ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1884/2014

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul M.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională de Integritate și M.D., (i) anularea Raportului de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012, întocmit de către ANI- Direcția Generală de Inspecție de Integritate, Serviciul 3 (prin inspector de integritate M.D. ca și (ii) anularea Raportului de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012 întocmit de către ANI - Direcția Generală Inspecția de Integritate, Serviciul 3 (prin inspector de integritate M.D.).

A mai solicitat reclamantul să fie obligată pârâta Agenția Națională de Integritate să publice pe cheltuiala proprie, atât pe pagina de Internet (www.integritate.eu), cât și într-un ziar de largă răspândire națională și locală, sentința ce se va pronunța în cauza ce face obiectul acestui dosar, cu obligarea intimaților la plata sumei de 100.000 RON, cu titlu de despăgubiri pentru prejudiciul de imagine suferit în urma întocmirii și aducerii la cunoștința publicului a Rapoartelor de evaluare contestate, în temeiul art. 8 și 16 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 24 din Legea nr. 176/2010 și a cheltuielilor de judecată. În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat, în esență, că rapoartele de evaluare contestate sunt eronate, întrucât pornesc de la premise nereale, în speță, nefiind încălcate prevederile legale privind starea de incompatibilitate sau conflictul de interese.

2. Hotărârea instanței de fond Prin Sentința civilă nr. 590 din 21 septembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis în parte acțiunea reclamantului M.I., și, în consecință, a anulat Raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012 și Raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012, a obligat pârâta Agenția Națională de Integritate să publice pe cheltuiala proprie, atât pe pagina sa de internet, cât și într-un ziar de largă răspândire națională și locală prezenta hotărâre și totodată a obligat ambii pârâți la plata în favoarea reclamantului a sumei de 1000 RON cu titlu de reparații pentru prejudiciul de imagine suferit în urma întocmirii și aducerii la cunoștința publicului a rapoartelor de evaluare contestate.

Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că la data de 13 martie 2012, Agenția Națională de Integritate s-a sesizat, din oficiu, cu privire la faptul că reclamantul, consilier județean în cadrul Consiliului Județean Sălaj, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese și al incompatibilităților și prevederile legale privind completarea declarațiilor de interese. A mai reținut că, urmare a finalizării evaluărilor, autoritatea pârâtă a constatat, prin raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012, că reclamantul, în calitate de consilier județean (în cadrul Consiliului Județean Sălaj) s-a aflat în stare de incompatibilitate, în mandatul de consilier județean din perioada 2008 - 2012, începând cu data 08 octombrie 2011, când s-a semnat contractul de către firma la care acesta deține calitatea de asociat și administrator, SC A.E.

SRL cu Muzeul Județean de Istorie și Artă - Zalău, instituție aflată în subordinea Consiliului Județean Sălaj și până la data de 5 noiembrie 2011 (data încetării contractului). Prin raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012, Agenția Națională de Integritate a reținut că există și indicii temeinice cu privire la săvârșirea infracțiunii de conflict de interese prevăzută de art. 253 1 C. pen., deoarece reclamantul, în calitate de consilier județean al județului Sălaj, a votat hotărârea de aprobare a bugetului județului Sălaj pe anul 2011. În opinia autorității, participarea reclamantului la vot și exprimarea votului de aprobare a bugetului județului Sălaj în anul 2011, astfel cum a fost stabilit prin hotărârea Consiliului Județean Sălaj nr. 9/2011, constituie un indiciu al conflictului de interese.

Parchetul de pe lângă Curtea de apel Cluj a fost sesizat pentru efectuarea cercetărilor cu privire la existența indiciilor privind conflictul de interese prevăzut de art. 253 1 C. pen. Instanța de fond a apreciat că acuzațiile aduse reclamantului prind starea de incompatibilitate și conflictul de interese nu sunt legitime întrucât autoritatea publică a calificat în mod greșit faptele din punct de vedere juridic. Mai întâi, în mod eronat s-a reținut că Muzeul Județean de Istorie și Artă - Zalău a avut calitatea de beneficiar și autor al plății când, în realitate, această entitate a fost executantul serviciilor contractate de SC A.E. S.R.L și beneficiarul plăților realizate de această din urmă societate.

A mai arătat instanța de fond, după examinarea dispozițiilor legale relevante și raportat la situația de fapt prezentată în cauză, că, în intervalul supus analizei, nu poate fi reținută existența unui conflict de interese, în ceea ce-l privește pe reclamant. Situația de fapt în care reclamantul se află nu intră în sfera situațiilor de fapt concrete la care se referă norma juridică ce reglementează incompatibilitățile.

Astfel, norma în discuție nu se referă la contractele încheiate de societăți comerciale - în care consilierii locali și județeni dețin titluri de interes sau funcții executive - cu autoritățile administrației publice locale, instituțiile, regiile autonome de interes local (aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau județean), societățile comerciale înființate de consiliile locale sau consiliile județene, din poziția de monopol deținută de aceste din urmă entități, contracte a căror executare nu creează premisa pierderii, pentru ele, a unor valori sau avantaje de natura patrimonială, ci presupune realizarea unor beneficii, așa cum este cazul, în speță. A mai reținut instanța fondului că circumstanțele obiective care au determinat alegerea partenerului contractual sunt cu totul străine noțiunii de scop ilicit, societatea pe care reclamantul o deține, nerealizând beneficii.

Dimpotrivă, în schimbul acestor servicii din patrimoniul său a ieșit o valoare economică care a sporit bugetul executantului, nedovedindu-se faptul că SC A.E. S.R.L ar fi fost tratată diferit în raport cu operatori care au solicitat prestarea unor servicii similare, neputând fi reținut nici un interes personal de natură patrimonială, care putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi reveneau reclamantului. În evaluarea prejudiciului adus reclamantului, instanța de fond a apreciat că în urma întocmirii și aducerii la cunoștința publicului a rapoartelor de evaluare contestate s-a cauzat personalității sociale a reclamantului un prejudiciu de imagine, că prin acuzațiile nefondate referitoare la starea de incompatibilitate și conflictul de interese administrația a încălcat drepturi personale nepatrimoniale cum sunt: onoarea, demnitatea, reputația reclamantului.

Obligarea autorității să publice pe cheltuiala sa atât pe pagina de internet proprie (www.integritate.eu), cât și într-un ziar de largă răspândire națională și locală hotărârea prin care acțiunea introductivă a fost admisă reprezintă o măsură, care alături de alte corective, este în măsură să conducă la restabilirea dreptului încălcat, fiind în măsură să atenueze efectele negative ale publicității celor două rapoarte înaintea anulării lor. În final, Curtea de apel a evaluat despăgubirile morale la nivelul sumei de 1000 RON, ca reprezentând o satisfacție echitabilă și suficientă. 3. Motivele de recurs înfățișate de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate (ANI) Împotriva Sentinței civile nr. 590 din 21 septembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

Invocând ca temei de drept al demersului său procesual prevederile art. 304 pct. 8 și pct. 9 ca și ale art. 304 1 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului promovat și modificarea sentinței atacate în sensul respingerii, ca nefondată, a acțiunii reclamantului, astfel cum a fost formulată. Printr-un prim motiv de recurs rămas însă nedezvoltat, în temeiul art. 304 pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut că instanța de fond a interpretat greșit actul juridic dedus judecății, schimbând natura și înțelesul lămurit și vădit neîndoielnic al acestuia. Printr-un al doilea motiv de recurs, invocat și dezvoltat în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în contextul referirilor la numeroase pasaje din considerentele hotărârii atacate, recurenta-pârâtă a susținut netemeinicia și nelegalitatea sentinței pronunțate de prima instanță, privitoare la ambele rapoarte de evaluare examinate.

Astfel, în ceea ce privește raportul de evaluare 30466 din 15 iunie 2012, recurenta-intimată a arătat că prima instanță a ignorat atât apărările formulate cât și probatoriul depus la dosar, ce atestă că reclamantul-intimat deține funcția de consilier județean începând cu data de 27 iunie 2008. În această calitate a participat la votarea proiectului de hotărâre privind bugetul județului Sălaj, aprobat pentru anul 2011, aflându-se în stare de incompatibilitate, conform art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, începând cu data de 8 octombrie 2011 când a fost semnat contractul de către firma SC A.E. SRL, la care deține calitatea de asociat și administrator, cu Muzeul Județean de Istorie și Artă Zalău, instituție aflată în subordinea Consiliului Județean Sălaj, până la data de 5 noiembrie 2011, data încetării contractului de prestări servicii, în valoare de 649 lei, sumă achitată către firma SC A.E.

SRL (chitanța seria SJWMA nr. 2887087 din 15 noiembrie 2011). Cu referire la raportul de evaluare nr. 30473 din 15 iunie, în esență, recurenta a susținut netemeinicia argumentației primei instanțe potrivit cu care nu ar fi întrunite în cauză condițiile conflictului de interese, față de prevederile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003, câtă vreme actele dosarului atestă că intimatul-reclamant a participat la votarea proiectului de hotărâre privind bugetul județului Sălaj, aprobat pentru anul 2011. În fine, și măsura acordării de către prima instanță a daunelor morale, în cuantum de 1000 lei și de obligare a recurentei la publicarea pe propria cheltuială a hotărârii atacate atât pe pagina sa de internet cât și într-un ziar de largă răspândire națională și locală, a fost apreciată ca nelegală în condițiile în care s-a susținut neîndeplinirea tuturor condițiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, raportat la art. 988-999 C. civ., ipoteza anulării actului administrativ nefiind de natură a conduce la concluzia producerii implicite a unui prejudiciu nepatrimonial.

Mai mult, în opinia recurentei, intimatul-reclamant nu a făcut în cauză dovada consecințelor negative și implicațiilor produse în plan social, și nici că ar fi suferit un prejudiciu moral ca urmare a unor fapte ilicite săvârșite cu vinovăție de funcționari ai autorității publice. 4. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând hotărârea atacată raportat la criticile ce i-au fost aduse, față de actele depuse la dosar și de probele administrate în cauză, dar și sub toate aspectele, conform art. 304 1 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate invocate, de natură a antrena modificarea soluției date de prima instanță, în considerarea celor în continuare arătate.

Expunerea rezumativă a considerentelor sentinței atacate, de mai sus (a se vedea pct. 1 din prezenta decizie) înfățișează deopotrivă situația de fapt și problemele de drept deduse judecății ca și argumentele judecătorului fondului în susținerea soluției adoptate, astfel că nu se impune reluarea lor în contextul analizării criticilor recurentei-pârâte, subsumate în opinia Înaltei Curți doar motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ. Nicio motivare și argumentație distinctă nu a însoțit invocarea de către recurenta-pârâtă, în cuprinsul cererii de recurs și a motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ. 4.1.

Cu referire la starea de incompatibilitate constatată prin Raportul de evaluare nr. 30466 din 15 iunie 2012 Analizând punctual criticile recurentei vizând modalitatea în care prima instanță a apreciat asupra materialului probator aflat la dosar, prin raportare la prevederile cuprinse în Legea nr. 161/2003, Legea nr. 893/2004 și Legea nr. 176/2010 vizând starea de incompatibilitate a consilierului județean, Înalta Curte constată că acestea nu sunt întemeiate și ca atare inapte de a conduce la modificarea soluției instanței de fond. Cu prioritate se impune a se menționa că și prin motivele de recurs dezvoltate recurenta-pârâtă a susținut aceeași situație de fapt, apreciată ca eronată de prima instanță și care a servit drept temei al reținerii stării de incompatibilitate a reclamantului intimat.

În acord cu cele stabilite de prima instanță și raportat la conținutul lipsit de orice echivoc al înscrisurilor aflate la dosar, Înalta Curte arată că autoritatea recurentă ANI s-a aflat în evidentă eroare atunci când a afirmat, atât la momentul întocmirii raportului de evaluare, cât și prin formularea motivelor de recurs, că Muzeul Județean de Istorie și Artă Zalău, instituție subordonată Consiliul Județean Sălaj a achitat SC A.E. SRL suma de 649 lei, conform contractului nr. 11/2011 (chitanță WMA nr. 2887087 din 15 noiembrie 2011). În realitate, înscrisurile depuse la dosar, astfel cum bine a reținut și prima instanță, demonstrează că între Muzeul Județean de Istorie și Artă Zalău, în calitate de executant, și SC A.E.

SRL, în calitate de beneficiar, a fost încheiat contractul nr. 11 din 28 octombrie 2011, având ca obiect elaborarea "studiului de fundamentare pentru definirea, instituirea și delimitarea zonelor protejate care cuprind patrimoniu arheologic". Potrivit clauzelor acestui contract, la data de 15 noiembrie 2011 a fost emisă chitanța seria SJ WMA nr. 2887087 prin care SC A.E. SRL, în cadrul căreia deține calitatea de asociat și administrator reclamantul, a achitat suma de 649 lei Muzeului Județean de Istorie și Artă Zalău, reprezentând contravaloarea serviciilor prestate prin contractul nr. 11/2011.

Rezultă așadar, cu evidență, că situația de fapt ce a servit ca unic temei al reținerii prin raportul de evaluare nr. 30466/G/II din 15 iunie 2012 a stării de incompatibilitate în ceea ce-l privește pe intimatul-reclamant, în mandatul de consilier județean, în perioada 2008 - 2012, corespunzător duratei contractului nr. 11/2011 (28 octombrie 2011 - 15 noiembrie 2011), este eronată și contrară actelor analizate. O atare eroare cuprinsă într-un act administrativ astfel cum este și raportul de evaluare supus verificării de legalitate de către instanța de contencios administrativ, atrage și echivalează practic cu lipsa motivării, astfel cum a statuat și Înalta Curte în jurisprudența sa și după cum s-a consacrat și în jurisprudența comunitară.

Motivarea actului administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice, impunându-se cu precădere în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective, cum este de altfel cazul și în speță. Eroarea cu privire la contextul factual reprezintă un prim aspect de nelegalitate al raportului de evaluare examinat. Al doilea aspect de nelegalitate, de asemenea reținut cu justețe de către prima instanță, vizează modalitatea de aplicare și interpretare a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, vizând incompatibilitățile consilierilor locali și județeni care dețin funcții și în societăți comerciale cu capital privat, inter alia, derivând din încheierea unor contracte comerciale de prestări de servicii, cu instituțiile aflate în subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau județean respectiv.

Din această perspectivă, Înalta Curte împărtășește opinia judicios argumentată de către judecătorul fondului în sensul că interpretarea logico rațională dar și istorico teleologică a normei sus-indicate conduce la concluzia că prin instituirea unei incompatibilități pentru contractele încheiate de societățile comerciale în care consilierii locali și județeni dețin titluri de interes sau funcții executive s-a urmărit prevenirea, respectiv sancționarea încheierii doar a acelor contracte în care, potențial sau efectiv, sunt dezavantajate economic autoritățile administrației publice locale, instituțiile, regiile autonome de interes local sau aflate sub autoritatea consiliului local sau județean.

În plus, aplicarea corectă a unei atare norme nu poate fi realizată cu ignorarea contextului factual și a elementelor ce particularizează fiecare situație, cum este și cazul reclamantului-intimat. Concluzionând cu privire la starea de incompatibilitate stabilită în sarcina reclamantului, reținând netemeinicia susținerilor și apărărilor recurentei, reiterate în recurs, Înalta Curte arată că în mod corect a fost constatată nelegalitatea raportului de evaluare vizând pretinsa incompatibilitate în care s-a aflata reclamantul-intimat. 4.2.

Cu referire la conflictul de interese reținut prin raportul de evaluare nr. 30473/G/II din 15 iunie 2012 Argumentele sus-enunțate în legătură cu modalitatea de întocmire și fundamentare de către autoritatea recurentă a stării de incompatibilitate reținută în sarcina reclamantului-intimat, își păstrează valabilitatea și în contextul examinării celui de-al doilea raport, încheiat la aceeași dată, prin care, pornind de la contractul nr. 11/2011 au fost identificate indicii în sensul existenței unui conflict de interese conform prevederilor art. 253 1 C. pen. și a fost sesizat Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj-Napoca pentru efectuarea cercetărilor pe acest aspect. Și cu privire la acest al doilea raport de evaluare, contrar susținerilor recurentei, Înalta Curte apreciază că prima instanță a realizat o corectă și detaliată analiză a prevederilor legale incidente, ajungând la concluzia, justă, în sensul nelegalității actului supus controlului de legalitate.

Pretinsul interes personal de natură patrimonială al reclamantului-intimat, raportat pe de o parte la prevederile art. 70 și 72 din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte, la situația de fapt, efectivă, iar nu cea eronat menționată în raportul de evaluare, nu poate fi reținut. Criticile reclamantului intimat sunt nefondate și în considerarea faptului că instanța de contencios administrativ, astfel cum s-a stabilit deja în jurisprudența Înaltei Curți în materie, nu analizează și nu cenzurează acea parte din raportul de evaluare ce vizează sesizarea organelor penale cu posibilul conflict de interese de natură penală. Analiza instanței de fond, corectă și coerent argumentată se circumscrie părții din raportul de evaluare prin care se concluzionează cu privire la existența conflictului de interese de natură administrativă.

Drept urmare, constatând că nu pot fi reținute criticile recurentei nici cu privire la acest raport de evaluare, Înalta Curte le va respinge ca neîntemeiate. 4.3. În fine, nefondate sunt și criticile recurentei-pârâte în ceea ce privește acordarea, în temeiul art. 18 și 19 din Legea nr. 554/2004, republicată, a măsurilor reparatorii și a daunelor morale. Măsurile dispuse de prima instanță în legătură cu publicarea hotărârii de față reprezintă, în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004 și în acord cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, o reparație echitabilă în raport de drepturile ce i-au fost încălcate reclamantului-intimat, evocate în hotărârea primei instanțe. Totodată acordarea daunelor morale, parțiale, s-a realizat judicios în contextul situației de fapt reținută în cauză și în vederea înlăturării tuturor consecințelor produse prin întocmirea celor două rapoarte de evaluare a căror anulare s-a dispus pe cale judecătorească.

Prin urmare, în considerarea celor mai sus arătate, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge așadar ca nefondat recursul promovat de autoritatea recurentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E Respinge recursul declarat de pârâta Agenția Națională de Integritate împotriva Sentinței civile nr. 590 din 21 septembrie 2012 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Irevocabilă. Pronunțată, în ședință publică, astăzi 9 aprilie 2014. Procesat de GGC - GV