute de instanța de fond, nu rezultă că această condiție este îndeplinită. Din dispozițiile normei legale anterior menționată, rezultă că noțiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiție inexistentă în cazul de față. În cauză, nu se poate susține, astfel cum a apreciat instanța de fond că actul administrativ emis în executarea și aplicarea legii ar putea aduce un prejudiciu material viitor și previzibil intimatei-reclamante, atâta timp cât chiar dispozițiile legale prevăd posibilitatea, și în unele cazuri chiar obligativitatea emiterii unui act administrativ prin care să se ia măsuri, deci nu poate constitui o pagubă iminentă, în condițiile prevăzute de lege. Mai mult decât atât, verificarea legalității Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016, urmează a se face pe cale administrativă, prin soluționarea contestației formulată de intimata-reclamantă și ulterior, în eventualitatea în care aceasta se consideră neîndreptățită, pe calea unei acțiuni în anularea actului administrativ. Or, aprecierea instanței învestite cu soluționarea pe fond a cauzei că, punerea în executare a creanței va duce la lipsirea patrimoniului intimatei-reclamantei de importante resurse economice și ar antrena blocarea activității acesteia, fără a se face trimitere cu privire la dovezile pe care și-a întemeiat această soluție, nu duce la îndeplinirea condiției referitoare la prevenirea unei pagube iminente. Nu în ultimul rând, solicită să se aibă în vedere faptul că, aspectele prezentate de reclamantă și însușite de instanța de fond, cu privire la posibila situație în care s-ar putea afla, reprezintă pure ipoteze speculative. Mai mult decât atât, situația prezentă se datorează exclusiv atitudinii culpabile a intimatei-reclamante, care nu a înțeles să respecte prevederile legale în vigoare aplicabile procesului de gestionare a fondurilor europene. Având în vedere cele prezentate anterior, consideră că actul administrativ reprezentat de Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016, a cărui suspendare este cerută prin prezenta cauză, a fost întocmit cu respectarea prevederilor legale, fapt ce nu justifică soluția pronunțată prin Sentința nr. 147/2016.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței atacate.

Procedura de soluționare a recursului Cu privire la examinarea recursului în completul filtru În cauză, au fost avute în vedere modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și măsurile luate prin Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018 prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018 în sensul că procedura de filtrare a recursurilor, reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal. Față de aceste aspecte, în temeiul art. 494, raportat la art. 475 alin. (2) și art. 201 din C. proc. civ., astfel cum au fost completate prin dispozițiile XVII alin. (3), raportat la art. XV din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ. și dispozițiile art. 109 din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești, prin rezoluția din 11 octombrie 2018 s-a fixat termen de judecată la data de 03 decembrie 2018.

Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentul-pârât, a apărărilor expuse în întâmpinările intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Controlul judiciar declanșat de intimata-reclamantă are ca obiect suspendarea executării actului administrativ - Notă de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016 până la soluționarea pe fond a acțiunii în contencios privind anularea actului administrativ. Instanța de fond a admis cererea intimatei-reclamante și a dispus suspendarea executării Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare înregistrată la AMPM sub nr. x/21.01.2016 până la soluționarea pe fond a acțiunii în anularea actului administrativ. Soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor normative pertinente în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în cauză. Răspunzând punctual motivelor de recurs, Înalta Curte reține următoarele: Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Sub acest aspect, recurentul-pârât critică sentința primei instanțe pentru modalitatea în care a fost soluționată cererea de suspendare a executării Notei de Constatare a Neregulilor și de Stabilire a Corecțiilor Financiare înregistrată la Autoritatea de Management POS Mediu sub nr. x/21.01.2016, prin prisma îndeplinirii condițiilor impuse de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Verificând legalitatea hotărârii atacate, Înalta Curte constată că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: "În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond". Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați. Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu. Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate. În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată. Recurentul-pârât a arătat că în cauză, nu se poate susține îndeplinirea condiției privind un caz bine justificat motivat de faptul că, în procedura de atribuire pentru care s-a aplicat corecția financiară, aceasta a mai făcut obiectul unei verificări materializată prin Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/25.09.2013 prin care s-a aplicat reclamantei, în calitate de beneficiar o corecție de 5% din valoarea contractului nr. x/16.01.2013, deoarece acea corecție s-a dispus pentru alte motive decât cele care fac obiectul Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016. De altfel, atâta vreme cât legiuitorul a conferit posibilitatea ca, în situația în care se impune, activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare poate fi reluată, iar dacă se confirmă suspiciunile se poate emite un nou act administrativ prin care să se dispună o nouă corecție financiară, în mod greșit instanța de fond a apreciat că ar fi îndeplinită condiția cazului bine justificat, considerând că există o îndoială asupra legalității Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. x/21.01.2016. În mod concret, Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice - Direcția Generală AM POS Mediu a decis să emită Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare cu nr. de înregistrare 4952/21.01.2016, prin care s-a aplicat intimatei-reclamante o corecție financiară de 25% din valoarea totală a contractului de lucrări reprezentând valoarea de 2.606.859,90 RON. Prin cererea de chemare în judecată soluționată de către prima instanță, reclamanta a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului, referitoare la încălcarea dispozițiilor legale, precum și faptul că procedura de achiziție publică a făcut obiectul a două verificări de legalitate, din care una în cursul anului 2013 de către Direcția Generală AM POS Mediu materializată în Nota de Constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare înregistrată sub nr. x din data de 25.03.2013, prin care s-a aplicat o corecție de 5%, motivat de faptul că o parte din personalul nominalizat de ofertantul câștigător nu îndeplinește cerințele privind experiența generală/specifică impuse prin fina de date a achiziției, iar cea de-a doua materializată în Nota de Constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare înregistrată sub nr. x din data de 21.01.2016, prin care s-a aplicat o corecție de 25%, motivat de faptul că autoritatea contractantă a utilizat criterii de selecție disproporționate sau care nu sunt nici relevante și nici proporționale cu obiectul contractului, precum și că oferta câștigătoare nu a făcut dovada îndeplinirii unor criterii de calificare. Așa fiind, în mod corect a reținut prima instanță faptul că intimata-reclamantă a indicat critici pertinente referitoare la actul administrativ atacat și care creează o îndoială aparent serioasă asupra legalității actului contestată, aparență de nelegalitate întărită și de faptul că procedura de achiziție publică a fost verificată sub aspectul legalității de o serie de instituții publice abilitate. Cu privire la condiția pagubei iminente, Înalta Curte, în acord cu instanța de fond, constată că este întemeiată pe consistența sumei reținute ca fiind datorată cu titlu de corecție financiară, precum și în raport de natura activității desfășurate de către intimata-reclamantă, respectiv furnizarea serviciilor de apă și canalizare pe raza Județului Maramureș, fiind evidentă perturbarea activității prin faptul obligației executării plății debitului stabilit. În plus, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ potrivit cărora: "În ipoteza admiterii acțiunii de fond, măsura suspendării, dispusă în condițiile art. 14, se prelungește de drept până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei, chiar dacă reclamantul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul alin. (1)". Sub acest aspect, Înalta Curte constată că prin Sentința civilă nr. 282 din data de 29 septembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, a admis, în parte, acțiunea formulată de reclamanta SC A. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe de Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu și în consecință a anulat, în parte, Decizia nr. 17738 din data de 04.03.2016 și Nota de constatare x/21.01.2016 în sensul diminuării creanței financiare la 10% din valoarea proiectului. În aceste circumstanțe, soluția adoptată de instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare creează, cel puțin cu caracter provizoriu, premisa nelegalității actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind infirmată prezumția de legalitate atașată actului administrativ, până la soluționarea recursului, astfel că este îndeplinită condiția cazului bine justificat, cu privire la măsurile dispuse prin actul administrativ supus cenzurii instanței. În concluzie, în speța de față, motivele de recurs sunt neîntemeiate.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la pct. anterior, în temeiul art. 14 și art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.